制度创新往往是引进与改造在不同程度上的结合，百分之百的照搬和完全土生土长的制度创新都不多见，然而，学界却较少探讨中间的灰色地带。新制度学派从交易成本的角度强调，制度引进与趋同是大势所趋，而社会经济学从“包埋”性的角度认为制度引进只具有“仪式”性，不可能成功。本文将具体分析中国《公务员法》的一些重大制度设计如何立足现行中国政治体制，对西方相关经验采取拒绝、改造、引进与超越的做法。

一、公务员的范围

公务员的范围是任何一个公务员制度必须首先确定的问题，也是中国公务员制度中的一个首要问题。目前，由于各国历史文化和政治经济上的差异，世界各国没有形成统一的公务员的范围概念。大致看来，有大、中、小三种划分方法，即以英国为代表的小范围划分法，以美国为代表的中等范围划分法和以法国为代表的大范围划分法(宋世明，2004；林弋，2006)。

按照英国的习惯，公务员指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下、通过公开考试择优录用、不与内阁共进退、没有过失可以长期任职的文职人员。 由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如印度、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰，加纳、肯尼亚、南非等。

美国国家机关的工作人员都属于公务员，包括立法机关、行政机关和司法机关的工作人员，其中，行政机关的公务员占绝大多数。与英国不同，美国选任制与政治任命官员也属于公务员范围，但不适用于公务员法的管理。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家的雇员范围与美国?相似。?

法国公务员由在公共法人机构供职领薪并受公务员法身份地位制约的全体公务人员构成。总体上讲，法国将从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。法国选任制与政治任命官员属于公务员范围，但不适用于公务员法管理。 原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如摩洛哥、突尼斯、几内亚、黎巴嫩等。

虽然各国公务员的范围有所不同，但是它们普遍遵循了确定公务员范围的一般原理，即政治与行政两分法(Wilson，1887；Goodnow，1900）。根据这一基本原则，西方国家都不把政党机关的工作人员划为公务员。

中国的公务员应该包括哪些人？这是《公务员法》立法过程中最大的争论。 1993年的《公务员暂行条例》规定，公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。在《公务员法》起草过程中，对此出现了两种相反的意见。一些委员提出，中国的政治体制同多党制国家不同，中国共产党长期执政，党的工作人员和政府系统的国家公职人员一样，履行管理国家事务的管理职能。对党派工作人员与其采取参照管理的形式，不如纳入公务员序列更加规范。另一些委员提出，公务员范围过大，不利于公务员管理；如果将党的工作人员也纳入到公务员范围内，可能在国际上带来一些负面影响和评价（侯建良，2007）。

最终出台的《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据2006年的《中华人民共和国公务员法实施方案》，公务员范围主要包括七类机关的工作人员：（1)中国共产党各级机关的工作人员；（2）各级人大机关的工作人员；（3）各级行政机关的工作人员；（4）中国人民政治协商会议各级委员会机关的工作人员；(5)各级审判机关的工作人员; (6) 各级检察机关的工作人员；（7）民主党派、工商联各级机关的工作人员。

中国在参考了西方国家的文官制度后，制定了相对更广的公务员范围，特别值得一提的是它把党的机关的工作人员也包括在内。这样的规定是与中国的国情分不开的。与西方国家不同，在中国现阶段，行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。在有中国特色政党体制框架下，党的机关的工作人员与政府系统的国家公职人员一样履行着管理国家事务的职能（澎湃，2000；胡伟，1998；谢庆奎，2002）。《公务员法》第一次把党的机关的工作人员纳入进公务员的范围，有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于克服在某些情况下党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究的弊端（袁曙宏，2006）。

二、公务员的分类

实行多党制的西方民主国家普遍将其官员分为政务类与业务类。政务类一般由选举与政治任命产生，业务类一般通过录用考试产生。业务类官员属于公务员范围，依照公务员法管理。有的国家的政务类官员属于公务员范围，如，美国、德国、日本；有的国家政务类官员则不属于公务员范围，如英国。在两种情况下，对政务类官员的管理都不适用于公务员法。

美国联邦政府的公务员按职务性质可分为政务类与业务类。政务类公务员由民选产生或总统任命，通常与总统共进退；业务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，担任机关的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失者，可以任职到退休。德国、日本的情况与美国类似。

