摘要: 行政行为分类是行政法学研究的重要内容，但对其研究却是极其薄弱。受法学研究路径的束缚，目前行政行为分类的现状极为混乱，所表现出来的症结为前提模糊、方式混乱、立场局限。从逻辑学的角度，以分类标准、分类规则、分类类型为参数对行政行为的分类现状进行梳理和探讨，有利于促进对行政行为研究的深化和扩展。行政行为的分类应当面向司法实践，使得理论研究与实践应用相统一。
关键词: 行政行为；分类；分类标准；分类规则；分类类型
“关于行政行为的理论是全部行政法学理论的精髓和柱石”。[1]93令人尴尬的是，我们必须面对这样一种状况，“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环”。[2]前言在行政法学当中没有一个概念像行政行为这样重要，同样也没有一个概念像行政行为这样能给行政法学带来如此多的困惑，犹如一张普洛透斯的脸，变化无常，随时可呈不同形状，具有不同面貌。行政行为涉及面广、内容庞杂，对每一种行政行为详细研究论述，似乎是一个不可能的任务。因此，必须借助分类的方法，才能对其进行深入分析。正如有学者指出的，对行政行为分类的科学程度标志着行政法学研究的成熟程度。[3]科学最基本的假设是，大自然本身是有秩序的，科学研究就是发现这种秩序并且对世界进行秩序化的活动，而分类就是这种秩序化活动的重要手段之一。类的形成以事物的共性即普遍性为条件，相同的东西若加上一点不同的因素，即形成同类中的另一小类，这构成了我们进行分类的基础。分类即意味着把相同的东西归为一类，把不同的东西根据彼此相互的关系，形成一个系统。每一门科学研究的领域中都有无数的对象，科学研究的任务是揭示一类对象的内在本质和它们之间的内在联系，而这就需要以分类为基础。“将大量彼此不同，而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用清晰易辨的要素加以描述，并赋予其中法律意义上‘相同’者同样的法律效果，此正是法律的任务所在”。[4]319不同类的行政行为，其内容、特点、适用原则均有差异，科学地对行政行为进行分类，以类为单位进行研究，就成为行政法学研究的重要方法。行政行为理论是行政法学研究的重要课题，由于行政行为种类繁多，只有借助分类，才能认识行政行为的特点，掌握行政活动的内容。对行政行为进行不同分类，其实是在不同层面上从不同角度透视行政行为，这种交叉照射过程不仅是一个多角度暴露行政行为内在构造的过程，同时也是以不同方式提炼行政行为的构成要素，实现行政行为类型化的过程。[5]24-25对行政行为分类从某种角度上来讲也显示出行政法学界对行政行为的研究水平和深度，因此，有必要对行政行为分类这一重要问题进行全面、系统、细致的研究和分析。行政法学界对行政行为的分类更多的是从法学角度来进行研究，但分类本身却是属于逻辑学的研究内容。我们要借助逻辑学的分析工具来对行政行为分类展开论证，试图对这一行政法基础问题深入研究。
一、“前范式时期”的行政行为分类
(一)混乱的行政行为分类
范式是科学共同体成员共有的东西，它“能空前地吸引一批坚定的拥护者，使他们脱离科学活动的其他竞争模式。同时，这些成就又足以无限制地为重新组成的一批实践者留下待解决的种种问题”。[6]9范式是界定某领域什么是正当问题、概念和解释的标准。范式告诉科学工作者哪些实体存在，哪些不存在，以及这些存在的实体如何活动。范式不仅给科学工作者以地图，也给了他们绘图指南。中国学者非常关注行政行为的分类，几乎翻开任何一本行政法学的教科书都有专节甚至专章来介绍行政行为的分类，并且基于相同的或不同的行政行为概念而得出了不同的分类。
