在中国崛起进程中，周边环境和态势对中国实力的增长与国家利益的实现具有至关重要的影响。这是因为，崛起大国的周边区域往往是地区内外若干大国的竞争场，而自身崛起所引发的利益扩展会首先投射到周边区域。由于崛起需要一个相对宽松与缓和的地区环境，与其他大国以及周边国家的互动在很大程度上制约着大国崛起的平稳性与持续性。鉴于此，中国必须根据周边环境和态势的变化，制定、执行和调整周边战略，塑造有利的周边环境，与周边国家建立友好而稳定的双边或多边关系，以保证自身利益在周边区域得到实现。在不同的实力位置和崛起阶段，崛起国的周边战略所要实现的战略目标存在着差异，而具体战略手段也会随之变化。由于战略目标的多重性和战略手段的多样性，战略的实施通常面临着“目标—手段匹配(ends-means matching)”的难题。
经过十几年的实力迅速提升，中国的崛起已初步完成了实力准备阶段，进入冲刺阶段。在这一崛起阶段，中国应该确定怎样的周边战略目标？如何运用可供使用的战略资源和政策手段实现这些目标？如何克服不同的目标与手段之间的不匹配，从而保证实力积聚和利益实现？本文试图揭示崛起国周边战略制定与执行中存在的“目标—手段匹配”难题，并为解决这一问题提供可行的政策建议。为此，本文首先将分析战略目标与手段匹配这一重要难题，探讨中国崛起阶段的战略目标及其实现手段，并且提出周边战略实施过程中实现目标与手段协调一致的基本要求。
一、目标与手段匹配：一个战略难题
从宽泛的意义上讲，战略就是在特定的时空环境和国家所面临的内外约束条件下，运用可以使用的手段来实现希望达成的目标的过程。这一宽泛定义表明，战略制定和战略实施需要考虑三个要素，即环境、目标及手段。对于战略的成功而言，这三个要素都发挥着至关重要的作用。战略制定首先是在特定的环境和条件下做出的决策，而其实施也需要依据环境和条件的变化进行调整。在一国所面临的国内外总体环境和条件既定的情况下，战略目标与战略手段之间的组合决定了战略实施的成效。一般认为，战略取得成功需要以目标与手段之间达成平衡为前提。利德尔·哈特(Liddell Hart)就指出，“战略的成功主要取决于目标和手段之间的合理估计与协调”。[1]
尽管目标与手段之间协调一致是一个简单的战略法则，但实现起来却并不容易。在战略研究界，人们经常讨论的是战略目标与手段之间可能出现的不协调，即“目标—手段失调”(ends-means mismatch)。[2]早在1973年出版的《大战略：原则与实践》一书中，著名战略学家约翰·柯林斯(John Collins)就论述了战略目标与战略手段失调造成的风险以及解决方案。柯林斯援引安德烈·博弗尔(André Beaufre)的观点，将目标与手段之间的组合分为五类：(1)目标有限，手段充足；(2)目标和手段都有限；(3)目标重要，手段有限；(4)目标多样，手段匮乏；(5)目标重要，手段无限。柯林斯认为，可以通过减少浪费、压缩目标、调整战略、扩充资源、降低目标并增加手段、虚张声势以及放弃目标等方案来解决战略目标与手段之间的矛盾。[3]
如果战略目标与战略手段之间难以达成平衡，不仅会浪费国家的资源，还可能产生重大风险，导致国家走向衰败甚至生存陷入危险境地。在这些风险中，最为人所知的是历史学家保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)所提出的“帝国过度扩张”。有学者认为，“目标与手段平衡与否，被保罗·肯尼迪视为一国盛衰的头等原因”。[4]肯尼迪指出，历史上的强国由于过度的海外利益追求与有限的经济能力之间存在矛盾，导致国家走向衰退之路。[5]近年来，美国学界对小布什政府时期的反恐战略进行反思，特别是在有关伊拉克战争和阿富汗战争的讨论中，不少分析家认为，美国在这些战争中的战略失误是由目的与手段的失衡所导致的。从这个角度看，美国之所以在这些战场上陷入僵局，并非由于投入的军事资源不足，而是因为美国和北约盟国的正规军队在这些战场上并不适合进行游击战、维稳和戡乱作战(counterinsurgency operations)等非常规战争形态。甚至从更广泛的意义上说，消除恐怖主义的目标与使用常规军事手段之间存在着根本的不适应。[6]在此背景下，美国学界对平叛战争展开了大量讨论，美国政府也针对这一战争形态和任务做出调整，试图将战斗部队转变为援助部队，稳定阿富汗和伊拉克等遭美国入侵国家的战后局势，扶植当地的政府和安全部门承担相应的责任，并最终选择从这些地区撤出本国军队。[7]
有关目标—手段失调的许多讨论都认为，导致这一问题出现的根源在于能够调配或投入的资源达不到目标的要求，即目标过高而手段有限。由此，解决二者失调问题的方案显而易见：要么调低国家的战略目标以适应手段的制约，要么增加资源投入以符合目标的需要。遵循这种逻辑，一些美国战略家呼吁美国减少海外承诺，进行战略退缩，从而削减美国的战略目标。[8]然而，单纯比较目标与手段之间的关系仅仅抓住了目标—手段失调问题的表现，并没有解释这一问题存在的原因，也没有给出适当的解决方案。通过对一些具体案例的分析我们可以发现，导致目标—手段失调问题的具体原因包括以下几个方面。
第一，环境的变化导致原有的目标难以实现，或者战略手段的缺乏。战略实施的环境发生改变主要是由国际力量对比变动以及对手的战略调整等原因所引发的。