德国的公务员分两类：一类是以民选方式任用的特别职务的公务员，即不适用《联邦公务员法》的公务员，如联邦总理、联邦政府各部部长、国务秘书等，他们是随内阁的更迭而进退的公务员，相当于美国的政务官；另一类是一般职位公务员，即适用《联邦公务员法》的公务员，他们是不与内阁共进退的公务员。

依日本《国家公务员法》的规定，无论中央公务员或地方公务员都可分为一般职与特别职。特别职指通过选举或政治任命的官员，不适用公务员法管理。当人们对某种职位是否属于公务员的职位，或对其是属一般职还是特别职产生意见分歧时，由人事院裁决（刘文英，2008）。

中国公务员队伍是否区分政务类与业务类？这也是个很有争议的问题。中国共产党的十三大报告里提到的公务员要分成政务类和业务类。1993年的《国家公务员暂行条例》里废除了这个分类法。在起草《公务员法》的过程中，再次出现了两种观点。一种是中国公务员队伍不搞“政治中立”，没有必要区分政务类与业务类。许多论者把不分政务类和业务类作为中国公务员法的一个主要特点：“不分政务类与业务类，强调公务员无论职务高低，其工作性质是一致的，对党和国家负责与对人民负责也是一致的”（张柏林，2005）。另一种观点认为，是否搞“政治中立”不成为是否区分政务类与业务类的理由，应以职务来源方式为标准，对本来存在的两类公务员实行差别管理，选任制的政务类公务员实行任期制，以畅通出口，委任制的业务类公务员实行常任制（部分实行聘任制），以提高专业化水准（宋世明，2004a）。

最终颁布的《公务员法》没有对公务员做出政务类与业务类的区分，但对公务员中的“领导成员”与“非领导成员”做了明确划分。根据前国家公务员法起草领导小组组长、前人事部部长张柏林主编《〈中华人民共和国公务员法〉释义》，领导成员具体包括：中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国共产党人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。领导成员以外的其他公务员为非领导成员（张柏林，2005b)。

在现行干部管理体制中，对领导干部的管理与其他干部由不同的主体来管理。党政领导干部一般都由各级党委按干部管理权限推荐提名，由各级党委及其组织部门管理。而其他干部由各机关自行管理。另外，从职务来源角度看，公务员队伍中客观存在着选任制公务员和委任制公务员两大类。“领导成员”主要由选任制公务员构成，也包括一小部分委任制公务员；而“非领导成员公务员”由委任制公务员构成。

对领导成员与非领导成员的管理，既有相同之处，又有不同之处。两类公务员相同的管理环节，都适用《公务员法》管理，如职务、级别、工资、福利、保险、奖励和惩戒等。这一点与西方选任制公务员管理不适用于本国《公务员法》明显不同。 两类公务员不同的管理环节，《公务员法》采取了两种解决办法：（1）法律对领导成员的产生、任免和监督另有规定的，如，宪法和选举法，根据有关规定办理。（2）《公务员法》在四个环节--考核环节、任免环节、交流环节和辞职环节--直接规定了对“领导成员”差别管理。

中国拒绝区分政务类公务员与业务类公务员，但明确领导成员与非领导成员，并实施了一些差别管理的制度设计，是根据国情对西方模式所做的合理改造。

三、公务员的更新机制

根据《公务员法》，中国公务员更新机制主要由录用、退休、职务任免、培训、交流、辞职辞退、职位聘任7个环节构成。从更新机制构成要素来看，中国与西方国家大体相仿，但具体规定有些差别。

（一）录用与交流

在西方国家公务员录用的标准主要是业务标准，而在中国，政治标准同样重要，又红又专是中国人事制度的一贯标准。此外，立法的主要争议点在于：进入公务员队伍是否都需要经过录用考试？一种意见认为，严把公务员进口关，所有职务层次的公务员，都应该采取公开考试，择优录用（宋世明，2004a）。这种做法在国外很普遍，绝大部分西方国家空缺职位采取公开考试录用的方式予以填补。但这个意见没被采纳。《公务员法》规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”主任科员以上的公务员调任缺乏规范。究其原因，第一，基于国有企业、事业单位、机关三支干部队伍交流，可增强公务员队伍活力的考虑。第二，中国公务员制度脱胎于传统干部人事制度，在许多方面还带有传统痕迹，如，根据有关规定，军队团级干部转业可以不经过考试直接进入公务员队伍；党和国家机关接受军队转业干部是一项政治任务。这种传统干部人事制度与公务员制度并存的局面在短时间内不会改变，还需保留并规范调任这一入口（宋世明，2004a）。

