经过最近10年的快速发展，上海的养老机构床位数已经达到老年人口总数的3%，初步实现了“9073”的养老服务格局，但是，近年来，在人口老龄化加速发展的同时，养老机构建设步伐却在放慢，养老机构发展遇到了瓶颈。《上海市养老设施布局专项规划》（公示稿）中提出了加快上海养老机构建设的一些重要政策，本文结合该规划内容从战略层面对上海养老机构发展问题进行探讨。

人口老龄化下对机构养老的需求

从2025开始，上海将进入人口高龄化加速发展阶段，80岁以上老人大幅度增加。在高峰阶段的2030-2040年间，上海平均每年将净增加10万高龄老人。

随着上个世纪50年代出生高峰期的人口逐渐进入老年期，老龄化速度在加快，老龄化程度在加深。2013年底上海60岁及以上老年人口数量达到387.62万人；其中80岁以上高龄老人71.55万人。人口老龄化、老年人口高龄化、家庭小型化、老人空巢化正在向纵深发展。

据我们预测，2011-2020年是60-69岁低龄老人增长速度最快的阶段。2011-2020年10年间，上海60岁以上老年人口数量将净增加203万人。随着家庭小型化的发展，家庭越来越难以承担对患病老年人的照护责任，养老服务社会化的压力在增加，但还没有进入需求的高峰阶段。从2025开始，上海将进入人口高龄化加速发展阶段，在高峰阶段的2030-2040年间，上海平均每年将净增加10万高龄老人。

上海家庭结构正在经历从三代到两代再到独代的变迁，尤其是家庭结构日益小型化，使得家庭养老在经济支持、生活照料、养老看护和精神赡养等方面全面削弱。对于高龄、残障、失独老人，在生活不能自理时，很多人需要入住养老机构。

预计到2050年，上海户籍老年人口将达到650万人，如果按照3%、4%、5%的比例分别计算，需要入住机构养老的老人数量依次分别将达到20万人、25万人、30万人。从未来长期需求趋势看，上海养老机构床位还需要比目前增长1-2倍。

上述这些数字还没有考虑未来大量非上海户籍老人在上海养老的需要。从2011年下半年开始，上海“综保”转为城保，外来非人才类的一般从业人员也可以参加上海的城镇养老保险，一下子增加了300多万城保缴费人员，他们中不少人如果满足获取养老金的条件，以后可能在上海养老，保守估计，到2050年这类老年人口将增加100万以上。由于越来越多的新迁入人口是独生子女，未来他们的父母也可能跟随迁入上海，进一步增加了上海的养老需求数量。

结构矛盾与体制机制问题

2006年到2010年，上海民办养老机构从218家增加到332家。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近两年分别减少5家和16家。社会办养老机构的发展已经遇到了瓶颈。

“十二五”以来上海养老机构建设速度放慢结构矛盾凸显：

养老机构床位建设进展较慢。按照“十二五”规划要求，至2015年上海养老床位新增2.5万张，总量达到12.5万张，其中2/3必须公建。现在“十二五”规划的时间已经过半，但养老床位数建设目标没有过半。到2013年底，全市养老机构共计631家，政府办317家，社会办314家；床位离2015年12.5万张的目标还有1.7万张的差距。

养老机构供需不平衡，中心城区人满为患，而社会办机构、郊区机构入住率低。中心城区养老机构床位数普遍没有达到老年人口数量的3%。一方面中心城区的政府办养老机构“一床难求”；另一方面，地处郊区的社会办养老机构床位空置率高。2012年底，全市10.52万张养老床位收住老人6.8万人，总体入住率不到70%，个别郊区社会办养老机构实际入住率仅18%。上海的房价很高，而现在对养老机构建设的补贴标准比较低，郊区大概每平方米补贴2000元，2012年底租借房屋开办的养老机构床位占总量的46.4%。

社会办养老机构增长乏力，最近两年数量反而在减少。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近两年分别减少5家和16家。很明显，社会办养老机构的发展已经遇到了瓶颈。

老人入住养老机构的标准不明确，评估不规范。由于缺乏统一、规范的入住标准审核，一些需要入住政府办养老机构的困难老人进不去，而一些经济条件、身体条件都比较好的老人长期居住，造成养老资源的错配。另外，2012年底全市631家养老机构中，有85家内部医疗机构经市医疗保险办公室批准实现医保联网结算。其中26家纳入医疗账户段结算， 59家纳入共付段结算范围。由于绝大部分养老机构没有纳入医保，入住的老年人看病很不方便。

上海养老机构发展存在深层次的体制机制问题：

养老机构建设规划滞后，建设用地严重短缺。最近几年，除了大型居住区养老用地外，养老机构建设用地普遍存在规划难、落地难的问题。特别是中心城区，可挖掘的潜力有限，有的区历史欠账尚未完成，在新建床位的同时，现有的部分床位还可能流失，全市2011年、2012年、2013年三年中有6084张原有的床位流失。《上海市养老设施布局专项规划》规划期限为2013-2020年，规划展望到2030年，可2030年上海才刚进入高龄化快速发展阶段，养老机构的大规模需求还在后面。

市级政府部门对养老机构建设投入严重不足。从2006年到2012年，上海市级财政对养老机构建设的投入每年只有区区5000万元甚至更少，投入主体是区县（含街镇）级和社会力量。由于各区县财力差距悬殊，而养老机构建设的重点地区郊区，当地政府部门财力远远不如中心城区。社会办养老机构由于得到的政府补贴有限，经营压力大，投入的积极性也在下降。

