激励是改革的有效“推进器”，无论实施者是地方政府还是其他的当事人，否则这项改革便是激励不相容的，没有办法有效推进。户籍制度改革以及农民工市民化已经讨论了很多年，但成效并不明显。虽然我们预期在党的十八大和十八届三中全会部署之后，改革能有实质性的推动，但是，目前仍然有很多观念上的障碍需要突破。比如说，我们听到更多的地方和研究者在测算农民工的市民化要花多少钱，但是我们没有看到有人计算推进这项改革到底能够带来多少收益，也没有看到关于这个改革收益如何分摊的估算。
虽然社会各界原则上承认改革具有更长远的收益，但是这种说法比较笼统，没有被定量化。从全世界的角度，人们在相关方面做了很多测算，例如，有人估算，如果全世界范围内劳动力流动的障碍可以打破，产生的收益竟可以大幅度超过全世界GDP的总和。(Clemens，Michael A. <2011> Economics and Emigration：Trillion-Dollar Bills on the Sidewalk?Journal of Economic Perspectives, Volume 25，Number 3，Pages 83–106)当然谁也不会相信这个制度性的障碍会被打破。另外，我们可以看到，美国在争论移民法案时，也认真地算了账，看如果未登记移民变成公民可以带来多少收益，至少人们承认，这项改革在联邦政府这一层次，通过税收的增加可以实现收益大于成本。我们面对的农民工市民化问题，更必须看到收益，尤其是我们所面对的这些要成为市民的人，本身就是中华人民共和国的公民。进行改革的成本收益分析有两个目的。
首先，了解了改革真实的收益和成本，才可能形成尽可能广泛的关于改革的共识。有一种观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。国外有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向，夸大改革成本而低估改革收益。这样的观点不符合事实，类似的舆论也不利于形成改革共识，缩小了改革方式的选择空间，还会误导投资者。
其次，正确认识改革能够带来的收益，还能够增加改革方式和策略的选项，强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益，但是，成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质，通常有两种方式可供选择，一是所谓“帕累托改进”，即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进;二是所谓“卡尔多改进”，即虽然有利益群体会因改革而受损，但是，由于改革带来较大的净收益，可以拿出其中一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务，已经很少具有“帕累托改进”的性质，但是，如果我们能够认识到并且把握住改革的收益，就可以适当地运用“卡尔多改进”的方式，以减小改革阻力。
中央政府提出要探索农业转移人口市民化的成本分担机制，强调的是把改革成本在企业、居民、政府之间分担。其实还有很重要的一点，就是要在各级政府之间分担农民工市民化的成本，来源便是改革带来的总体净收益。这是一种推进改革的有效方式，有利于实现改革的激励相容。
2004年之后沿海地区出现劳动力短缺，至今已经转化为全面的招工难问题。2010年之后，15—59岁劳动年龄人口开始绝对减少，意味着中国正在丧失其人口红利，相应导致经济增长速度的下滑。过去两年我国经济增长速度都是7.7%，已经不再是两位数的增长。这不是由于外部需求的冲击造成的，而是因为人口红利丧失造成的。根据我们的测算，GDP的潜在增长率，即生产要素供给和生产率提高速度可以维持的正常增长速度，正在从1995—2010年这15年的平均10.3%，下降到“十二五”时期的平均7.6%，到“十三五”时期还会继续下降到6.2%。应该说这是一种自然的减速。然而，潜在增长率的自然减速也是可以改变的，也就是说，如果通过增加劳动力的供给延长人口红利，如果生产率改善的速度可以加快，都可以使潜在增长率得以提高。这些都有赖于全面深化改革，因此我们要尝试去赢得改革红利。
那么，农民工市民化这项改革究竟从哪些方面带来收益呢?当然，我们推进农民工的市民化首先是以人为本的要求，由此可以大幅度提高基本公共服务的均等化，特别是社会保障方面的包容性，不仅有助于显著缩小当前存在的收入差距，更重要的是从制度上切断贫困的代际传递。自2004年出现“民工荒”并且农民工工资持续上涨以来，城乡收入差距已经出现缩小的趋势，全国的基尼系数也开始降低。但是，如果不能根本解决基本公共服务均等化问题，农村居民或者农民工的子女就仍然要保持农民工的身份，也不能获得同等质量的教育，未来可能成为新的脆弱群体和边缘人群。
从有利于经济增长的角度来看，农民工市民化有利于以改善基本公共服务的方式，代替工资的持续快速上涨，保持农业劳动力转移的速度。过去10年中，农民工工资的实际提高速度高达12%，并呈继续攀升的趋势。而GDP的增长率已经不再能够保持两位数。这意味着工资上涨速度已经超过了劳动生产率的提高速度。这样，企业不能获得足够的时间去进行必要的调整和应对，中国经济的技术结构和产业结构升级会牺牲经济增长速度，产生过大的损失，反而会在不久的将来容易使劳动者陷入困难的境地。
