【内容提要】市场机制及工商管理技术（市场化工具）在政府治理中日益加强地应用，成为21世纪西方行政管理改革与发展的一般趋势。当代西方政府改革与治理中常用民营化、用者付费、合同外包等十几种市场化工具。

【关 键 词】政府改革 治理 市场化工具

在当代西方各国的"管理主义"或"新公共管理"改革中广泛应用市场机制及工商管理技术（市场化工具）。凡是那些在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映，都可以称为市场化工具。

关于政府工具或治理工具，学者们有不同的分类，他们所列举的当代政府工具或治理工具中相当大的部分是市场化工具。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中对当代政府所使用的工具（他们称之为政府箭袋里的箭）进行概括，分三类（传统类、创新类和先锋派类）共36种。[1]E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程中的政治》一书中将政府工具分为"直接行政、补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目"等。

萨拉蒙（Lester M.Salamon）等人在《政府工具》一书中将政府常用的治理工具（公共行动的工具）分为"直接行政（direct government）、社会管制（social regulation）、经济管制（economic regulation）、合同 （contracting）、拨款（grant）、直接贷款（direct loan）、贷款担保（loan guarantee）、保险（insurance）、税式支出（tax expenditure）、收费（fees）、用户付费（charges）、债务法（liability law）、政府公司（government corporation）、凭单制（vouchers）"。他们还列表具体说明了这些工具各自的特征。[2]

总的来说，当代各国政府改革与治理中常用的市场化工具有如下十几种：

一、民营化

民营化有时被用作市场化的同义语。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售给私营企业（私有化）。世界上有 100多个国家在推行民营化，还有很多正在考虑实施。其中以英国、新西兰和其他欧洲国家最为典型。

在英国，从20世纪70年代末开始，撒切尔及其改革的后继者主要采取了两种民营化的方式：一是采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资。这包括："英国燃油公司（1979）、英国飞机制造公司（1981）、英国石油公司（1982）、有线和无线公司（1983）、美洲豹公司（1984）、英国电信公司 （1984）、英国天然气公司（1986）、英国航空公司 （1987）、劳斯莱斯公司（1987）、英国机场管理局 （1987），随后还有自来水管理局（1987）、电力局 （1990）、英国铁路。"[3]二是通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务。英国的以私有化为主要内容的民营化取得了较大成就：缩小了政府规模，在短期内减轻了财政支出，而且还获得了数百亿英镑的股份出售收入；政府对企业的干预减少，企业有了较大的自主权；在引入竞争机制的部门，绩效明显提高，如英国航空公司从此走向国际领先地位。

新西兰从1978年底开始，在两年半的时间内，拍卖了银行、保险、石油、电影、印刷、航运、电信等国有企业，价值约50亿美元。美国也有政府出售企业的例子，如联邦政府出售联合铁路公司。不过美国很少有国有企业，这方面改革不显著。在西方国家民营化理论和实践的影响下，苏联、东欧等前社会主义国家和第三世界国家在20世纪80年代以后也进行了大规模的私有化，公共服务及垄断行业逐渐向私人部门开放。我国国有企业改革的成效是有目共睹的，公共服务的民营化开始逐渐实行。

二、用者付费

俗话说，"天下没有免费的晚餐"。公众在消费政府提供的公共服务时也要适量交费，谁消费谁付费。在实践中，用者付费常常与特许经营相结合，它要求对一些公共服务采取收费的方式，目的是把价格机制引入到公共服务中来。从理论上讲，用者付费工具有如下优点：一是能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用，即市场机制在公共服务领域得以有效应用；四是可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。

西方国家在许多服务领域采取用者付费工具。在美国，用者付费在自来水、电力、天然气、垃圾收集、污水处理、娱乐设施、公园、电信服务、港口、机场、道路、桥梁、公共汽车等方面得到广泛应用（特别是1992年以后，美国的收费公路迅速增长）。在法国，城市间的公路由私人投资、建造、拥有、管理和保养，向使用者收费，在一定期限后，还给政府（在我国，这种方法也得到了广泛应用，用于自来水、天然气、高速公路、桥梁等方面）。"实行用者付费以后，公众显示了对公共物品和服务的真实需求，使得资源得以有效配置。在特许经营的条件下，用者付费能够刺激私人部门以较低的价格提供这类服务，改善服务质量。从公平的角度看，由直接受益者支付比用财政支付更公平。在美国的一项调查表明：'在用者付费、财产税、地方销售税、地方收入税之间，用者付费是公民第一位的选择。'"[4]这说明在管理完善的条件下，用者付费受公众的欢迎。