政府办与社会办养老机构的补贴标准差异大，影响了社会办养老机构的发展。一些社会养老机构经营场地绝大多数是租来的，主要的负担还是由民营企业承担，在运营中得到的政府补贴或者帮助也不如政府办机构。这些民营企业为了降低成本，往往选址在地理位置相对偏远的地方，聘用的服务人员参差不齐，硬件设施和服务质量不高，而收费高于政府办机构，很多民营机构勉强维持运营。

养老机构建设缺少顶层设计，规划、建设和运营补贴没有实现全市统筹。区域分割的投入体制，造成郊区有土地缺资金，而中心城区有资金缺土地，并且中心城区的老人入住郊区的养老机构往往得不到户籍所在地和养老机构所在地的补贴，这些都造成中心城区床位紧张，而郊区床位空闲的不合理现象。随着人口老龄化的发展，这种矛盾越来越突出。

加快上海养老机构发展的建议

应逐步缩小政府办和社会办养老机构的补贴标准差异，未来社会办公益性养老机构应该成为养老机构发展的主体。

尽快落实全市养老机构建设规划，加强部门协调。上海目前对养老机构的床位数量发展规划是按照老年人口数量的3%，并且现在有30%左右的养老机构床位空置。但据调查，现在实际的养老机构需求被抑制了，有些养老机构位置偏远、周边环境差、服务质量不高，并没有形成有效供给。一些专业水平要求高的养老机构更是极为短缺，比如，全市能够收住痴呆老人的养老机构非常少。上海未来宜按照5%的老年人口数量设置养老床位数。

应该把养老事业看作是社会福利事业，公益性非营利养老机构建设用地宜直接划拨。现在出台的养老机构建设规划，还没有把养老机构用地具体落实到空间区位。养老地产宜通过商业拍卖途径获得土地，而公益性的非营利养老机构建设属于社会福利事业，应保障公益性的养老机构的用地供给。以后应深化养老机构的空间布局规划，特别是在新居住区开发中，要预留出公益性的养老机构建设用地，以后不论是政府还是社会来建设公益性的养老机构，都要保持社会事业建设的用地性质，有效控制养老机构建设成本，以较低的价格提供服务。

要增强养老机构建设的法律性、权威性和有效性。市老龄办要负责抓总，各部门各司其职，市规土部门要在新一轮城市总体规划编制中，加紧落实全市养老机构建设规划，保障养老设施建设土地的供给。市发改委要将发展养老服务业、完善社会养老服务体系纳入国民经济和社会发展规划，支持养老服务设施建设。市卫生和医保部门要加快推进医养结合的服务模式。市、区县财政部门要在现有资金渠道内，对养老服务业发展给予财力保障。市物价局要尽快制定科学合理的养老服务价格管理机制，处理好养老的社会福利和市场调节之间的关系。

加大市级财政对养老机构建设和运营的投入，提高养老机构建设和管理的统筹层次。特别是加大市级财政对养老机构建设和运营补贴的投入。在养老机构用地与建设资金投入方面，要全市统筹；在养老机构入住标准方面，要全市统一；在养老机构运营补贴方面，也要全市协调。通过提高统筹层次，解决现在难以解决的区域分隔问题，充分利用好现有的各类养老机构床位资源。要制定专门的补贴政策，鼓励中心城区有需要的老年人入住郊区养老院。

切实发挥政府办养老机构的托底保障作用，给予社会办养老机构更多的政策扶持。政府办养老机构要优先保障失能、失智、失独、高龄及低收入困难老人等的养老需求。社会办养老机构既可以提供高端的养老服务，也可以提供中低端的养老服务。社会办的中低端的公益性养老服务应该享受与政府办养老机构同等的待遇；高端的社会办养老服务机构，要走市场化的路子；对于一般的公益性养老服务机构，特别是郊区的公益性养老机构，政府要给予更多的扶持，加强管理监督，保障服务质量。

现在很多社会办养老机构面临进入容易退出难的困境，也使本来想进入这一领域的社会力量望而却步。有关部门要加大调研力度，尽快出台实质性的帮扶政策，在土地供给、信贷支持、建设和运营补贴、人员培训、医疗服务等方面提供大力支持。应逐步缩小政府办和社会办养老机构的补贴标准差异，未来社会办公益性养老机构应该成为养老机构发展的主体。未来要逐渐把对养老机构建设和运营的政府补贴转变为对入住老人的补贴。应鼓励发展规范经营的集团化的连锁式养老机构，其中既有规模比较大的数百张甚至上千张床位的养老院，也有深入社区的只有10多张床位的小规模社区照护机构。

在现在和今后相当长的时期内，上海养老的主要场所是家庭，但随着老年人口年龄的增长和健康状况的恶化，那么入住机构养老比居家养老可以更有效率。在全社会养老机构床位有效供给紧缺的情况下，应该严格执行养老机构的入住资格标准，符合有关规定条件的老人才能优先安排，保证社会公平。并且，对希望入住养老机构的老人的评估结果，还可以为老年人确定补贴标准提供重要依据。

制订专项的老年照护人才培养、使用和管理规划，加快养老机构照护人员的培训，以优惠政策吸引市内外优秀员工从事这一行业。目前上海在照护人才培养上没有全市或全局上的宏观管理。面对来势汹汹的老年照护需要，人社、卫计、民政和教育部门要联合制定照护人才培养的中长期发展规划，确保“老有所护”目标的实现。要发挥社会企业与社会组织在老年照护事业发展与人才培养中的重要作用。应允许一定比例的高素质外省市照护人才以老龄社会紧缺人才的身份落户。要为老年照护基础性岗位构建职业上升通道和合理的薪酬制度，政府财政可给予一定的补贴，提升岗位吸引力和竞争力。

（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）