战略是依据环境和条件而设计的，不论是战略目标还是手段，都需要根据环境和条件的变化而做出调整。冷战时期，美国艾森豪威尔政府的“大规模报复战略”面临的困境显示了其战略手段难以反映环境变化。这一战略旨在通过大力发展核武器维持美国的核垄断地位，威慑苏联使其不敢发动任何形式的战争；如果威慑失败，美国计划以核力量对苏联进行大规模报复以获得战争胜利。这一战略实施的条件是，美国在核武器方面具有绝对优势，而且核威慑可以限制苏联通过其他的战争形式与美国展开争夺。然而，这一战略很快由于苏联核武器和运载工具的迅速发展所导致的美苏核僵持局面的出现而难以为继；与此同时，单纯依靠核武器的战略也难以阻止苏联在第三世界通过支持民族解放运动扩展自己的影响力，而且在美苏核僵持的情况下，美国也缺乏应对局部的有限冲突的能力。由于这一战略难以为继，肯尼迪政府放弃了大规模报复战略中片面依赖核武器的观念，提出“灵活反应战略”，强调建立多样化的军事力量，在发展核武器和导弹的同时，加强常规兵力，以便使美国能够应对各种类型的战争。从大规模报复战略到灵活反应战略，是美国试图调整战略手段以适应环境变化的一个典型案例。当然，事实证明，灵活反应战略随着时间的发展也遇到了新的问题。
第二，战略目标具有多重性，决策者对于不同目标之间的优先排序缺乏清醒的认知，或者资源需要在这些不同目标之间进行分配，从而导致资源配置的低效。
大部分战略所要实现的目标和能够运用的手段都不是单一的，这意味着目标与手段的匹配并不是单一目标与单一手段之间，而是多重目标与多重手段之间的协调问题。由此带来的问题是，在目标与手段匹配的方程上，二者的匹配并不是单一目标与单一手段之间的关系，而是多重目标之间的协调以及这些目标所需要的资源之间的调配，存在着满足多重目标的资源投入和分配问题。比如，就维护国家安全和保障经济发展这两个目标而言，二者可能存在资源分配上的紧张关系。20世纪70年代末，中国确立了“以经济建设为中心”的国家发展战略，强调包括国防、外交等其他工作都要“服从和服务于经济建设”，使得经济发展成为超越其他目标的首要目标。在这种背景下，中国的国防经费持续下降，直到90年代末尤其是21世纪以来，国防建设与经济建设之间的关系才逐渐转变为二者协调发展。而就安全战略而言，任何国家的安全战略都以防范自身领土遭受敌国入侵为最低目标，然而，安全战略的设计并不会停留在这一最低目标之上。除保障基本生存之外，一国的安全战略可能还要满足展示自身实力、提升国家威望、维护地区稳定以及保护盟友等多方面的需求。多重目标之间具有一致性和协调性时，战略的实施相对容易；相反，多重目标之间存在不一致性和冲突时，战略的实施则相对困难。而且，目标之间的冲突和紧张是常态而非例外，在这种情况下，战略制定者需要考虑在各种目标之间做出权衡取舍，较好的选择是在各项战略目标之间达成折中的安排，使得这些目标在不同程度上都能够得到实现；当然，在不得已的情况下，决策者也不得不为了一些目标而舍弃另一些目标。当多项目标必须做出取舍时，决策者还需要考虑舍弃的多寡、尤其是带来损失的大小。
第三，从国家内部看，战略资源在各个部门之间的分配导致了低效率，部门利益之间的拉扯和平衡导致了实力的内部耗散，从而造成战略手段难以满足战略目标的需要。
一些国际关系学者在研究战略实施效果时倾向于讨论“国家能力”(state power)，即国家在社会中汲取、动员和转化资源的能力，认为这是国内层面影响战略目标实现的主要因素。[9]国家能力显著地影响着战略目标与手段之间的匹配，自然资源、工业能力和军事准备等实力要素最终需要政府将其进行转化和使用，而政府在这一方面的素质甚至被认为是国家强弱的根源之一。[10]不过，即使是实力强大的国家，在调动和分配战略资源的过程中也会遇到难题。“强国家、弱政府”的表述就描绘了这种困境，即尽管国家实力非常强大，但是在转化成具体的战略手段的过程中，由于国内利益集团和不同政府部门的掣肘，导致资源难以投入到最合适的目标上去，从而造成资源的损耗，难以有效地实现实力转化。如，“九龙治海”这一表述描述了中国海洋管理中长期存在的资源分散、难以形成合力的状况，[11]是缺乏内部协调、多头管理导致资源浪费、国家权益无法得到有效维护的典型案例，这一状况直到最近才通过组建国家海警局的方式得到解决。根据一些学者的研究，国家能力受到国内制度、政府的自主性和民族主义等因素的影响。[12]
第四，战略手段运用方式的单一性也会损害战略目标的实现，过度依赖某一种战略手段，易使其效果被对手认清从而找到规避的途径，或者导致该国的政策走向僵化、丧失灵活性。
从小布什到奥巴马政府时期，美国对外战略发生的政策转变为我们提供了战略手段单一性会损害战略目标实现的例证。在新保守主义战略理念的指导下，小布什政府奉行单边主义路线，一味地强调军事手段的重要性，导致美国陷入多场战争，同时也损害了美国与欧洲传统盟友之间的关系。可以说，在小布什政府时期，以“布什主义”为核心的美国国家战略并没有很好地实现维持美国主导地位的目标。这一案例并不意味着美国的目标超过了其实力所能达到的范围而变得难以实现，而是其使用资源的方式引起了全球范围的反美主义，使得美国的主导地位并不为其他国家所欢迎。[13]奥巴马上台后，在很大程度上修正了小布什政府的外交路线，提出了“巧实力”的理念，试图将“硬实力”与“软实力”结合起来，“从所能支配的全部工具——外交的、经济的、军事的、政治的、法律的和文化的——中选择适用于每一种情况的正确工具或工具组合”，[14]试图运用各种手段推进美国对外战略的实施。这种调整本身表明，政策手段需要具有多样性和灵活性，以防止单一工具的使用造成的政策僵化。