三、合同外包

合同外包是把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。合同外包常常使用竞争性招标投标（竞标）的方式。竞标一般包括四个步骤：一是先确定有哪些公务可以承包出去让私营公司承担，也就是私营公司有多少投标的机会；二是私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务；三是如果所提供的服务涉及定价问题，私营公司也必须向政府作出明确的定价意向；四是在上述步骤的基础上，由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。招标是充分开放性的，除了私营公司之外，公营服务公司也可以参加投标。西方各国（如英国）在政府采购、车辆维护、饮食服务、会计、财务管理、建筑设计、财务管理等领域普遍采用这一方式。

合同外包工具在美国的应用也非常广泛。美国的一项调查表明："99％的政府实施过合同承包，至少有200种服务是由承包商向政府提供的。"[5]在英国，1988年的《地方政府法》要求，6种基本的市政服务必须经过竞争性招标来安排，包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆维修、地面维护和饮食服务。公共部门可以和私人部门共同参与竞标，因此，竞标的结果可能是公共部门获胜，也可能是私人部门获胜。加拿大、德国、澳大利亚、日本等国也都在不同程度上使用了合同承包的方法。对这些国家合同外包的大量调查表明，"在服务水平不变的前提下，合同承包可以节省大约25％的费用。"[6]除提高效率之外，合同承包在效能上也具有优势，"承包商具有更加专业的技术，有更大的灵活性，因此，毫无争议，对一系列政府的日常活动来说，合同承包远比政府直接提供有效。"[7]在公平性上，在妥善管理的情况下，任何想投标的承包方都有平等得到的机会，因此受到投标者的欢迎。在美国，政府合同承包长期存在，并在企业中广泛地应用，使得这种方法容易为政府和社会所接受，合法性较高。目前，固体垃圾收集服务的合同承包被认为是最有效的一种方法。

四、特许经营

公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。1994年世界发展报告把特许解释为是一种私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排。私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提供资金；这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。[8]

特许经营可以根源追溯到古希腊和古罗马时代。在近代西方（如法国）委托经营方式就大量应用于港口、运河、桥梁、铁路、供水、照明、城市交通等公用设施的建设。19世纪80年代以后，许多城市开始将垄断性特许经营权授予各有轨电车公司、水、排水系统、气、以及后来的电力等公共事业公司。20世纪70年代以来，随着新公共管理运动的兴起，特许经营在公共部门管理中得到广泛应用（尤其是应用于高速公路、铁路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营中），在公共物品提供和生产中发挥着重大的作用。近几年来，特许经营在我国公用事业的改革与发展中得到越来越多的应用。

五、凭单制

凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。凭单也称为有价证券、代金券、消费券，是"政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券"（Hatry语）。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中"消费"他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。[9]它的基本特征是：凭单是围绕特定物品而对特定消费群体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。

凭单制的优势很明显。较之于政府服务、补助等传统政府工具，凭单制是一种崭新的理念和技术，它从根本上改变了公共服务供给与消费模式。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中认为，凭单制的优势在于：使消费者成为安排者，通过消费者的自由选择使那些无法精确描述的服务获得了关于满意的标准；最有利于培育竞争，由此实现经济效率和效益；允许生产者规模独立于安排者规模，进而允许生产者规模最优化，最终实现规模经济；消费者直接向生产者购买物品，收益和成本直接关联；对消费者的回应性高；对低收入和少数民族群体具有特别的好处，最有利于促进获取服务的机会平等；尽管要求政府持续的支出，但允许相对少的政府雇员规模。[10]

凭单制及其应用也有种种问题和缺陷，如成本和效益问题、公平问题、"撇脂"现象（即服务提供者选择最好的或唾手可得的顾客的倾向）、信息不对称问题、政府责任限度问题等等。