（二）荣休金制度设想

在《公务员法》立法过程中有人提出了设立荣休金的设想。荣休金，在英国地方政府称之为“一次性退休金“。地方政府雇员在职业生涯中若没有法定腐败纪录，在退休之时，由政府发给相当于退休前年工资2倍的一次性退休金。在新加坡，则称为“廉政公积金”，实为中央公积金。如果公务员贪污腐败，诉诸法律并做出判决后，他的全部公积金立即被没收，上缴国库（陈豫浩，2005）。一种观点认为，荣休金属于退休待遇的内容，也具有促进廉政建设的功能；另一种观点则坚决反对设立荣休金。基本理由为：（1）权力缺乏有效制约才是腐败难以遏制的根源。从法院已经宣判的腐败大案来看，往往不是因为缺钱而腐败，而是因为权力失去制约而腐败。别国在法制健全、权力已经得到有效制约的前提下设立的廉政公积金制度，对中国内地缺乏针对性。（2）没有证据表明设立荣休金是促进廉政建设的充分必要条件。难以确定到底多少荣休金才能超过腐败带来的收益。太少了，可能杯水车薪；太多了，财政负担难以承受。（3）老百姓对浙江慈溪等个别地方率先出台的类似做法普遍反对，认为这是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问（宋世明，2004）。因此，2004年，国务院法制办最终放弃了荣休金这一制度设计。

（三）辞职与辞退

就辞职辞退而言，是否将引咎辞职、责令辞职这种领导成员的政治责任追究形式写进《公务员法》，是其主要争议点。在西方的多党政治制度与选举制度下，引咎辞职是选任制与政治任命官员承担政治责任的一种常见方式，多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而发挥作用，是官员主动道德要求与政治竞争、社会舆论压力相互作用的结果。

中西方执政党的责任机制存在本质不同，因此，中国领导成员不可能根据非成文的政治惯例或者游戏规则来承担政治责任。中国对违法乱纪的党政领导干部，依法追究其领导责任的制度相对比较健全，但是，追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立（宋世明，2004a；林弋，2006）。因此，《公务员法》规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。这实质上是对领导成员政治责任的法律规定。

（四）职务聘任

20世纪80年代以后，不少西方国家打破了职务常任、终身雇佣的传统做法。如，澳大利亚、新西兰、瑞典、瑞士引入私人部门做法，所有的政府雇员都实行聘任制。这里主要有三种考虑，一是增加政府部门对人力资源的弹性管理，通过市场化的价格吸引专业性较强的专门人才。二是增加公务员的危机感与责任感，激活公务员队伍。三是适应信息社会的需求，探索超越于传统公务员制度的公共人事管理新模式（林弋，2006）。

在公务员立法过程中，设计者考虑了这个问题。反对者认为，确立职位聘任制后可能把不住公务员队伍的“进口”关，可能冲击录用考试制度。“考”不进来的，可能“调”进来；“调”不进来的，可能“聘”进来。这种担心不无道理。支持者认为，第一，创设职位聘任制可以规范解决现行的公务员任用制度与政府对高级专门技术人才需求之间的矛盾。2003年，一些地方自行探索政府雇员制的实践说明，公务员录用考试制度、工资制度满足不了政府对高级专门技术人才的需求。第二，实行职位聘任制可以增加用人机制的弹性，增强公务员队伍的生机与活力。第三，对一些辅助性职位实行聘任制可以降低用人成本（宋世明，2004a）。

《公务员法》在考察西方公务员任用制度发展趋势后对职位聘任制采取了改造的态度，最终有所取舍。一方面，现阶段中国也有增加弹性管理、增强队伍活力、吸引专门人才的客观需求，不宜完全拒绝职位聘任制。同时，中西方公务员发展处于不同的发展阶段，又不能将常任制与聘任制置于平分秋色的地位。中国《公务员法》开启了职位聘任的门缝，与常任制相比，聘任制处于辅助、从属的任用制度，为下一步的发展留下了余地。