目前关于行政行为的分类数目最多达到30多种，[7]242-259除了常见的抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为和外部行政行为、羁束行政行为和裁量行政行为、依职权的行政行为和依申请行政行为、作为的行政行为和不作为的行政行为、单方行为与双方行为等之外，我国的行政法学者对行政行为分类进行了最大程度的发挥创造，可谓百花齐放、百家争鸣，几乎一个差异就会产生一种新的分类。行政行为分类数目的多少并不足以说明行政行为分类研究的成熟程度，而恰恰反映了目前对行政行为分类研究的无序状态，学者为了片面的求新追异，生搬硬套地拟造出很多分类形式。
由此可以看出，对行政行为分类的研究仍然处于社会科学发展的早期阶段，即“前范式时期”。库恩在《科学革命的结构》一书中认为，在前范式时期，一般有以下特征：许多不同的理论同时竞争，对于同一种现象却有多种解释；研究内容的重要性无法区分，只要是与某一门科学发展可能有关的问题，似乎都同样重要；每个人写文章时都被迫重新为这个领域建造基础，在这样做的时候，他可以相对自由地选择支持其理论的观察和实验，因为并不存在一套每位作者都必须被迫使用的标准方法或被迫解释的标准现象，在这些情况下，所写的著作不只是与他研究的对象对话，而且往往更多的是与其他学派的成员们直接对话。[6]9-20行政行为的分类似乎暗合了这种特征，关于行政行为分类的研究似乎还处于一种“军阀割据”的局面，还没有形成关于分类的所谓“通说”。对于同一种行为分类有不同的标准，甚至同一种分类中对同一标准的争议也是大相径庭。分类混乱造成的后果不仅是理论界缺乏共同对话的平台，而且也误导了实务部门对行政行为的理解与适用。
尽管对行政行为的表现形式和分类的关注将促进行政法学研究的深入，但面对现状，在此又不能不引起我们的思考。行政行为的这些分类，是对现实中存在的纷繁复杂、千姿百态的行政行为现象的解剖。按照各种不同标准对行政行为进行分类，实现了对行政行为的多角度解剖和透析，揭示了行政行为的各种不同特征和规律。根据以上对行政行为分类的论述，我们发现除了一些意思基本相同而用词上略有区别外，本质上还存在着对行政行为分类标准的不确定、不系统乃至过于随意，甚至存在着一定程度混乱的问题，只研究分类的不同种类和表现方式，并不深究这些分类内在逻辑关系。虽然有时分类问题也只是形式问题，但如果阻碍了研究的深入或反而引起混乱的话，那就不得不为此一辨。如古希腊的“认识你自己”的铭文一样，确实需要我们反问自己一句：行政行为的分类越多越好吗？总之，我们确实是应该认真地考虑：行政行为的分类究竟应该如何划分才是合理的？
(二)现有行政行为分类之症结
行政行为在不同国家或地区有不同的分类，原因是多方面的：1.对行政行为概念的不同理解影响着对行政行为的分类；2.司法实践的需求影响了对行政行为的分类；3.各国行政的特殊性也影响了对行政行为的分类；4.对行政行为分类的目的影响了对行政行为的分类。[8]525从逻辑学的角度，我们认为造成行政行为分类多样性的原因主要可归结为：
1.前提模糊：不确定的概念
“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚和理性地思考法律问题”。[9]486行政行为分类是一个没有止境的过程。对于事物的本质认识不全面，分类就不可能完善。因此，对事物进行准确分类的前提是对事物的本质和特性有全面深入的了解。行政行为的科学分类应当满足无漏、无交叉、易操作三个条件。即在一定的标准下对行政行为所作的划分应当能够涵盖实践中的所有行政行为、各种行政行为之间不会出现交叉重叠现象并且操作简便易行。在分类之前必须要解决的一个问题就是概念。