上述讨论表明，战略目标与手段之间的关系是复杂的。一方面，目标决定手段，当目标确定之后，就需要与之相匹配的手段来付诸实现；另一方面，手段的可获性也会制约目标的确定和实施，如果不考虑资源的约束和手段的限制，目标终将难以实现。以下，我们将结合中国周边战略目标与手段的具体表现来探讨二者之间的关系。
二、中国的周边战略目标及其实现手段
当前，中国正处在崛起的冲刺阶段，实力地位处在次等大国的前列，但与体系中唯一的超级大国美国的实力相比仍有一定的距离。与此同时，中国崛起还面临着体系环境和特征的制约。当今的国际体系在很大程度上仍是美国主导下的单极体系，美国构建了以自身为核心的等级架构，许多国家依靠美国获得安全保障和经济福利。这一等级体系在中国的周边主要表现为，许多周边国家在安全上是美国的盟友和安全伙伴，在经济上则依赖美国的投资和市场。[15]由于中国崛起所处的特定阶段，以及整体国际体系和地区体系的基本特点，中国在短期内不可能主导周边环境与事态，仍然需要通过一系列战略手段来塑造和平、稳定的周边环境，维护和推进自身国家利益在周边区域的延伸。
(一)中国的周边战略目标
对于任何国家而言，从事国际活动、开展国际交往的首要目标都是为了实现和维护本国的国家利益。战略目标是对总体的或某一类型的国家利益的体现和具体化，因此，中国周边战略目标的确定取决于我们对当前中国国家利益的认识。我们可以从国家利益的内容和层次两个维度来理解国家利益：从内容上看，国家利益涉及安全、福利和威望等三种类型；[16]从层次上看，国家利益涉及根本利益、重大利益、重要利益和次要利益等不同级别。[17]在任何时间点上，国家利益需求都具有多样性，利益需求的多样性决定了目标的多重性。不同国家以及同一国家在不同时期都会对本国利益的优先排序和轻重缓急有不同的理解，一国对其利益优先次序的排列影响着本国外交政策的制定和执行。就中国而言，周边战略目标的确定取决于中国对安全、福利和威望等三类利益在周边的投射和延伸所作的优先排序。
1.安全目标
安全目标对于任何国家都具有首要性，因为国家的生存与安全是其他目标实现的基础。在无政府的国际政治环境中，由于国家对彼此的潜在或实际的防范，安全两难(security dilemma)难以避免，任何国家都只能寻求提升相对安全的程度，而无法获得绝对意义上的安全。国家面临的外部安全威胁主要来自国家安全(national security)和政权安全(regime security)两个层面：前者是指一国在物理空间上不遭受攻击、侵略和蚕食，领土和主权安全得到保障；后者则是指一国的政治体制和执政者地位不遭受外部挑战和颠覆。
政权安全和国家安全是中国外交和国防战略需要保障的至关重要的利益。[18]在中国的周边地区，影响政权安全的因素主要是西方国家在周边地区进行意识形态渗透、政权变更和民主扩展行动以及国内分裂势力在境外的活动；而影响国家安全的因素主要表现在周边地区存在不稳定事态和安全冲突，一些与中国有领土、领海主权争议的国家对中国主权利益的侵害，以及美国的亚太再平衡战略给中国带来的安全压力等。由于这些因素影响到中国的政权稳定和主权完整，对中国的国家统一构成威胁，给中国的整体安全环境造成了潜在的不稳定性，因此，为消除这些威胁，中国的周边安全目标可以设定为以下方面：(1)维持总体缓和的周边安全环境，积极参与周边安全危机管理和冲突调解，避免因周边国家的不稳定态势遭到外部大国的介入和干预；(2)通过多边框架和双边联系与绝大多数周边国家建立或保持良好的安全关系，与一些国家争取建立更稳定牢固的战略安全关系，避免多数国家在安全上倒向与中国对立的一方；(3)管理自身与周边国家爆发的安全危机和冲突，避免冲突升级的同时维护自身利益，避免领土、领海安全利益遭到进一步侵害；(4)防范来自境外的恐怖主义和分裂势力对政权安全和国内稳定构成冲击；(5)保护中国公民在周边国家的人身安全。
2.福利目标
福利目标的核心是经济发展和社会繁荣，尽管这主要是一项国内目标，体现在国内经济和社会运行中，但是在经济全球化和区域化并行发展的背景下，大国实现自身福利目标越来越依赖于外部环境。过去三十多年间，中国通过自身经济改革和实施对外开放，实现了经济发展，这是完成自身福利目标的主要途径。
自改革开放以来，中国政府和领导人将经济建设作为国家的基本路线和中心工作之一，推进经济和社会发展成为开展对外交往的核心目标，而学习借鉴国外的先进经验和技术、利用国外的资本和市场成为促进国家经济发展的主要路径。在这一过程中，周边国家对于中国的经济成长具有举足轻重的作用。这是因为，周边国家是中国开展对外经济交往的重要对象，中国是多数周边国家的最大贸易伙伴，而中国与周边国家之间的贸易额已经超过与欧洲和美国的贸易额之和。[19]推进区域经济合作对中国经济的稳定持续增长具有重要的促进作用。
为继续实现中国的福利目标，在周边战略上，应避免在周边地区陷入经济孤立，积极塑造和推进地区经济合作，主要内容包括：(1)通过与周边国家的经济交往促进本国产业发展和整体经济增长；(2)保障稳定的外部市场和能源供给来源；(3)在区域经济合作中发挥更大的引领作用，避免受到排他性贸易安排的束缚；(4)保护中国在周边国家的投资和资产的安全。