六、分散决策

分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。这种方法既涉及到中央与地方的关系，又涉及到政府部门内上下级之间的关系。前者应用的典型是美国联邦政府向州和地方政府放权，后者最典型的是英国的"下一步行动方案"和新西兰的公司化改革。英国和新西兰的做法体现了奥斯本和盖布勒所倡导的"起催化作用的政府--掌舵而不是划桨"，"分权的政府--从等级制到参与和协作"这两大原则。

在英国，撒切尔政府在1988年实行《改善政府管理：下一步行动方案》的改革方案。其做法是：（1）把政府中服务提供和执行职能从掌管它们的决策部门中分离出来（即掌舵和划桨分离开来）；（2）给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性；（3）通过与这些结构签订绩效合同使其对服务结果负责。"仅在1988～1989年就成立了8个执行机构，到1991年初，成立了51个执行机构。到1996年末，整个改革过程近乎完成，将近75％的公务员在126个执行机构中工作。"[11]通过运用绩效合同、绩效奖金、团队奖金等方法，并赋予执行机构一定的人事、财务管理权，执行机构的工作取得了较大进展，效率有了明显的提高。例如，作为最大执行机构之一的就业服务局，在没有增加资源的情况下，就业率增加了40％，津贴支出的准确率逐步提高，机构运作成本的效率以每年2％的速度递增。"下一步行动方案"被视为一次成功的改革。

新西兰的公司化改革类似于英国的"下一步行动方案"，但比英国更为彻底。其做法是：一是对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，赋予不同的组织不同的职能；二是对部长和下属执行主管之间的关系重新进行界定，部长负责结果，主管负责产出。部长选择结果，并从主管那里购买产出，主管可以自主管理组织内的资源；三是执行主管是合同聘任制，任命的基础是绩效合同，"这一做法摆脱了政治影响，是运用市场机制来处理政治与行政之间的关系。"[12]公司化改革再加上私有化等其他改革举措，使得新西兰经济在20世纪90年代中期蒸蒸日上，"在1993年《世界竞争力报告》中，新西兰的政府质量在工业化国家中排名第一，企业社区信心指数排名第二。"[12]新西兰彻底执行局化的改革举措，为世人所瞩目。

丹麦的"政治性分权"也比较典型，基本做法是把权力和决策交给另一民选的政治实体，把地方当局的权力下放给那些管理私人机构或服务组织、由选举产生的实体（如由选举产生的学校领导机构）。此外，英国的财务管理也采取了财政分权的形式。

七、放松管制

管制作为一种基本的政府工具，开始于1887年美国铁路州际商务委员会的成立。[14]史普博为管制下了这样的定义：管制是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。[15]日本经济学家植草益在《微观规制经济学》一书中认为，管制是社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。[16]从总体上，管制大致可以划分为经济管制和社会管制两大类型。经济管制是管制的传统形式，它控制诸如产品的价格和数量、投资回报、某一产业中公司的进入或退出等一类的事项；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。

管制在特定历史时期发挥了积极的作用，然而随着管制的进一步加强，其弊端也逐渐暴露出来。于是，20世纪80年代以来，放松管制成为了西方各国政府改革的一个重要方面。放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是"政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率"。[17]

放松管制在美国应用最为典型，成就也较显著。美国向来很少有国有企业或政府企业，而是让这些行业留在私人企业手里，由政府进行管制，主要是对价格、产品种类、加入或退出的条件或某个行业的服务标准进行管制。过多的管制束缚了企业的活力，也使得管制的成本上升。从上个世纪70年代起，美国放松了对很多行业的管制（证券、航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、银行、电信等）。以航空业为例，放松管制的结果是大量新公司进入了市场，大多数航线主要是长途航线的票价大幅度下降。[18]美国放松管制改革的成果主要体现在："收费水平下降明显；收费种类、收费体系发生了很大变化；服务多样化，消费者能够选择价格与质量相结合的多种服务；企业内部效率有了提高；政府用于管制的开支减少。"[19]日本自20世纪80年代以来也在进行放松管制的改革，但直到90年代才进入政策实施阶段，至今效果不明显（值得一提的是，萨瓦斯认为，中国的改革实践是放松管制的最好例子。如1978年放松对农业的管制，1990年代以后在城市的许多行业放松管制）。