一个学科概念系统的完善与否其衡量标准之一就是概念的统一化程度。如果一个概念不论在哪一个场合其表达的事物都具有同质性，人们对它的认同也具有同质性，这时我们便可以认为这一概念是统一的。概念的统一化使人们对学科问题的交流成为可能。也就是说，概念越不统一人们越难以在这一学科中就相同的问题进行讨论和交流。一个学科中若存在大量认识不统一的概念，这一学科中的相对学科平台也就难以搭建，其必然是不成熟的学科。[10]无疑，行政行为的分类问题其实是一个与行政行为的定义紧密相关的问题。行政行为概念的明晰，不仅是构筑科学的行政行为法理论体系的逻辑前提，而且更是行政执法和司法审查实践的迫切需要。一个好的定义应该揭示出事物的本质，并可以此为依据来进行分类。
当下我国行政法学界对行政行为概念的界定主要存在两种不同的思路：(1)坚持严格主义的立场，采取最狭义的行政行为概念。在各类行政行为中的典型成员往往共有一些为其他行政行为的典型成员所无的分布特征，从而可以凭借典型成员所独具的分布特征来给行政行为下一种比较严格的定义。主要是借鉴德国的理论，把行政行为局限在“行政处分”或者“行政决定”上，使其与“行政合同”、“行政指导”等新型行政行为相并列，位于同一位阶，以凸显行政行为概念的单向功能，保持概念自身逻辑的严密性。(2)坚持宽泛主义的立场，回应公共行政对传统行政行为概念的挑战。由于行政行为范畴是一种原型范畴，某一类行政行为的全体成员往往并不共有一条为其他行政行为类的成员所无的分布特征，所以无法用几条特征之间的合取或析取关系来下严格定义，而只能下一种基于某类行政行为的优势分布的带有概率性的宽泛定义。
前一种界定思路确实能与德国等行政法治发达国家的行政行为概念体系接轨，“但它忽视了法律移植的条件与成本以及一个科学的概念体系与本国语言使用习惯的关系”。[11]与此同时，“要选择何种要素以定义抽象概念，其主要取决于该学术形成概念时所拟追求的目的”。[4]318事实上，最高人民法院已经在这方面进行了一定的探索和实践：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下文称《若干解释》)第1条在内容上拓宽了行政行为的范围，使“行政行为不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益行为，而且包括赋权行为；不仅包括受益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为”。[11]简言之，《若干解释》采用的是“广义型”行政行为概念。因而在满足实践需要的同时，也要为实践的发展提供理论上充分的广延度，成为一个开放性、包容性的概念。
2.方式混乱：逻辑不统一
对行政行为的分类研究可以更深入地理解、把握行政行为的特点，可以从多种角度对不同行政行为的内容、行为产生的结果以及它所遵循的行为规则进行分析。“人为的分类系统仅就形态、习性、用途上的某些性状进行分类，往往用一个或少数性状作为分类依据，而不考虑亲缘关系和演化关系”。[12]2行政行为概念本身不是一个原概念，它自身内部还有众多不同层次、不同地位、不同功能的子概念。分类中最大问题在于在同一个分类体系中混合地采用站在完全不同的观点上的分类方法。我国大陆学界对行政行为的研究，虽然从一开始就注意到这个问题，但主要是从分类的角度进行研究，而缺乏从逻辑体系角度的研究，因此出现了现在分类视角庞杂，多达几十种之多，却没有各种类之间的关系的研究或者逻辑体系的研究，表现出明显的乱象，导致行政行为理论体系的紊乱。
3.立场局限：手段单一