3.威望目标
与社会关系中的个体需要赢得他人的尊重一样，国际关系中的国家也需要得到其他国家的认可。在修昔底德、霍布斯和马基雅维利等奠定现实主义思想传统的思想家看来，威望(prestige)或者与之含义相近的光荣(honor)、荣耀(glory)、地位(status)等概念被视为政治团体和个人行为的主要驱动因素之一。[20]威望甚至被罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)称为“国际政治中的日常通货”。[21]就其核心内容而言，威望是指他国对一国的权力、地位和利益的承认与尊重。需要指出的是，威望并不等同于声誉(reputation)和形象(image)等概念，前者在程度上具有高低差异，后者的程度则是好坏之分。因此，威望高的国家不一定具有良好的声誉和形象，比如，美国在国际政治中的超强权力和地位得到广泛认可，但是在各国的声誉和形象并不总是良好；反之，声誉和形象良好的国家并不一定具有威望，因为威望是强国和大国特有的属性。与此同时，威望既包括认同、尊敬和支持等正面认知，也包括忌惮、敬畏甚至恐惧等负面认知。强调国际形象的研究者一般认为，一国需要在国际社会中获得其他国家的好评，得到其他国家的支持。尽管良好的国际形象是值得追求的目标，但是在国际政治中获得良好形象并不是最重要的目标，强国通常也愿意获得负面认知构成的威望，因为这种认知意味着他国不愿或不敢挑战一国的利益和地位，而且会因为挑衅行为遭受损失。这也表明，对于强国而言，获得尊重比获得赞赏更为重要。
近年来，在强调国家物质实力发展的同时，中国领导人也高度强调提升国际威望的重要性。胡锦涛在2009年召开的第十一次驻外使节会议上指出，外交工作要“努力使我国在政治上更有影响力，经济上更有竞争力，形象上更有亲和力，道义上更有感召力。”[22]形象亲和力和道义感召力是对国际威望的具体表述。就中国的周边战略而言，威望目标应确立为促使大多数周边国家尊重中国的利益和地位，可以争取的具体目标包括：(1)保证中国的地区强国地位得到周边国家的认可，核心利益得到尊重；(2)树立较好的国际形象，赢得较多国家的认同和支持；(3)增强在地区规则、制度和秩序塑造中的能力，避免地区秩序朝着不利于中国的方向发展；(4)保障中国公民的基本权利和尊严在周边国家得到尊重。
(二)中国周边战略的手段
战略手段是一国政府对其所掌握的可供调配的实力资源的实际使用，包括投入的资源类型和规模、使用资源的方式以及战略依托等具体内容。
国家所掌握的实力资源可能涉及经济资源、军事资源和政治资源等不同类型，在某些情况下可能会运用单一的实力资源，也可能会运用复合的实力资源。尽管从成本角度考量，如果较少地运用单一资源能够实现国家的战略目标，那么投入数量更多、类型各异的资源就会造成浪费，然而，实际情况是，国家间的交往更多时候涉及的是不同领域实力资源的综合运用。在确定投入何种类型的资源的同时，战略实施者还需要考虑资源投入的规模和持续强度。以使用经济资源为例，如果中国确定对某一周边国家提供经济援助，以稳定双边的安全和政治关系，援助规模可能是几亿美元，也可能是几十亿美元，根据双边关系的冷暖变化，援助持续时间可能是几年或几十年。不同数量级别的资源投入必定会影响到战略执行的效率和效果，资源投入越多、持续时间越长，战略实施越容易产生持续的效果。不过需要注意的是，长期的经济援助会使受援国产生更高的期待，而且会进行讨价还价，如果缺乏其他手段与之配合，不一定会取得稳定双边战略关系的良好效果。
在确定资源类型和投入规模后，一国还需考虑使用资源的方式，即与他国交往时是以正面诱导为主(利诱或奖赏)还是负面诱导为主(威胁或惩罚)。实力包含资源和运用两个维度，[23]而后者才是战略实施和结果转化的关键。在经济资源上，一国对他国进行的正面诱导主要包括提供援助、开放市场和投资等，而负面诱导则表现为经济制裁(具体政策工具包括封锁、禁运、商品抵制、设置黑名单和冻结资产等)。[24]就军事资源而言，正面诱导主要包括安全保障、达成军事互信安排和提供军备等，而负面诱导主要是针对他国进行武力的潜在或实际使用(威慑、威逼和军事干预)，或进行军备管制。大国还可以运用手中掌握的一些政治资源来吸引或奖赏他国，比如外交承认、外交仪式、地位认可、友好关系以及国际组织中的支持性投票等。不过，纯粹使用政治资源的效果有限，因为外交谈判的背后也会涉及利益的交换或博弈，通常需要得到经济和军事资源的支撑。
在确定战略手段和针对对象的同时，一国还需考虑是由自己单独实施还是借助外部力量共同实施某一战略，即采用单边还是多边形式。战略资源在运用的过程中既可以是单边的，比如单独对某国实施经济制裁或施予经济援助；也可以是多边的，比如联合多个国家一道对某一国实施军备管制或提供安全保护。尽管学术界围绕单边外交和多边外交孰优孰劣多有讨论，但极少有国家仅依靠自身力量来推进其国际战略的实施。饱受“单边主义”诟病的美国通常也是借助外部力量来实现其霸权护持战略，比如，建立多边和双边军事联盟、争取他国参加军事干涉行动、建立和维持国际制度以保持行动的合法性等。国际政治中常见的多边方式有组建联盟、结成战略伙伴、组建联合阵线和参与国际制度等。