八、产权交易

财产权利指的是人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。因此，所谓产权的交易与变更，也并不是单纯指的是产权整体的转让。事实上产权的划分越明细，就越能够发挥出产权的整体效益，所以只有实现对产权的明晰与重组，最大限度地发挥产权所有者的积极性，才能实现资源配置的最大化。比如，对于一些公共设施，在财产所有权收益权不变的前提下，通过将使用权的出让，就可以取得巨大的经济效益。"长期以来，产权交易作为一种管理渔业、电波波段、环境的工具方法被人们讨论，许多传统上由公共部门拥有的资产，如港口、机场、公路、森林，还有最近的航空航线系统也是如此。"[20]这种方法最早是在渔业方面使用的，加拿大、冰岛、澳大利亚、新西兰最早进行了这方面的实践，运用可交易性配额解决了渔业中过度捕捞、政府管制成本高的难题。这四个国家的实践证明："交易性配额可以被视为政府通过产权市场的系统变更达到政策目标的第一个重要例子。"[21]

现在，许多国家用这种方法来控制有害物的排放，最典型的是美国。"1990年的《洁净空气法》允许每一个企业排放不超过一定量的二氧化硫，但该法案允许一个排放量少于许可限度的公司出售未用完的许可给另一家公司，然后，这家公司就可以运用这些额外的许可超出自己的排放许可限度。"[22]"在这种安排下，控制污染成本相对较高的污染者就会发现，值得他花钱从控制污染成本较低的污染者那里购买额外的污染权。控制污染成本较低的污染者就会发现，减少污染的成本低于他们卖掉污染权所得到的收入。"[23]由于总的排污量由法律限定，这种交易不会影响总的污染减少量，因此，环保组织就不会怎么反对。并且，这种交易在不增加企业额外财政负担的前提下，减少了整个社会污染控制的成本。"几种不同的估计表明，交易性许可使遵守美国《洁净空气法》的成本大约降低了30～50％。"[24]

九、内部市场

"广义上的内部市场是指任何把生产和购买职能相分离的公共部门改革；狭义的内部市场是指对行政部门自身提供的某种服务供自己使用的模式进行改革（也就是市场模拟）。"[25]内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或"公对公的竞争"，这样在政府组织内部便产生了"生产者"和"消费者"两个角色，或促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。内部市场是市场模式中应用范围比较窄的一种方式，在英国、新西兰、瑞典等欧洲国家运用较多，而在北美（主要是美国和加拿大）较少。彼得斯认为，这是因为在这些国家中，"很少有服务是政府特别是联邦政府直接提供的。"[26]

例如，英国公费医疗拨款制度改革是建立内部市场的一次有益尝试。从1992年开始，英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的"顾客"而开展激烈的竞争。

十、全面质量管理

"质量"（quality）是指产品或服务的优劣，是"反映实体满足明确和隐含需要的能力的特性之总和"，[27]包括产品质量、服务质量、过程质量、工作质量等。而质量管理（quality management）是指"确定质量方针、目标而后职责并在质量体系中通过诸如质量策划、质量控制、质量保证和质量改进，使其实施的全部管理职能的所有活动"；[28]全面质量管理（Total Quality Management，简称TQM）则是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。TQM的内涵是：第一，对全面质量的管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。

TQM追求的是质量第一和为顾客服务，以达到大家受益和预防性管理的目的。质量是组织管理工作的重点和中心环节，随着竞争的加剧与人们需求水平的提高，质量已成为关系到组织前途和命运的头等大事。质量是满足顾客需求的能力和程度，为顾客服务体现在产品或服务的形成、传输和使用时，要以顾客的需求为考虑问题的出发点和检查效果的归宿。通过追求质量第一，为顾客服务，着眼于通过系统优化来实现组织的长远宗旨和方向，摒弃就事论事，摒弃短期行为和眼前利益，从而达到顾客、业主、员工、供应者和社会"大家受益"。要将质量问题消灭在萌芽之中，仅靠产品或服务的质量检查是不够的，不可能真正提高质量水平，通过预防式管理，建立一整套质量保证体系，防患于未然。

