在全球经济进入深度调整、国际竞争更加激烈的背景下，处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期的中国向何处去？按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，改革的优先序如何界定？需要一、二个突破口还是“最小一揽子”规划？中国经济短期增长的风险是什么？3月22日，由国务院发展研究中心主办的以“全面深化改革的中国”为主题的中国发展高层论坛2014“改革优先序与短期增长风险”分会场上，中外嘉宾进行了深入研讨。
吴敬琏：最重要的是提高国民经济运行的效率
“改革的优先顺序，这个说法跟过去流行了30多年的想法是有关系的，过去有一种改革战略叫做寻找突破口，一、二个突破口然后经过若干年把所有需要突破的地方都突破了，新的市场经济体制就建立起来了。”著名经济学家、国务院发展研究中心资深研究员吴敬琏首先发言，他表示，2010年中国的“十二五”规划就提出，要有顶层设计和总体规划。优先顺序是不是就意味着不是一、二个突破口，而是一组重要的改革项目，这比选一、二个突破口更具有系统性。十八届三中全会决定的改革项目是336项。在这里面选择哪些改革优先？在吴敬琏眼里，从1993年的总体方案设计和1994年开始的上一轮改革觉得有用的就是“最小一揽子改革”。目前330多项改革里要选出那些最为重要的和关联性最强的少数改革项目，形成一个最小的一揽子改革。它是一个系统，不是单项的突破口，同时又不是面面俱到。
三中全会决议对于整个改革的目标说得很清楚，就是要让市场在资源配置中起决定性作用，如何通过改革实现呢？吴敬琏表示，就是要建立一个统一开放、竞争有序的市场体系，这个市场体系当然是有不同层次的：一是统一的市场，二是一个开放的市场，三是一个竞争性的市场，四是建立在规则基础上的市场，不光是商品市场、初级市场，而是市场体系。从低到高，赶快把市场体系建立起来，让它发挥作用，找出一些关节点，在关节点上进行改革，使得市场很快地起作用，有了效益就做，人民群众才能得到实际的好处。
“因为改革的资源是有限的，只能选出最重要且关联性最强的。也就是从现在到2020年这个时间段，实际的选择上，最流行的一种观点是有共识的先改，没有共识的后改，比如有共识的简政放权就可以先改。”吴敬琏表示，还有土地产权制度改革、国企改革。到底选择什么作为改革的一揽子计划？最重要的是要提高国民经济运行的效率，这是一个最核心的问题，而提高它的运行效率就一定要有一个体制、制度的基础，有一定水平的有效运行的市场经济制度，否则改革形成的新体制不能发挥作用，不能提高效率，那么改革最终会受到挫折。
过去到底市场起决定作用，还是政府起决定作用这个问题一直悬而未决，而且在过去10年里政府的作用变得越来越大，这是经济中一个核心的问题。所以在此次改革中能发挥作用，使大众能够从改革中看到实际的好处，就一定要精心设计选择出一些必要的改革。
就业是最大的民生，吴敬琏关心短期增长风险的问题并不在于增长的速度是7.5%还是7%，而是要保就业。“不但是就业的数量，而且是就业的质量。”在吴敬琏看来，现在出现了一个奇怪的问题，即普通的劳动力比起家政服务或者保姆，家政人员的工资在提高，而且他们的平均工资比面临严重就业问题的大学毕业生还要高。这是什么问题？是就业结构问题，根本是生产结构问题。生产结构像我们这样一个急需提高技术水平、提高效率的国家，居然有知识、有技术的劳动力的紧缺程度会比最普通的家政服务工资还要低，这说明经济的增长结构、发展方式有问题。实际上面临的最大可能的风险是什么？是在财政金融部门。国民的资产覆盖率、杠杆率太高，或者是资产泡沫已经形成，于是就出现了一种系统性危机的风险。解决风险，要靠提高效率；而提高效率的关键在于改革，形成一个有效率的体制。改革要起效果、起作用需要很长的时间。于是在这段时间，就要防止系统性风险的发生，靠宏观当局保持短期政策不至于发生系统性风险，但是根本性地解决要靠提高效率。
罗奇：服务业引导的国家是更成熟的经济体
关于中国服务业GDP占比已超制造业的事实，美国耶鲁大学高级研究员史蒂芬·罗奇说，在1980年到2004年这25年间中国第二产业的增长（包括制造业、矿产业）比第三产业要快三个百分点。但在过去的两年，第三产业的增长速度第一次比第二产业高出0.35个百分点，说明中国正在转型成为由服务业引导的经济体，这将是更加成熟的经济体。