上文对一国战略实施过程中的战略手段进行了一般性讨论，运用到中国周边战略实施这一具体案例，我们可以分别从以上三个维度进行考察：(1)战略实施所需要的资源类型是以军事资源为主还是以经济资源为主；在确定一种或多种战略资源后，是投入较少资源还是较多资源；(2)战略手段实施的方式是正面激励还是负面激励；(3)实施战略时依靠自身力量还是借助盟友、战略伙伴或国际制度等外部力量。表1根据这些维度列出了一些主要的政策工具，有助于我们理解中国在实现周边战略的具体目标时可能采取的战略选项。
在区分不同战略工具的基础上，需要进一步讨论的问题是：哪种(或哪些)战略工具更有助于中国的周边战略取得成功？这一问题的答案只能依据具体形势而定。这是因为，任何一种战略工具都有其适用条件。不过，一个基本的结论是，中国的周边战略可以依靠的“工具箱”中有各种工具，战略实施过程中应尽可能依靠多种手段而非单一手段，尽可能多地借助外部力量而非单独实施，从而保障战略的有效性和目标的实现。作为试图巩固自身崛起地位、发挥地区影响力的大国，中国需要考虑丰富自己的战略工具库，尽可能运用多种手段实现更多的目标。当然，我们既需要摒弃单一化的思维方式，也需要避免“越多越好”的思维模式，从而防止资源浪费、节约战略实施成本。
三、中国周边战略目标与手段的匹配
在战略实施过程中，目标与手段的匹配是战略制定和实施过程中始终需要面对的难题。而且，二者的匹配是一个程度问题，而不是绝对的是或否的问题，能够实现目标与手段的完美匹配是一件难以想象的事情。当然，战略决策者通常希望运用较少的资源实现较大的目标。那么，应该如何实现二者之间的匹配？
(一)战略目标与手段权衡
战略目标和战略手段都具有多重性和多样性，因此，战略决策者需要考虑的问题是如何权衡不同目标的优先次序，并且运用多种手段的组合来实现希望达成的目标。表2设定了不同战略目标之间权衡的一个简单状态。其中，一个崛起国需要同时考虑安全目标、福利目标和威望目标等三种不同类型的战略目标，为此设计出三种不同的战略选项(战略手段组合)，而这些选项在实现各项目标方面的表现存在差异：高、中、低分别对应完全实现、基本实现和较差实现。
面对这种决策情形，战略决策者会在三种战略选项之中做出怎样的选择？答案取决于决策者根据紧迫性和利害关系对三种战略目标所作的优先排序。当决策者认为这些目标同等重要时，战略选项C是一个较优选择，而当决策者认为战略目标中的某一项(比如安全或威望)比其他项更加重要时，决策者会选择战略选项A或B。当然，战略目标之间的权衡取舍也取决于决策者对风险的承受能力，决策者相对保守时可能选择C，愿意冒险时则倾向于选择A或B。表2所列出的战略选项是不完备的，根据战略目标的数量和战略实现的程度，我们实际上可以列出27种可能的战略选项。不过，在现实世界中通常不存在如此多的选项能够体现战略实现程度的每一种取值。这一简化状态表明，目标与手段之间的匹配首先取决于决策者对战略目标的确定以及多重目标之间的权衡取舍。
过去三十多年，中国处于崛起的准备阶段，实力提升和国家发展(福利目标)是战略重点，因此选择的是以经济建设为中心、其他工作服务于这一中心的国内发展战略。从本文的角度看，这一时期中国的对外战略选项强调实现高福利目标，外交的重心是为开拓海外市场、争取投资和保障资源获取服务，而安全目标和威望目标居于次要地位，学术界经常讨论的“韬光养晦”的战略原则表明了这一点。就处于当前崛起阶段的中国而言，既需要保障自身的安全环境、保持较为强劲的发展势头，也需要追求与自身实力相匹配的国际威望，因此，应该强调安全、福利和威望目标之间的平衡。此外，考虑到中国崛起面临的外部压力会越来越大，应该更多地强调安全目标和威望目标。举例来说，不同利益考量的优先次序影响到南海问题的战略选择，在经济优先思想的指导下，中国从稳定与周边国家关系的角度，长期奉行“搁置争议”政策，在面对一些国家挑起争端时通常也保持着高度的自我克制。这一政策有助于显示中国的和平意图以及与周边国家分享发展成果的努力，不过近年来，随着周边国家对中国崛起的担忧加剧，特别是一些相关国家做出了改变现状的举动，中国也相应地强化了在南海的主权宣示和实际控制。尽管这些政策在短期内会导致中国同相关国家的经济关系出现波动，影响到经济利益的获取，但是这些行动使国家的安全利益得到了维护，也让相关国家意识到中国在领土主权问题上决不让步的立场，从而维护了国家的威望。[25]
当然，不仅是安全、福利和威望这三种利益之间存在着优先考量，在这些利益内部所确定的具体目标上也存在权衡的必要。以当前中国周边安全议题中最为严峻的朝核问题为例，在朝鲜半岛问题上，中国的重大利益包括维持周边安全环境的稳定、照顾安全伙伴的安全关切、保持与周边国家的良好关系等，因此，中国的战略目标应包括防止危机升级和失控、维持地区稳定、防止核扩散以及实现半岛无核化等。最近一段时期，由于朝核问题主要当事国之间关系紧张，进行危机管控成为短期内可以实现的主要目标，而地区稳定和无核化则是需要长期努力的目标。
(二)目标与手段匹配的路径
战略在本质上是将力图实现的目标、可供使用的资源以及所面对的环境之间的关系进行协调的结果。战略成功与否取决于多种因素，比如资源投入的规模、外部环境以及对手的反应等。然而，由于战略设计过程本身所面临的制约多种多样，目标、资源(手段)和环境之间的调和并非是一个自然而然的过程。战略可能将错就错，在试错中向正确的方向微调，也可能沿着正确的道路良性发展。当前，国内学者对中国的周边战略进行了诸多研究，试图从多个角度评估既有战略的成效，以设计出更好的战略选择。本文的研究试图表明，战略目标与手段之间的匹配程度是影响战略实施效果的主要因素，实现目标与手段之间的匹配可以遵循以下几个重要原则：