四、公务员的激励保障机制

根据中国《公务员法》，中国公务员的激励保障机制由考核、职务升降、奖惩、工资福利保险等环节构成。从构成要素来看，中西并没有很大差别，但在具体机制上有所不同。中国公务员的激励保障机制要解决的问题主要表现为：职务晋升中的用人不正之风难以遏制；亟需科学确定工资福利保险的“水平”与“公平”。

（一）晋升制度

当代西方国家业务类公务员在职务晋升中并没有出现用人不正之风难以遏制的问题，关键是保证与合理制约用人权。在选拔公务员过程中，提名权、监督权（考察权）、决定权（任命权）相对分离，是西方国家的共同做法与普遍发展趋势（宋世明，2009）。 在中国，用人不正之风的直接根源在于“一把手”或“少数人”对用人权的垄断。20世纪80年代以来，中国学习西方经验，不断在干部职务考核晋升制度里引入了竞争机制、扩大民主。

《公务员法》规定了两种职务晋升方式，一是举荐委任制，将民主参与引入公务员晋升领导职务的基本程序。“公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：民主推荐，确定考察对象；组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定；按照规定履行任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前款规定程序办理”。二是公开选拔、竞争上岗。 “局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔”。

可见，《公务员法》虽然没有明确提出提名权、考察权、决定权相对分离的概念，但对提名权、提名环节给予了足够的关注。此后，2007年，中共十七大提出“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。并进一步强调，“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”；“规范干部任用提名制度”（胡锦涛，2007）。

《公务员法》对两种职务晋升方式的规定，既是中国干部人事制度改革自身探索的一种结果，也是对世界各国解决公务员职务晋升基本矛盾通行做法的借鉴，西方的相关经验发挥了一种提供相关证据的参考作用。

（二）工资制度

西方各国工资制度的确定原则基本相同，如同工同酬、平衡比较、工资分级、定期增薪、民主协商、物价补偿和依法支薪等一些基本原则。按照平衡比较原则确定公务员工资水平，已经属于比较成熟的国际惯例。在美国，法律规定联邦政府雇员的薪酬应该与私营部门和地方政府进行比较，并据此制定出联邦政府雇员薪酬的新标准。法国、德国、日本与美国类似。

中国公务员工资总体水平是高是低，各方看法不同，管理部门认为太低，而社会并不完全认同。在这个问题上，立法者参照国际惯例，创设了工资调查制度，提高公务员工资确定的科学化水平。《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。

（三）保险制度

保险制度的一个主要组成部分是养老保险制度。从公务员养老保险的管理来看，西方各国做法不同。有的国家公务员养老保险制度完全独立于社会养老保险制度，如，英国、德国、西班牙、法国。有的国家公务员养老保险制度与社会养老保险制度一致，如爱尔兰、丹麦。有的国家，在社会养老保险基金的基础上，再制定具有补充性质的专门公务员养老金保险制度，如意大利、瑞典（德姆克，2005）。从养老保险的资金来源来看，多数国家来源于财政拨款与公务员个人缴费，如，法国、英国、意大利、美国、日本等。个别国家公务员养老保险来源于政府财政拨款，如，德国。

在中国公务员立法过程中有两种观点（宋世明，2004a；林弋，2006），一种观点主张：企业雇员的养老保险已经走上了社会化之路，机关公务员依然依然沿用20世纪50年代干部退休养老的政策，造成了群体利益失衡，不利于人才流动，因此，应确立社会化的公务员养老保险制度。反对者认为，公务员退休后的养老金待遇高于企业职工，这是机关稳定队伍，吸引人才的“最后优势项目”，因此，中国公务员养老保险制度社会化的条件还没有成熟。《公务员法》规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”根据《公务员法》，公务员保险所需经费，列入财政预算，予以保障。可见，对部分西方国家公务员养老保险制度社会化的做法，立法者采取了“拒绝”的态度。究其原因有四个方面：（1）公务员养老保险社会化并不是西方国家共同做法，并不像工资调查制度那样属于成熟经验。（2）发展阶段存在差异，奥地利、美国等一些西方国家最初建立的是独立的公务员养老保险制度，后来公务员养老保险制度才逐步走上了社会化之路。（3）一旦将公务员养老保险社会化，公务员工资制度设计将会非常复杂。（4）对既得利益的留恋。一旦走公务员养老保险制度的社会化之路，势必要求公务员与政府共同缴费，势必要与企业员工退休金平衡比较，这当然有损于公务员群体的利益。