因此，借助农民工市民化这一改革增加劳动力供给、提高生产率，从而达到提高潜在增长率的效果，是最大的改革收益或改革红利。我们设想一下，增加劳动力供给可能有什么方式呢?显然，延缓退休目前还不是可行的办法。因为平均来说，临近退休的职工受教育程度和身体状况都不处在最佳状态，例如，与20岁左右的劳动年龄人口相比，年近60岁的人群平均受教育年限，将从10年下降为6年，使得他们学习新技能的过程十分困难，无法适应产业结构升级的要求，在劳动力市场上陷入困境。增加劳动力供给，最大的部分是靠拉动农村劳动力转移。
有学者研究表明，农民工在进城以后的大约20年之内，他们的工资即劳动力市场回报可以持续得到提高，意味着他们非常具有生产性。然而，农民工在城里待的时间平均只有9年(Meng，Xin <2013> Rural–Urban Migration：Trend and Policy Implications <2008—2012>，in Ross Garnaut，Cai Fang and Ligang Song ，China：A New Model for Growth and Development，Australian National University E Press)，这意味着他们作为具有生产性的劳动力供给，没有得到充分地开发和利用，即人力资源的浪费。从理论上说，农民工一般每年春节都要作一次决策：春节之后还要不要回到城里。对于年轻人来说，答案是肯定的，但是一般过了40岁，考虑到上有老下有小，他们往往就决定不再进城打工了，意味着退出劳动力市场。显然，如果我们打破这个僵局，通过实现农民工的市民化，继续推动农村劳动力转移，第一是增加劳动力供给，就是让农民工成为真正的城市居民可以稳定干到退休年龄;第二是给予他们更好的激励，如更充分和更均等的公共服务，使其能够继续从剩余状态中转移出来，从生产率低的部门转到生产率高的部门，提高中国经济的生产率水平。
本文作者与合作者曾经进行过一项模拟(Cai Fang and Lu Yang <2013> The End of China’s Demographic Dividend：the Perspective of Potential GDP Growth，in Ross Garnaut，Cai Fang and Ligang Song ，China：A New Model for Growth and Development，Australian National University E Press)，分别是关于劳动参与率提高后对经济增长速度的影响，以及生产率提高后对经济增长速度的影响。首先，假设今后10年中每年把非农产业的劳动参与率提高一个百分点，就能够使GDP的潜在增长率提高0.88个百分点，是可以看到立竿见影效果的。其次，我们还可以假设，如果在今后10年中生产率的增长率增加一个百分点，它所对应的提高GDP潜在增长率的效果更高达0.99个百分点，几乎是1：1的对应程度。因此这两项改革效果加总起来，理论上可以带来两个百分点的GDP额外增长速度。
当人口红利消失以后，在没有获得改革红利之前，中国的潜在增长率将逐年下降，十年乃至数十年之后，潜在增长率将下降到远低于改革开放35年的平均水平之下，而更加接近于目前发达国家的稳态水平。因此，通过改革获得制度红利，即使增加1～2个百分点，也将大大帮助中国尽快实现中等偏上收入阶段到高收入阶段的转变，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
不仅如此，农民工市民化也是根本改变农业生产方式的唯一出路。在农村剩余劳动力逐渐减少的情况下，农业机械化和生产方式转变将越来越成为农业发展的引擎。换句话说，中国农业的根本出路是通过扩大经营规模、加快技术进步，实现生产方式的转变。目前农村人口与耕地之间配置状况是，近一个亿的本乡镇就业农民工，同时是兼业农民，他们的承包地是不会转包出去的;1.7亿外出的农村家庭成员，因其家里还有留守的成员，也是不愿意转包承包地的;即使3000多万举家迁移的农民工，因为不能获得城市居民的同等待遇，为了保险起见也不愿意彻底放弃承包地，造成土地不能集中，农业机械化进程受阻，务农劳动力日益老龄化。
当我们知道改革收益大于成本的时候，我们就可以去设计在中央和地方政府之间来分担改革的成本，使得改革得以真正推进，进入改革带来收益、收益进一步推进改革的良性循环。另一项改革正在重新界定中央政府和地方政府的事权和支出责任，对于改革成本的分担，也同样适用于这项改革的理念。例如，义务教育在农民工市民化过程中增加的地方政府成本，就应该在中央和地方政府之间进行重新分配，具体而言，中央政府应该承担这项增量支出责任。这样，不仅可以加快推进以农民工市民化为核心的户籍制度改革，同时解决长期以来义务教育在城乡之间、地区之间分布不均衡的“老大难”问题。
(作者：中国社会科学院人口研究所所长、研究员)
来源: 人民论坛