第一，厘清中国周边战略的目标、范围和实施路径，明确战略所要应对的问题、风险和威胁，可行的目标以及对结果的衡量。战略实施的起点是决策者在评估环境和界定利益的基础上确定目标。因此，在讨论周边战略目标与手段的协调时，首先要清楚地认识当前中国所处的国际环境，阐明中国的国家利益，尤其是厘清中国在安全、福利和威望等方面的根本利益、重大利益、重要利益和次要利益，以便确定周边战略目标的优先次序。任何国家的战略都要服务于自身的国家利益，当核心利益受损时，一国只有采取明确而果断的措施，显示出维护自身利益的决心，才可能产生威慑效果，防止对方进一步侵害其利益并导致自身生存受到伤害。对于战略设计者而言，需要对全局的把握，而并非对某一具体的、突发事件的应对思路，而且要具备对各个问题进行综合思考的能力。
第二，保证资源投入类型、比例和使用方式与目标相一致，保持战略手段的多样性和灵活性，尤其是保证经济手段与军事手段的协调配合，正向激励与负面激励的综合使用。冷战结束后，中国在处理诸多周边议题时较多地依靠某种单一资源，使用这些资源的方式较为单调，而可供借助的外部力量也不多。比如，中国在发展与周边国家关系时多强调经济关系，试图通过经济合作和经济援助等正面激励方式稳定与相关国家的战略关系，较少使用经济制裁等负面激励手段，这种现象直到最近一段时期才有所改变。[26]尽管中国与周边国家的关系总体上良好，尤其是在经贸领域建立了紧密的合作关系，但是在一些具体问题领域，仍然需要利用负面激励手段，能够承受短期的经济损失以维护更重要的战略利益。
第三，加强周边战略所需的资源调配和分配，明确各个部门的角色、职责和协调机制，明确战略如何在不同机构之间协调。如前所述，资源在国内进行动员、在各部门进行分配时存在着耗损，这是导致目标与手段不匹配的重要原因之一，而中国的实力运用也存在着国内损耗和资源跨部门流动受阻的难题。[27]为了解决外交资源在国内运行中的损耗，有必要建立跨部门协调机制和平台建设，在内部协调和统一立场的基础上开展周边外交。最近，中国重新组建国家海洋局，设立中国海警局，整合海上执法力量，是避免资源内部损耗的重要案例。当然，正如有学者所指出的，“随着中国外交涉及的领域不断扩张，国防安全、财政金融、贸易投资和发展援助等领域都存在一个对外责任的问题”，这也为“建立可协调各部门和各方面的事权高度统一的协调机制”，从而更有效地开展外交提出了更高的要求。[28]
第四，在战略实施过程中尽可能争取外部力量的支持，防止单打独斗，在一些推进政策议程的场合加强与伙伴国的沟通与协调。在国际政治中，任何国家在任何时候都需要团结可以团结的朋友，避免陷入孤立和被动。在实力地位不断上升的过程中，为了扩展国际影响力、提升国际话语权，中国必须争取获得国际社会的广泛支持。进入21世纪以来，中国学界开始关注多边外交的问题，强调多边手段在中国与国际社会互动中的作用。[29]当前，一些学者也开始讨论中国是否需要调整不结盟战略，强调稳定的战略关系的重要性。[30]我们并不能假定多边外交的效果一定优于单边外交；因为一国出于自身利益或其他考虑，在处理对外关系时并不需要总是与其他国家进行协商或合作，在维护核心国家利益的情况下，或者寻找共同行动的伙伴存在困难时尤其如此。不过在许多情况下，采用多边方式容易获得其他国家对自身政策议程的支持，也能节省政策实施成本，有助于战略目标的实现。
第五，避免将目标与手段相混淆，尤其是将手段作为目标本身来追求，从而限制了实现目标所需的多样化手段。在中国的对外政策话语中，有许多将目标与手段结合在一起的论述，比如和平发展、互利共赢、对话协商解决等。目标与手段的最大不同在于，手段限制着目标能否实现，而目标则决定了手段的可行空间。比如，谈到和平发展或和平崛起时，中国的发展和崛起(实现民族复兴)是战略目标，而和平是手段。这一手段并不意味着中国完全不使用武力，包括武力的合法的实际或潜在使用。一旦将协商、对话等手段当作目标本身来追求，在任何情况下，强调手段主导，只能使战略目标变得空泛而难以维持，在外部世界看来也会缺乏可信度。
四、结语
当前，中国正处在实力提升和影响力扩展的关键时期，在未来十至二十年，中国不会取代美国成为世界第一强国。即使按照目前最乐观的估计，中国的经济总量在未来十年可以与美国持平，中国在实力和影响力要素的其他方面与美国相比仍将有相当的差距，更为重要的是，全球和地区体系中的许多国家仍将处于美国的等级体系之中，而国际制度、规范和规则在短期内由美国主导的局面也不会发生根本性转变。如果我们对国际政治中的实力变迁和格局转换的趋势判断具有一定合理性，那么中国的战略目标就不是争取在全球范围内与美国展开全方位竞争，而是延续自身实力发展的良好势头，巩固自身作为地区和世界强国的力量基础。为此，中国需要更好地经营好周边地区，塑造稳定的周边环境，提升自身在周边的影响力。目前，中国政府并没有明确阐述自身的周边战略，学术界对中国周边战略的主要方向和着力点有着各种不同的观点(比如围绕“西进战略”展开的争论)，[31]本文的研究并不试图为中国提出一套战略规划和设计，只是强调“目标与手段匹配”这一战略规划和执行过程中需要重视的问题，以便为我们评估当前中国周边政策的效果以及未来调整的方向提供一种值得重视的视角。