目前行政法学采取的分类方法主要是基于概念法学的考虑，预先按照一定的标准设定各种类型的行政行为，在考察现实的行政活动时，首先考虑该活动属于何种类型的行政行为，接着考察该类行政行为的构成要件、效力和救济方式等等。在上述诸多分类中，我们不难发现，其中的主要不足是缺乏一个分类的坚实基础，分类的标准不连续、不系统并且随意变换。大多数涉及行政行为分类并没有说明为什么对行政行为要这样分类，这样的分类有什么好处，主要可以说明或解决什么问题等等，即背后都缺乏一个共同的分类基准，似乎是为分类而分类。行政行为是一个动态化的概念，其内涵和外延会随着社会发展而发展，所以行政行为的分类体系并不能完整地划分所有的行政行为的类型，从现实和以后的发展趋势来看，依然存在着众多并不能归入行政行为类型中的行政活动。
二、行政行为与分类标准
(一)标准：分类的基础
概念的分类理论是传统逻辑概念论的重要内容，目的是为了指导人们能够明确概念，以便对命题和推理作出正确的逻辑分析和运用。[13]在概念分类当中核心内容就是分类标准。分类标准又称类性，是分类据以进行的对象的属性，准确地说是类项所反映的对象所共有的属性。分类标准选择、确定的恰当与否，会直接关系到分类本身是否科学、有无实用价值。是分类的关键技术性问题。固然，对各类不同的事物进行分类时，所依据的标准可以是互不相同的，但即使是对同一类事物进行多维分类，其依据的标准也是各有区别的。不同点不能等同于分类标准，不同点是分类标准的表现形式，分类标准决定着行为之间的差异。类是基于事务的相似性，而分类则是在相似性的基础之上找出差异性中最关键的分水岭。
事物的类别总有客观的基础，这个基础可以成为分类的标准。可是有些类别并非完全依据基础来规定的。分类标准的确定大致有三种途径：1.类性的约定俗成，某类的类性是由人们经过长期实践所形成与公认的，例如“活水”的类性“有源头而常流动的水”，就属于约定俗成。2.类性的学科及其共同体的规定或认可，某类的类性是由有关的具体学科所规定或认可的。例如“直接推理”的类性“只有一个前提的推理”就是逻辑学规定的。3.类性的权威认定，某类的类性是由相应的政府认定甚至于法律规定的。
(二)行政行为分类标准及其功能
行政行为分类是以行政行为本身的某种或某些属性和联系为根据来进行的，由于行政行为本身的属性和行政行为之间的联系是多方面的，研究人员可以根据不同的实际需要，采用不同的标准，将事物分成不同的类别。随着人们认识的深化，尤其是对行政行为的共同点和差异点的认识的深化，分类标准也会发生变化，分类的过程会更加复杂，分类的结果会更为准确和精妙。总之，不同的分类目的，决定了不同的分类标准，不同的分类标准产生不同的分类结果。行政行为的分类标准大体上经历了由简单到多样化、由一维到多维的发展过程。
各国选择什么标准或因素对行政行为进行分类，一般是由本国国情决定的，以达到研究目的和实际需要为限度。分类结构设计的精粗应当适应本国国情，分类标准不仅在不同的国家是不同的，在同一国家的不同发展时期往往也是不同的。行政行为种类繁多，内容庞杂。形形色色的行政行为都各有自己的属性和特征，人们可以根据其不同的属性和特征对行政行为进行归类，从而可以有许多不同的分类标准。
目前在行政行为分类当中表现出来的情形表现在虽然分类结果是一样的，但却存在分类标准不同的情形，如作为行政行为与不作为行政行为是二项分类，有学者认为此分类标准以是否改变现有法律状态(权利义务关系)为标准，但也有学者认为分类标准应以行政主体的义务是作为义务还是不作为义务，对义务的态度是积极还是消极为标准①。
关于行政行为的分类标准的来源主要有两类：一类是学者的理论提炼，另外一类就是法律法规的明文规定。当然也有从法学概念经过法律法规权威认定后而上升为法律概念的如具体行政行为、行政不作为等等。那么哪些标准可以成为行政行为的分类标准呢？在目前对行政行为的分类中，分类标准五花八门，有多少种分类标准就会有多少种分类形式。分类标准究竟采用哪些属性，是根据理论和实践的要求来决定的。
分类是科学发展的必要步骤，科学的进步是同分类系统的不断完善相联系的。分类标准应当有利于对行政活动进行研究、提炼、总结的系统化。由于行政行为种类繁多，只有借助分类，才能认识行政行为的特点，掌握行政活动的内容。选择分类标准应当有助于为行政法学研究提供良好的体系。