过去几年中国由于大量发展制造行业造成了经济的不平衡，现在人们欣喜地看到中国经济重新平衡的过程中，服务业的比例和其他大的经济体相比，从43%上升到46%。2013年已经达到了46%。在罗奇看来，尽管这样还是很低，但是服务业的发展还是有巨大潜力的。服务业可以解决大量的就业问题，每个单位GDP的增长，第三产业产生的就业机会比第二产业高出30%。虽然经济放缓有利于环保，包括降低工业活动的碳足迹，与服务业相比工业服务的碳足迹要大很多，同时服务业也可以有效吸收过剩的劳动力。
“李克强总理也说过，在中国离不开创造足够的就业，而在城镇化的过程中就业主要是服务业的发展。”罗奇认为，服务业和城镇化两者是相辅相成的。目前的经济增长曲线里中国是最低的水平，随着它向上攀升将带来更多的就业机会。”尽管经济发展中还有诸如信贷的紧缩、影子银行、房地产泡沫等问题，罗奇对中国未来的发展还是非常乐观的。
周其仁：改革重点是以交易所为代表的高端市场
中国自1978年改革开放30多年来，经济社会生活发生了翻天覆地的变化，但有些变化还是不均衡的。改革中哪些方面是短板，一旦突破将对全面改革有较强的带动作用。
北京大学国家发展研究院教授周其仁，在经济制度方面，最重要的是让市场在配置资源方面起决定性作用。能否落实下去对中国未来发展非常重要。“要让市场发挥决定性作用，最重要的是要找到市场（marketplace）这个场所。”周其仁说，研究中国所有的场所，初级市场发育得很好，农贸市场、专项产品市场、义乌的小商品市场、阿里巴巴网上的市场、交易平台，有一些在全球已经很有影响，这些不是下一步改革的重点，下一步改革的重点是以交易所为代表的高端市场。
股市与国民经济增长的脱节是高端市场制度安排的问题，是政府和市场关系的界定问题没有得到解决。所以，如何让有限的资源配置到全面的改革中，使市场发挥决定性作用，其中一个就是资本市场，因为它的带动性非常强。
在周其仁眼里，目前讨论把一部分国有资产转到社会保障基金的做法，就是非常好的思路。但怎么做呢？没有市场调节，高端市场是很难运作的。还有垄断企业的开放，比如说电信业，要动员更多的民营企业进去。中国的民营企业比过去有很大的发展，但是要进入这些垄断性较强的市场，如果没有有效的资本市场来帮助做配置是很难实现的。还有地方债务，完全拿土地抵押给银行套钱来发展，如果说没有走到头也快要走到头了。下一条路是什么？是要债市承担未来城市化融资的问题，债市也是一个高端市场。现在中国大幅度走出去，全球资源配置，外汇市场非常重要。外汇市场到今天很不容易了，双向汇率的变动。但可能还有一个关键性的改革要放进去，就是人民银行在市场中的地位要划清楚，要有一个权力清单、一个负面清单。简单地讲，就是除非出现某几种情况，一般不能入场这么大手笔买卖外汇，银行在外汇市场里起的责任太大，最后各方都在与央行博弈，会有很大的系统风险。央行撤出来使各种市场力量互相博弈，才可能反映供求。所以，以高端交易所为代表的市场是改革的重点。并需要有配套改革，第一条要修改法律，因为高端市场都有一些相应的法规盯着，这些法规有正面的东西，但从经验来看也有反映过去观念跟不上、甚至一些部门利益包在法律里头。现在政府领导人的理念对，法无禁止公民企业都可为，法无授权政府不可为。周其仁建议，划清政府和市场的界限首先要在高端市场做，就是监管部门和交易所的关系要理清，现在是边界跨越得太多。
“我有过这样的观点，现在的高端市场非常像计划经济时代的工厂，这个时代是部委管工厂，最后的结果是非全面改革不可。”在周其仁看来，现在的高端市场叫市场，但一举一动、一招一式都要经过行政审批，人财物都管，没有发挥市场本身应该发挥的作用，上海交易所理事会十几年不开会，完全没有功能，成了行政部门的附属机构，这样的市场是很难发挥作用的。另外，界定这个关系不能由现在的监管部门主导，否则它难以割舍，要由深化领导小组主导。所以，用一句话概括，让市场在资源配置中发挥作用，要紧紧围绕以交易所为代表的高端市场，改法、改组织、改机构。从整体看这些市场现在落后于国民经济的表现，因此如果改对了可以避免短期增长的风险，也可以凝聚更多新的改革获利阶层以进一步推进改革。
拜尔：推动劳动力市场和教育的改革
德国国际合作机构董事会联席董事长克里斯托夫·拜尔深信中国未来的改革必须是综合性的改革，而对于综合性改革来说就意味着同时要开展多方面的工作，所以要想确定优先顺序非常困难。在拜尔看来，这些工作是相互关联的。拜尔建议，中国改革日程的优先顺序，应该是劳动力市场改革和教育改革。