TQM已被广泛应用于公共部门的管理之中。在美国，"质量政府"运动已开展许多年，并且效果显著。虽然政府质量问题较为复杂，但是并不能成为降低服务质量的借口。而且人们对政府的服务质量普遍很不满意，公共服务质量的低下导致人们对政府的信任危机。通过应用TQM，可以改进政府管理，提高服务质量和改善政府形象。

十一、目标管理

目标是一定时期内期待于每个部门，需要每个人的努力才能完成的工作结果。目标管理（Management By Objectives，简称MBO）是通过参与式的目标设置，实施和评价等活动来管理组织的一种方法。[29]目标管理是一个由多种要素组合起来的综合体，目标的作用仅仅是一种手段，一种达到有效管理的手段。从过程角度看，目标管理由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成，中间穿插着各种计划、组织、指挥、协调、激励、监督、控制等活动。只有将这些步骤、活动综合起来，形成一整套系统的制度，才能实现组织的目标。

目标管理主要有三大特征：（1）面向成果的管理。德鲁克认为，必须用目标来统一员工的意志和工作，让每个部门、每个员工都将注意力转向组织的长期目标，并为此做出自己的贡献；（2）分权与自我控制的管理。目标管理强调人们应该也能够做出自己的贡献，因此必须赋予每个部门、每个管理人员独特的任务和职责，为与那些集权的、强调上级监督、控制的管理相比，目标管理是一种分权与自我控制式的管理；（3）参与式管理。目标管理是一种民主参与式管理，它要求上级部门充分发挥下级的能动作用，积极参与到各项管理决策中来。

目标管理被广泛应用于私人部门和公共部门。它以目标为基础，实行按成果为中心的人事考核制度，是提高组织绩效的有效方式。它能够激励工作人员的积极性，加强组织内部信息沟通，通过明确组织目标，并予以具体化，避免产生个别部门将自己的目标当成整个组织工作的最终目标，从而有利于整合组织内各种力量，改善各种关系，为实现组织的最终目标而努力。

十二、绩效管理

绩效是指组织中单位或个人的实际工作表现和工作成绩。绩效管理（Performance Management）是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。故此，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，它包括了全方位控制、检测、评估组织所有方面绩效。

绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：（1）绩效评估（Performance Evaluation）。绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。不同单位、部门或者个人其绩效表现为不同形式。绩效评价是根据反馈的信息，管理者要对不同部门、岗位及个人的绩效做出评价。以便奖优罚劣，调动员工的积极性，确保各项任务的顺利完成。绩效评估为人力资源规划提供了标准和依据，可以指导员工的晋升、职位轮换、解聘、工资升级和其他奖酬工资的开展，还能够确定员工培训和发展的需要，具有多方面的意义。（2）绩效衡量（Performance Measurement）。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能进行不同机关与不同时期的比较。（3）绩效追踪（Performance Monitoring）。绩效追踪系指对组织的绩效进行持续性的检测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。[30]

绩效管理作为一种诱因机制，把绩效与奖惩联系起来，通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，有利于调动和发挥部门和工作人员的工作积极性、主动性和创造性，促进他们端正工作态度，改进工作方法，积极进取，开拓创新，高质量地完成既定目标和工作计划。绩效管理作为一种管理工具，其重要的意义还在于在组织运作和管理上进行成本与效益的考虑，是进行有效资源配置的一个重要手段。因此，绩效管理引进公共部门特别是政府部门，是提高行政工作效率，实现行政管理职能的有效手段。

十三、战略管理

战略（strategy）一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。战略管理（Strategy Management）是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境、以集中组织的努力，达成目标之行为。亦指制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。[31]战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起，在私营部门，战略管理包括了对机遇与威胁的环境分析，并形成战略计划去把握机遇，应付威胁。[32]引进战略管理工具，可以解决公共部门组织与管理中的这样一些问题：为组织提供战略性发展方向，加强组织目标规划；指导资源配置的先后顺序；通过政府单位改善沟通，解决跨部会的功能问题，强化整体管理能力；发展可行的决策制定过程，改善组织绩效等。