三、行政行为与分类规则
(一)规则：分类的方式
通常，分类可以沿两个不同的方向进行：一是从具体事物入手，先把它们归为小的类别，然后逐级扩大，实质上是一个自下而上、由个体到整体、由具体到一般的“合”的过程；另一个方向是把为数众多的事物分为若干个小群体或亚群体，也就是由上而下、由整体到个体、由一般到具体的“分”的过程。虽然两个过程方向不同，但分类的结果却是相同的。在具体的分类过程中，究竟遵循何种方向往往是由人们的具体需要和当时的具体情境来决定的。换句话说，分类既可以是分析的，也可以是综合的。分类所具有的更多的是方法的属性，运用分类来认识事物和研究世界已经成为一种有规律可循的科学活动。分类远非我们想象的那么简单，相反，它还有着丰富的内涵和错综复杂的特征。
分类的规则是进行分类时必须遵守的规则，也是检查一个分类是否正确的规则。通常认为分类规则有三条：1.各子项应当互不相容。在同一母项内，各子项之间应当是全异关系。如果有两个子项之间不是全异关系，那么就会有一些事物，既属于这个子项又属于另一个子项。违反这条分类规则的错误，叫作子项相容的错误。2.各子项之和须穷尽母项。所谓各子项之和穷尽母项，就是各子项之和等于母项，即任何一个属于母项的事物都属于一个子项。如果子项之和不穷尽母项，必然有一些属于母项的事物被遗漏。违反这条规则的错误，叫作子项不穷尽的错误。3.每次分类须按同一标准进行。分类标准是一个属性或一些属性。我们是根据事物具有或不具有这些属性，把事物分为几个子项的。根据同一标准来进行分类，其优点是使各个子项不会相容，还有就是可以明确各个子项之间的关系，可明确各个子项之间的异同。[14]61
(二)行政行为分类规则
当我们用分类规则来审视行政行为的分类时，无论用什么作为行政行为分类的根据时，都源于行政行为概念的两个基本逻辑特性，即行政行为的内涵和外延。内涵决定外延，外延反映内涵，二者是相互依存，不可分割的关系。因此。对行政行为的分类总结制定规则，就要从行政行为的内涵和外延角度来考虑。各子项应当互不相容和各子项之和须穷尽母项这两条规则主要是从行政行为的外延角度加以考虑，而每次分类须按同一标准进行则是从行政行为的内涵角度来加以界定。遵循以上三条规则的分类，就能够把属于母项的任何一个事物划分到而且也只能划分到一个子项中，并且各个子项的关系是明确的。
首先，现行行政行为的分类与行政行为的外延不符。[15]主要表现在两个方面，一是分类超出了行政行为的外延。依目前通说，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责所产生的具有法律意义和法律效果的行为。该概念具有四项重要要素，即主体要素、职权要素、意思要素、法律效果要素。如果我们把这四项要素与行政行为分类的诸多观点相对照，则可以发现行政事实行为、准行政行为等并不符合意思要素和法律效果要素，都超出了行政行为应有的范围或外延。另一方面则表现为行政行为的分类缩小了行政行为的外延。在德日以及我国台湾地区行政法上，抽象行政行为和具体行政行为的划分是客观存在的，但在学说上“行政行为”仅仅是指我们所称的具体行政行为，因而“行政行为”的分类对象也仅仅是我们所称的具体行政行为。例如依职权行政行为与依申请行政行为是在具体行政行为基础上进行分类的，该分类并不适用于抽象行政行为。这样就导致在行政行为的外延中只有部分行为适用该分类，导致分类的不周延、逻辑上的不严密。违反了各子项之和穷尽母项的分类规则。