五、公务员的监督机制

中国公务员监督机制主要由公务员条件 、义务与权利、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等管理环节构成。在《公务员法》立法过程中，人们普遍关注的问题包括：是否要将财产申报制度写进《公务员法》、是否将公务员权利保护与司法接轨，公务员如何对待上级的错误决定和命令。

（一）财产申报

财产申报制度在西方民主国家很普遍（刘明波，2001）。建立财产申报制度的呼声与探索由来已久。 《公务员法》出台前不久，全国人大代表和知名学者曾呼吁将公务员财产申报制度写进《公务员法》。立法者最终采取了回避的态度。

立法者采取回避的原因有多个方面。其一，财产申报制度属于长期争议和探索的反腐倡廉议题，为顺利出台《公务员法》只能暂时回避财产申报制度写入《公务员法》的难题，否则，现在《公务员法》也可能难以出台。其二，财产申报制度不一定非写入《公务员法》不可。西方多数国家的财产申报制度是通过单独立法或出台反腐败方面法律确立的。其三，官员阶层的反对是不言自明的原因（朱中原，2007）。其四，中国目前并不具备财产申报制度需要的一些技术条件（如信用卡制度、不动产登记制度等）（郇天莹，2009）。其五，财产申报制度的最终出台需要政治体制改革的强大推动，仅依靠干部人事制度改革恐怕承担不了这个历史使命。

（二）权利、责任的司法解决

关于是否将公务员权利保护与司法接轨的问题，西方国家做法并不相同。美国对公务员的权利保护采取了准司法和司法的双重救济方式。法律保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复；人事管理局和功绩制保护委员会受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉；当事人对申诉的裁决不服，可以向法院起诉，由法院最终判决。日本情况类似。法国采取了协商和司法救济相结合的形式。政府的机关首长在对公务员作出较重的惩戒处分和作出涉及到公务员权利的人事决定时，都会咨询行政对等委员会的意见；对部长的惩戒决定不服的公务员，可以向行政法院上诉，行政法院的决定是最终决定。英国也有类似规定。

在《公务员法》立法过程中，有观点主张，公务员管理机关“自己不能做自己的法官”，凡是涉及到公务员人身权、财产权、以及身份改变的，都可向法院起诉，这是世界多数国家的通行做法。反对者认为，若规定公务员的权利保护与司法接轨，与现行《行政诉讼法》关于机关人事处理决定不能作为受案范围的规定相抵触。立法者比较倾向的意见是，即使做不到申诉控告与司法接轨，也要坚持把一级申诉改为二级申诉（宋世明，2004a）。《公务员法》作出一条与《国家公务员暂行条例》不同的新规定:“对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。受理机关对再申诉作出的处理决定为最终处理决定”。

对西方经验的接受、改造和拒绝建立在三个基本前提之上：（1）中西方的公务员管理具有一些共同的规律。如，分类管理的原则、公开平等的原则、监督约束与激励保障并重的原则等共同的做法，中国往往采取接受的态度。中国公务员制度设计对西方经验的借鉴，往往不是借鉴某一具体国家的做法，往往分类型考察其相关制度长期演变共同规律。（2）中国的公务员制度与西方国家公务员制度的发展处于不同的发展阶段。英国公务员制度确立于1870年。美国公务员制度确立于1883年，至今已经是一个“老年人”。日本公务员制度确立于1947年，可以说是一个“中年人”了。而中国公务员制度建立于1993年，刚刚朝气蓬勃地走向自己的“成年”。有些做法，将来中国可以大规模地借鉴，现在则需要留有余地，如，职位聘任制。基于此点，中国对西方相关经验往往采取改造的做法。（3）中西建立公务员制度的初衷截然不同。西方各国建立公务员制度主要是为了完全否定“政党分赃制”。中国建立和发展公务员制度的目的与初衷主要是为了解决传统干部人事制度的弊端，不是解决什么“政治中立”问题。这个根本区别往往构成中国拒绝西方相关做法的理由。如，政务类与业务类的划分。

从以上分析中我们可以看到，中国人事制度的改革在不同方面引进了国外特别是西方国家的经验，但同时对外国的经验也在很大程度上进行了改造。在中国公务员制度的设计过程中，西方相关经验在制度设计过程中发挥了反证、指导和估证的作用。

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