战略管理是一个过程，它可以把传统与创新结为一体，同时又考虑制定--创造新的理念，以及实施--把新思维付诸实践。最有影响的战略管理过程模式是巴可夫和纳特在《公共和第三部门组织的战略管理》（1992年）一书中提出的六个阶段模式：根据环境发展趋势、总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素；根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁来分析判断目前的形势；制定出当前要解决的战略问题议程；设计出战略选择方案以解决需要优先考虑的问题；根据厉害关系人和所需要的资源评价战略选择方案；通过资源配置和对人员管理贯彻需要优先考虑的战略。

战略管理先在私人部门兴起。在私人部门的示范性影响下，公共部门战略规划和战略管理途径也随之出现。按照休斯在《公共管理导论》一书中的说法，战略计划在公共部门的运用，是在20世纪80年代，它落后于私人部门十几年；而战略管理的引入，却是在20世纪80年代后期，只比私人部门晚几年。在美国公共管理实践中，战略管理得到较多的使用。20世纪80年代初已有不少州开始使用战略规划技术；美国国会1993年通过的《政府绩效与结果法》，要求到1997年所有联邦政府机构都必须实行战略规划。到90年代中期，美国2/5的州机关完全采用了战略规划，而且4/5的州机关部分或全部实施了战略计划。

十四、标杆管理

标杆是一种业绩标准。标杆管理（Benchmarking）是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程，并尽量了解它们是怎么样达到那种水准的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。[33]标杆管理不是一种简单的比较研究，不只是看得出的结果数据，更注重借鉴、适应、采用他人的方法；它不是简单地抄袭其他组织的作法，而是经过分析、理解和调整将先进经验与自己的特点相结合而进行的借鉴；标杆管理不是单纯的绩效评估、业绩测定，绩效评估仅是实践的一个要素或一个步骤，是给组织提供用于改进工作程序的数据基础；它也不是静止的，出于工作的需要，应将所获得的知识、修改了的任务和已经发生的机构变化融为一体。

正如动物面对一个新的或正在改变的环境，调整自己以适应求得生存一样，公共组织也应该做出调整，以适应新标准、新技术、新情况。威廉·盖伊（William Gay）称标杆管理是"消费者给公共部门的报告"。他说，标杆给市民--消费者提供了精确的可靠的信息，通过这些信息，可以建立标准，做出比较，评判绩效。他将标杆管理说成是一种"推动行业具备高水准的质量和生产力管理竞争力的产物。"[34]公共部门之间不存在为争夺市场份额而发生的生存竞争，因此，政府内部明显缺少一种激励机制。公共部门对标杆管理的运作不仅可以改变其组织的运行节奏，而且可以促使它及时改进--使它能应对各种根本性的变革，以便继续满足市民的期望和避免福利的净损失。

十五、流程再造

企业流程再造是20世纪80年代初在美国出现的。其创始人汉默（Michael Hammer）和钱皮（Janes Champy）在《企业再造--经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底地、急剧地重塑，以达到绩效的飞跃。[35]

作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务的效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。根据美国公共行政学会（NAPA）在1994年的报告，可以在政府部门很好地应用再造技术。该报告称，在1993～1994年间，有44个公共机构通过再造获得成功。根据NAPA的这份报告，"政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。"[36]当然，公共部门流程再造更困难。因为公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；与企业相比较，在政府机构中打破部门界限和壁垒难度更大。

我国市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府管理或治理模式。要达成这一目的，一方面，要靠我国市场经济和政府改革实践的探索，逐步积累经验。当前我国公共管理改革中引进一些市场化工具在一定程度和一定领域内的实践应用并取得一定成果，证明了市场化工具的可行性。应该总结我国现阶段公共管理市场化改革的经验教训，推广市场化工具的应用；另一方面，应该总结西方发达市场经济国家政府改革与治理中应用市场化工具的经验教训，借鉴其合理因素。通过这两方面的努力，改进我国政府管理的方式，建构起与市场经济以及入世相适应的政府治理新模式。

【参考文献】

[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2][7][22][23][24]Lester·M·Salamon and Odus·V·Elliot.Tools of Government：A Guide to the New Governance.Oxford University Press，2002，p.21.

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