其次，现行行政行为分类的子项之间存在兼容。科学的分类之后，子项与子项之间应当是相互排斥，互不兼容。但在司法实践中，行政机关、相对人以及人民法院常常就某行政行为是属于具体行政行为还是抽象行政行为而大打口水仗，这其中原因就在于抽象行政行为与具体行政行为之间的界限并非泾渭分明，而是在特定条件下存在着兼容，甚至转化。同样，还有受益行政行为和负担行政行为、内部行为与外部行为、要式行为与非要式行为之间的界限都存在着灰色的过渡地带。
再次，现行行政行为的分类与行政行为内涵的演绎不一致。[15]行政行为的构成要素、成立要件、生效要件以及合法有效要件等原理是行政行为内涵的具体表现方式。在我国行政法学上，这些原理也针对行政行为这一上位概念来进行界定。但实际上，这些原理概括源自具体行政行为而非包括抽象行政行为和具体行政行为在内的行政行为。从这些原理的内容上说，它们也只能适用于具体行政行为而不能适用于抽象行政行为。也就是说，在这些原理的阐述中所指称的行政行为已经不是经专门定义的行政行为。而抽象行政行为的效力内容以及生效要件等表现方式更类似于法律。
四、行政行为与分类类型
分类是根据事物的共同点和差异点，把事物划分为不同种类的逻辑方法。它是在比较的基础上，找到事物的异同，按照共同点将事物归为较大的类，然后按照差异点将事物归为较小的类，从而将研究对象区分为有一定从属关系的、不同层次和等级的系统。[16]169以下主要介绍逻辑学上最为常见的几种分类类型，需要明确的是各分类类型之间也存在着交叉，任何一种行政行为的分类只是相对而言，既可以属于此类型，也可以属于彼类型。
(一)二项分类与多项分类
二项分类和多项分类是以划分的最后结果即以划分出的子项的多少为依据进行区分的。划分的结果只有两个子项的叫作二项分类，又称之为“二分法”。在目前的行政行为分类中，绝大多数表现为二项分类。与二项分类相对的是多项分类。划分的结果出现两个以上的子项的就叫作多项分类。如依照行政行为所遵循的程序以及表现形式可以把行政行为分为行政立法、行政执法、行政司法。以行政职权的取得方式为标准，可以把行政行为分为依职权的行政行为、依授权的行政行为和受委托的行政行为。
“二分法是一种特殊的划分方法。它是以对象有无某种属性作为划分根据，将一个属概念划分为一个正概念和一个负概念。”“这种划分便于人们在思维过程中把注意力集中到应当注意的那一部分上。而且这种划分总是合乎划分规则的，这是二分法的优点”。[17]128但二项分类仍然存在着将事物简单化处理的倾向，非此即彼，而且分类错误可能会导致逻辑谬论，很容易忽略中间过渡状态的存在。无论是二项还是多项分类都是建立在对行政行为科学认识的基础之上，必须遵循分类规则，只有如此才会保障一个合理、科学的分类结果。
(二)定性分类与定量分类
任何事物都是质与量的对立统一，不同事物所具有的质和量是不同的，因而人们可以根据质的不同或量的不同对事物的归属作出规定，从而形成定性类性和定量类性。定性是指用文字语言进行相关的描述；定性方法则是主要依据分类操作者的直觉、经验，凭借对对象过去和现在的延续状况及最新的信息资料，对性质、个性特征作出合理判断的方法。定量是指用数学语言进行描述；定量方法则是依据统计数据，建立数学模型，并用数学模型计算出被分类对象的各项指标及其数值的一种方法。
对行政行为而言，定量分析是进行法律效果评估、预测法律效果的核心方法，与此同时，定量分析能提高对行政行为争论的效率，使得争论双方找到争议所在，为争议双方找到客观、科学的评价标准。裁量权是行政行为的天然特性，裁量本身就是定量的表现方式，但对裁量行政行为却缺乏进一步细化、具体化的定量研究。目前行政行为的分类主要是定性分类，进行分类时往往采取是否具备某一特征或某几个特征作为类性，很少有定量分类。这一方面说明了行政法学的研究还处于初级的起步阶段，注重形式主义与法条分析；另一方面也说明了行政法学研究的自我封闭性，缺乏和其他学科的交流。
(三)一次分类与连续分类
