城镇化是近期我国发展的一个关键和热点所在，而土地则在中国城镇化、经济增长以及社会稳定中发挥着非常重要的作用。如何在更好地发挥土地作用的同时减少其负面影响，对于中国社会的发展与稳定非常关键。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英近日接受记者的专访时表示,在过去10多年间，中国的土地问题已变得越来越复杂，面临的挑战越来越大，他建议，应从土地产权的界定、改革农村集体所有制的制度安排、完善农地征收改革等几个方面来促进土地制度架构与治理体系现代化，从而深化土地制度改革、保障高效、包容与可持续的城镇化。

明确对土地产权的界定和保护

记者：明确土地产权长久不变、并使其法律化对土地制度改革有何重要意义？

刘守英：农民的耕地承包权依然存在不稳定性，包括：集体经济组织有时以所有权名义侵犯农民承包权，地方政府在农业招商引资时强制农户流转或地租不足额支付，耕地被转为非农业用途时存在非自愿行为，农民出外打工、尤其是举家常年出外以后常常出现承包权的丧失，等等。实施“长久不变”、强化农民对土地的财产权利，有助于约束地方政府依法行政，为农民寻求法律救济提供法律依据。耕地权利的更稳定、长久保障有助于提高土地权利的市场价值，促进农业投资，提高农业生产率。

记者：您一直建议设计并实行统一的土地不动产登记体系，国家已开始实施，也引起社会热议，土地不动产登记体系包含哪些内容？

刘守英：土地权利的确权登记能够让土地使用与土地交易效率最大化。一个设计和运转良好的土地不动产注册登记系统能增强农民对财产权的信心、提高透明度和可预测性，进而促进投资和土地市场发展。

我们建议，一个统一的土地登记体系要求在土地权利登记过程中有统一的规则、标准和程序，要明确土地不动产登记机构的职责和部门协调，并逐步实现从权利的事实认定到登记认定的转变。

记者：对改革农村集体所有制的制度安排上您有哪些建议？

刘守英：自1978年引入家庭承包制自今的一系列政策，都是在不断强化农户为基础的土地权利。在中国大多数农村，集体所有制变成了事实上的成员权共有制，即村集体所有的土地及其资产理应由村集体成员联合所有。但是，《物权法》和《土地承包法》等法律又授权集体组织——行政村、自然村或村民小组代表集体成员行使所有权。由此导致集体所有制的内涵变得十分模糊。

在集体所有制问题上存在普遍的误解，常常认为集体所有即集体资产由集体行政组织拥有。尽管《物权法》试图明确村集体成员和村集体行政组织之间在集体资产所有权上的关系，但是集体组织仍然是农村承包地的发包方，保留对农地承包合约的控制权，在土地征收时行使更大的谈判和裁量权，以及常常行使集体资产（包括土地和非土地资产）经营权，集体资产形成的利润往往更主要由集体组织支配而不是直接到集体成员手中。

我认为，集体所有制的改革需要将集体资产使用制度的改革与强化农地产权改革一并进行。我们给出如下具体改革建议，一，应明晰集体所有权安排；二，应明晰集体成员权安排；三，应明晰集体资产的权利安排；四、设置集体资产的抵押担保权；五、实现集体管理模式向法人治理模式转型。

明确地方政府以公益目的征收农村土地的范围

记者：土地征收一直是矛盾的集中所在之处，如何在完善土地征收制度的同时保护农民的利益？

刘守英：我同意制定“公益性征地目录”，明确“公共利益”需要的范围。公共基础设施建设用地的取得依然可以采取征收方式，但是必须建立相关的控制机制，以保证这类用地的征收比以往更为谨慎。此外，完善农村土地征收的补偿机制，提高安置补助费，切实做到被征地农民长远生计有保障，明确规定将社会保障覆盖到被征地农民，和把对被征地农民的程序权利保护写入法律也十分必要。

发展城市和农村地区的建设用地市场

记者：中国农村和城市的建设用地市场存在严重分割的问题，如何有效地促进城乡土地市场统一发展呢？

刘守英：要深化城市土地市场发展，增进城市二级市场的透明性与土地利益的更公平分配。同时发展工业建设用地市场，对工业用地市场的改革将包括降低工业用地在城市地区的份额，促使工业用地更多用于更高价值的商业服务业和住宅使用。

在发展农村集体建设用地市场方面，中共十八届三中全会已经提供了一个集体经营性建设用地进入市场的改革方向。这一决定为调整法律框架、使集体建设用地合法进入市场提供了机会。因此，建议修改和修订土地管理法、物权法和担保法，确保集体经营性建设用地进入市场合法化，与城市国有土地享有同等权利，包括租赁权、转让权和担保权。此外，需要给出明确的操作规程，以明确集体经营性建设用地的范围和进入市场的条件及相关政策配套措施，包括那类土地可以进入城市土地市场，以及允许这些类土地进入市场的机制。

进一步分离承包权和经营权，实现保障承包者财产权与经营者耕作权的平衡

记者：随着农村人口大量进城，迁移农民为了保留他们的承包权，往往将经营权留给家内老人和妇女耕种，或者只是将其流转给亲戚、朋友或本村人经营，农业的现代化程度不足，对此，您怎么看待这个问题？

刘守英：近年来，农地经营权的流转已经日益加快，无论在沿海发达地区还是许多农村地区皆是如此。土地流转与小农场适度规模经营面临挑战。过小的农场规模、土地细分，以及缺乏有规则的、透明的农地市场，被认为是妨碍中国农业现代化的几个最主要的问题。

承包经营权制度是农村土地制度最基础的制度安排，它对提高农民生产积极性，保持农村稳定，起到了重要作用，农民对土地的承包经营权利也受到法律保障。但是，现行的土地承包经营权制度，采取对承包权和经营权的合一保护。当农户是自耕农时，经营者也就是承包权拥有者，这种权利保护设置不会有问题。但是，随着大批农村劳动力离农化趋势加大，承包权与经营权发生事实上的分离，对这两束权利合一设置的制度安排就暴露出明显的缺陷：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失；另一极端是，承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部、或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。

因此，十八届三中全会《决定》对承包权与经营权进行了政策上的分离，对两束权利分别赋权，即，承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作担保和抵押，获得金融支持，从事现代农业。建议尽快修改《农村土地承包法》、《土地管理法》和《物权法》，使改革政策得到法律的许可，使承包权和经营权的赋权得到法律的保障。