这是从三方面考虑的，首先从人口结构变化看，中国人口结构的发展实际上是中国过去经济增长的动力来源，这种人口红利到2020年、2025年就应该分配结束。就是说中国的劳动力过剩的情况会很快消失，以前大家都说中国劳动力过剩是很好的竞争优势， 但现在的优势正在消失。未来的增长要靠什么动力呢？这一点必须要考虑； 第二是人口的流动。根据国家统计局的数据，在中国有五分之一的儿童属于留守儿童，就是有5000—6000万的儿童，相当于意大利或者是泰国一个国家的人口。通过研究发现，这些儿童的辍学率更高，远远高于城市的儿童。这个问题要得到严肃的应对。第三是服务业的发展。从劳动生产率来看，必须要承认在服务业的劳动生产率实际上是在下降的。“比较一下其他国家的情况，我们觉得这样的迹象很让人不可思议。”拜尔说，所以，在改革的过程中，需要提出建议方案，如何进一步改革劳动力市场和教育行业。
关于劳动力市场的改革，拜尔建议，首先户口要完全取消，目前中国政府已经开始做一些试点来取消户口系统。可持续的城镇化是中国未来增长的关键动力，这就是要取消因户口带来的工资等方面的歧视。第二点建议与教育相关的。 去年的研究发现，在劳动力供给和需求方面存在严重的错配。一方面工厂找不到工人，出现了用工荒，比如在浙江缺少140万到180万的工人。另一方 面，我们也看到有很多就业难的问题，如果比较一下中国的劳动力市场和其他国家的劳动力市场，就需要加大中国的职业教育。
正如拜尔所担忧的，中国城镇化推广过程中，出现了进城务工人员缺少技能、居住条件恶劣、子女上学难等问题，因此，学习德国、韩国等培训进城务工人员技能，让他们参与到城镇化建设中，技能教育、人性关怀是解决城镇化后顾之忧必不可少的条件。
加大对职业教育的投入，这方面的举措是很困难的一个挑战，不仅要建立职业学校，更重要的是要改变大家的思维，要使得私营部门认识到，发展职业教育、改进劳动大军技能是政府不可推卸的责任。建立职业教育，不仅仅是一个技术问题，还涉及政治理念方面的改革，需要界定政府、私营部门以及学生自身的角色。
郑永年：社会改革比经济改革更重要
嘉宾新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年从政治经济学的角度谈中国经济增长的短期风险，即最大的风险是不改革，没有重大的改革。“我们所面临的风险，影子银行、地方债务、房地产泡沫，这些例子都是因为不改革的产物，需要用改革来克服的。 ”
在郑永年眼里，风险来自不改革，它不是理论问题而是基于自己实际的观察。第一个矛盾是权力集中与改革之间的矛盾，现在的改革需要权力集中，因为既得利益很大，如果权力不集中就动不了既得利益。但20世纪80、90年代的改革都是分权进行的，很多地方的领导人说权力都在你的手里面，你去做事情我就等着。第二个矛盾是反腐败与改革之间的矛盾，现在一些省市搞负面清单，主 要省的领导干部省委书记、省长，不能管人事，不能管财政，不能管重大的项目。廉政当然很重要，但是要干活，不干活保持清廉这不算本事。占了那么多好的位置又不干活保持清廉，这是另外一种变相的腐败。第三方面的矛盾，即改革主体还不是很明确。中央政府是顶层设计的主体，也是技术的主体， 财政税收和货币政策都需要中央政府做。可是很多方面中央政府不是改革的主体，改革的主体还是地方政府、企业和社会。中央没动起来，地方就已经动起来了，这样的改革才是有效的。所以强调改革的顶层设计，一定要把地方企业和社会等改革的主体和动力结合起来。最后，是改革与社会之间的矛盾。改革尤其是结构性的改革需要很长的时间，但是中国社会现在很难有耐心。如果二、三年改革不出成果，中国的社会压力会比较大，现在改革的国际环境并不好，各个地方都在激进化。所以改革还是要找到突破口，突破口当然要考虑经济的增长，更需要老百姓得到确确实实的好处。如果老百姓得不到好处的改革，越激进、越改革，这个社会就越不稳定。所以社会改革还是比经济改革更重要。
“改革民之所望，施政所向”，中国改革进行了30余年又到了一个关键点，正如李克强总理所言，改革是红利。如何将300多项改革落到实处，形成务实的操作步骤，让老百姓得到实实在在的好处，考验着新一代领导集体。也像这次论坛专家们的建言，希望在一些关键部门关键领域抓重点，有所突破。
史蒂芬·罗奇说，结构性的改革对任何一个经济体来说都是一个漫长的旅程，但是在中国，这个火车已经出站了并驶出了站台，有非常复杂的各方面因素要考虑。之前中国的技术大部分是靠政府来主导，在新的增长模式下，需要靠消费者主导来推动，这对世界各国来说都是重大的利好机会。大家都应该把中国的转变作为一个机会，借此参与到全球最大的消费市场的增长中来，中国经济的转型就是未来经济增长的引擎。
来源:中国发展观察