注释：
[1]B.H.Liddell Hart,Strategy,New York:Meridian,1991,p.322.
[2]Steven Canby,"American Strategy—The Ends-Means Mismatch:A Performance Gap?"The RUSI Journal,Vol.130,No.3,1985,pp.19-21.
[3]John M.Collins,Grand Strategy:Principles and Practices,Annapolis,MD:Naval Institute Press,1973,p.5.
[4]时殷弘、魏长春：《保罗·肯尼迪的战略思想》，载《美国研究》2001年第2期，第36～53页。
[5]Paul Kennedy,The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1600 to 2000,London:Unwin Hyman,1988,p.689.
[6]David E,Johnson,"What are You Prepared to Do? NATO and the Strategic Mismatch between Ends,Ways,and Means in Afghanistan—and in the Future",Studies in Conflict & Terrorism, Vol.34,No.5,2011,pp.383-401;"Ends and Means",http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/03/15/ends_and_means? page=0,0.
[7]戡乱战争是近年来美国安全研究界讨论的重点议题，参见Daniel Byman,"Friends Like These:Counterinsurgency and the War on Terrorism",International Security,Vol.31,No.2,2006,pp.79-115; Patrick B. Johnston,"Does Decapitation Work? Assessing the Effectiveness of Leadership Targeting in Counterinsurgency Campaigns",International Security.Vol.36,No.4,2012,pp.47-79。有关美国政府针对戡乱战争做出的战略调整，参见葛腾飞、苏听：《美国“反叛乱”理论的发展及其困境》，载《美国研究》2012年第1期，第103～112页；葛腾飞：《美国在伊拉克的“反叛乱”战略》，载《外交评论》2013年第2期，第78～94页。
[8]关于战略退缩的讨论参见Paul K.MacDonald and Joseph M.Parent,"Graceful Decline? The Surprising Success of Great Power Retrenchment",International Security,Vol.35,No.4,2011,pp.7-44。
[9]国际关系中的新古典现实主义尤其强调国家的动员能力，典型的研究参见Fareed Zakaria,From Wealth to Power:The Unusual Origins of America""""s World Role,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1998;Steven E.Lobell,Norrin M.Ripsman and Jeffrey W.Taliaferro,eds.,Neoclassical Realism,the State,and Foreign Policy,Cambridge:Cambridge University Press,2009。
⑩Hans J.Morgenthau,Politics among Nations:The Struggle for Power and Peace,New York:Knopf,1966,p.138.
[11]罗援在接受访谈时指出，“九龙治海”的说法主要是指，除海军外国内还有另外9个部门具有对海域的管理权，它们分别是：隶属于公安部边防局的“海警”；隶属于交通部的“海事”；隶属于交通部港监局的“海救”；隶属于农业部渔政渔港监督局的“渔监”、“渔政”；隶属于国土资源部国家海洋局的“海监”；隶属于海关总署缉私局的“海关缉私”；“边防派出所”和沿海县乡政府；“搜救中心”和打捞部门。参见，黄滢：《变“九龙治海”为“九九归一”》，载《环球人物》2012年第15期，第32页。
[12]Jeffrey W.Taliaferro,"State Building for Future Wars:Neoclassical Realism and the Resource-Extractive State",Security Studies,Vol.15,No.3,2006,pp.464 495.
