最近应邀参加一个学术会，研讨“改革顶层设计与地方试验”，主题好，专家发言也有见地，只可惜听来听去却不见有人说清楚顶层设计与地方试验究竟是何关系。而且对“顶层设计”的理解，大家也说法不一：有人认为顶层设计就是“最高层设计”；而有人则认为是泛指“上级设计”。这些问题到底怎么看，见仁见智，我这里也来说说自己的看法吧。据我所知，学界对顶层设计的关注还是近几年的事。不是说以往改革无顶层设计，举世公认，邓小平是中国改革的总设计师。这就是说，我们的改革早有顶层设计，不仅从前有，而且一直有。既如此，可为何今天要突出强调顶层设计呢？用不着去猜背后的原因，也不必相信道听途说，我的解释，是今天改革已进入到深水区，我们不可能也不应该再像以往那样摸着石头过河，事实上也已无石可摸。风险在加大，若无顶层设计，零打碎敲，改革将难以向纵深展开。

我说中国改革有顶层设计，不过客观地看，过去的诸多改革主要还是靠“地方实验”。所谓“突破在地方，规范在中央”，是对已往30多年改革路径的基本总结。典型的例子是农村改革，当年的家庭联产承包可不是先由顶层设计，而是地道的农民创造。国企改革也如是，政府最初的思路是复制农村承包，以为“包”字进城一“包”就灵，可实际做起来却事与愿违，出现了普遍的短视行为。国企改革真正取得突破，是山东诸城的“股份合作制”实验。

是的，中国的改革能取得骄人的成绩，与地方实验密不可分。换句话说，若没有这些年地方改革的各显神通，就不会有今天的局面。于是人们要问：现在强调顶层设计是否意味着我们的改革已经到了“主要由地方实验”向“主要靠顶层设计”的转折点呢？如果是，那么这一转换的约束条件具体是什么？再有，如果说未来改革主要靠顶层设计，那么哪些方面的改革由顶层设计，而哪些方面的改革仍应鼓励地方实验？

这些是亟待回答的问题。我的看法：顶层设计与地方实验两者并无冲突，可以并行不悖。改革需要顶层设计，但同时也需要地方实验。理由简单，顶层设计不是拍脑袋，要以地方实验作支撑，若无地方实验，顶层设计则无异于空中建塔，没有根基设计就难以落地。同理，地方实验也不可包打天下，有些改革仅靠地方实验难以成事，如当初计划体制向市场体制转轨，要是没有中央的顶层设计，靠地方的局部实验怕是无能为力吧。

改革呼唤顶层设计，改革也离不开地方实验，可顶层设计与地方实验到底怎样分工？从理论上讲，其实就是如何处理“计划与市场”的关系。经济学说，计划与市场的边界取决于交易费用：若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划，否则就用市场。同理，改革选择顶层设计还是选择地方实验，归根到底也是要看交易费用。然而困难在于，交易费用难以计量，我们无法直接用交易费用作比对。

不能直接拿交易费用比较，那是否可用其他间接的办法？思来想去，我首先想到的是从改革的外部性角度去权衡。比如说，若某项改革不仅让内部人受益，而且也能让外部人受益，则此改革具有“正外部性”，这样内外受益，皆大欢喜，交易费用自然不会高，于是也就可放手让地方实验；若某项改革只是内部人受益而外部人受损，此改革则有“负外部性”，有“负外部性”的改革，就不宜由地方实验而要通过顶层设计，否则一旦出现利益冲突，交易费用会大增。

这是一个角度，另一个角度，即是从利益的分配状态看。改革本身就是利益的再调整，在经济学里，利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优”，是说利益分配达到这样一个状态，不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此，不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此，我的推论是：凡属“帕累托改进”的改革，可由地方实验；而要打破原有“帕累托最优状态”的改革，则需顶层设计。

以上角度虽不同，但结论却一致。若说得再明确些，但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不然不协调好各方利益必产生摩擦，改革就会举步维艰。回首以往的改革，农村改革之所以在地方实验成功，重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损，没有负外部性，是“帕累托改进”。而这些年政府机构改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同时有人（那些被精简的人员）受损。也正因如此，所以政府改革需顶层设计。

不必多举例，有了上面的原则，其他改革便可依此类推。跟下来的问题，是怎样理解顶层设计。我的看法，顶层设计是指“最高层设计”而非“上级设计”。相对乡党委（乡政府），县委（县政府）是上级；相对县委（县政府），市委（市政府）是上级。显然，一旦改革有负外部性，地方政府很难自己平衡好。想想碳排放吧，大家都赞成限排，可若无中央顶层设计，一个县、一个市怎会主动限排？万一你限排别人不限排怎么办？地方政府都想追求利税，请问限排的动力从哪里来？