[13]彼得·卡赞斯坦、罗伯特·基欧汉主编：《世界政治中的反美主义》，朱世龙、刘利琼译，中国人民大学出版社2012年版。
[14]参见希拉里·克林顿关于“巧实力”的讲话。"Transcript of Hillary Clinton""""s Confirmation Hearing", http://www.cfr.org/us-election-2008/transcript-hillary-clintons-confirmation-hearing/p18225。
[15]有关美国主导的等级体系的论述，参见戴维·莱克：《国际关系中的等级制》，高婉妮译，上海人民出版社2013年版；Yuen Foong Khong,"The American Tributary System",Chinese Journal of International Politics,Vol.6,No.1,2013;pp.1-47；孙学峰：《东亚准无政府体系与中国的东亚安全政策》，载《外交评论》2012年第6期，第32～48页。
[16]有关国家利益的内容，学术界存在各种不同的分类。比如，吉尔平提到了自保、福利和地位，霍尔斯蒂(K.J.Holsti)将其分为自主、安全、福利和威望。参见Robert Gilpin,War and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1981,p.42;Kavli J.Holsti,International Politics:A Framework for Analysis,New Jersey:Prentice-Hall,1992,p.83。在此，笔者对这些讨论进行了简化与综合。
[17]有关国家利益层次的阐释，参见Donald Nuechterlein,"The Concept of National Interests:A Time for New Approach",Orbis,Vol.23,No.1,1979,pp.73-92；也可参见The Commission on America""""s National Interests, American""""s National Interersts,July 2000,pp.5-8。
[18]中共中央总书记习近平在2013年6月22日～25日召开的中共中央政治局专门会议上指出，“正确认识和坚定维护党和国家工作大局、改革发展稳定大局、党的领导和社会主义政权安全大局、全党全国团结大局”，参见《中共中央召开专门会议对照检查八项规定落实情况》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-06/25/content_2434009.htm。2010年12月，时任国务委员戴秉国发表《坚持走和平发展道路》一文，指出中国的核心利益主要包括三个方面：“一是中国的国体、政体和政治稳定，即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路；二是中国的主权安全、领土完整、国家统一；三是中国经济社会可持续发展的基本保障。”这一排序在一定程度上反映出执政党在处理内外事务上的目标偏好。参见戴秉国：《坚持走和平发展道路》，http://www.gov.cn/ldhd/2010-12/06/content_1760381.htm。
[19]《外交部部长杨洁篪就中国外交政策和对外关系答中外记者问》，2013年3月9日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1019938.shtml。
[20]参见Daniel Markey,"Prestige and the Origins of War:Returning to Realism""""s Roots",Security Studies,Vol.8,No.4,1999,pp.126-172;Steve Wood,"Prestige in World Politics:History,Theory,Expression",International Politics,Vol. 50,No.3,2013.pp.387-411。
[21]Robert Gilpin,War and Change in World Politics,p.31.
[22]《第十一次驻外使节会议在京召开 胡锦涛发表重要讲话》，http://www.gov.cn/ldhd/2009-07/20/content_1370171.htm。
[23]从资源和运用两个方面对实力进行考察，参见陈志敏、常璐璐：《权力的资源与运用：兼论中国外交的权力战略》，载《世界经济与政治》2012年第7期，第4～23页。
[24]对经济手段所作的出色分析参见David Baldwin,Economic Statecraft,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1985。
[25]习近平在2013年1月28日十八届中共中央政治局就坚定不移走和平发展道路进行第三次集体学习时指出，“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果”。参见《更好统筹国内国际两个大局 夯实走和平发展道路的基础》，http://politics.people.com.cn/n/2013/0130/c1001-20367778.html。
[26]政策偏好也影响到了学术研究，国内有关中国实施经济制裁的研究并不多见，最近才产生出一些研究成果，参见阎梁：《中国对外经济制裁：目标与政策议题》，载《外交评论》2012年第6期，第16～29页。
[27]张晓通、王宏禹、赵柯：《论中国经济实力的运用问题》，载《东北亚论坛》2013年第1期，第91～98页。
[28]朱立群：《外交环境变化与中国外交能力建设》，载《国际问题研究》2013年第2期，第110页。
[29]王逸舟：《新世纪的中国与多边外交》，载《太平洋学报》2001年第4期，第3～12页；郑启荣、牛仲君主编：《中国多边外交》，世界知识出版社2012年版。
[30]唐世平：《联盟政治和中国的安全战略》，载《领导者》2010年10月，第44～45页；阎学通：《俄罗斯可靠吗？》，载《国际经济评论》2012年第3期，第21～29页；Feng Zhang,"China""""s New Thinking on Alliances",Survival,Vol.54,No.5,2012,pp.129-148。
[31]王缉思：《“西进”，中国地缘战略的再平衡》，载《环球时报》2012年10月17日，http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2012-10/3193760.html；杨毅：《周边安全需要全方位战略——兼与王缉思教授商榷》，载《环球时报》2012年10月26日，http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2012-10/3216696.html。
刘丰：南开大学周恩来政府管理学院副教授、研究方向:国际关系理论、国际安全、东亚国际关系
来源: :《当代亚太》2014年05月04日