一次分类，就是对事物只划分一次即告结束的分类，它只有一个母项、一层子项；如根据行政行为是否具有可诉性，把行政行为分为可诉行政行为与不可诉行政行为。连续分类则是将一次划分所得的子项作为二次划分的母项再进行划分，并以此类推。如把行政行为分为内部行政行为与外部行政行为，在此划分的基础之上，又将外部行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，把具体行政行为分为羁束行政行为与裁量行政行为、依申请行政行为与依职权行政行为等等更为细致的分类形式。在连续分类时，每向下划分一次，往往要变换一个角度且角度之间一般又有一定的先后次序，而后一种分类是建立在前一种分类的基础之上的。对事物进行多维分类时，各种角度之间一般是不计先后次序的。但有的分类各角度之间却是有内在联系和先后次序的。从逻辑角度讲，为使分类富有逻辑性是必须考虑分类的先后次序的。
(四)单一标准分类与多重标准分类
单一标准分类就是只据一条标准对事物进行的分类。如依照行政行为的启动程序把具体行政行为分为依职权行政行为与依申请行政行为。多重标准分类强调分类时依据的标准必须是一组而非一条，由于事物本身的复杂性和实践目的的不同，则需要把几条标准综合起来予以通盘考虑。
从概念上来看，尽管单一标准和多重标准之间有明确的界定，但在有些分类当中，多重标准只不过是单一标准的细化和具体化而已。在行政行为分类当中，基于研究者的知识结构和角度不同，两者往往交织在一起。如对抽象行政行为与具体行政行为的分类，有的学者采用单一分类标准，有的学者则采用多重标准进行分类。单一标准由于其适用比较简单，界限较为清晰，备受学者青睐，单一标准和多重标准在适用时并无绝对的优劣之分，对于较为简单的事物适用单一标准为妥，而对较为复杂的事物适用多重标准比较适合。从人类认识事物的规律和发展阶段来看，随着对行政行为认识越来越深刻，在行政行为分类当中多重标准的适用空间会越来越大。
五、面向司法的行政行为分类
面对令人眼花缭乱的行政行为的分类，行政法的初学者都会提出一个问题：研究行政行为的分类的意义何在？事实上，学者们同样关心这一问题。“一般来说，只要选取适当的区分标准，以那个标准所区分出来的类型便能达到适当的功能”。[18]50这说明分类总是以达到一定目标为导向。分类最直接的作用在于保证相同的事物要做相同的处理。研究行政行为的分类，既是深化行政行为理论研究的需要，也是行政法治实践的迫切需要。分类本身并不是目的，而是为了更好地理解或更好地应用各种行政行为。对行政行为的研究和应用，属于两个有紧密联系但又有区别的范畴，必然会有重要的差别。
实践要求不同和研究方面不同，直接决定了采取不同的属性作为分类的标准，也必然会导致分类方式的差异。行政行为理论在整个行政法学理论体系中的重要性是不言而喻的，它上连行政主体，下接行政诉讼，可谓牵一发而动全身，对它的重构不仅仅是行政行为理论的调整同样会牵扯到行政法学其他理论的构建，最明显的就是对行政诉讼相关制度的影响。“行政行为具有开放诉讼法律保护的功能，有助于解决是否提供法律保护的问题。一旦将某个行政活动认定为行政行为，是否提供法律救济的问题就随之解决；同时行政行为对随后如何提供法律保护的问题也具有意义，即有助于确定诉权、诉讼类型、诉讼期限以及前置程序的必要性。另外，还有助于确定临时法律保护的形式及其法律后果”。[19]13行政行为的概念的产生是司法实践与概念法学相结合的产物，始终是与司法实践或行政救济联系在一起的，最终目的是为了服务于行政诉讼的需要。行政行为的分类研究，“不在于从表面形式上为分类而分类；分类研究最实质的意义在于它的实际运用的价值，而最有实际运用的价值在于通过分类为行政诉讼找到行政行为可诉的范围、可诉性标准和可诉性条件”。[20]76
行政行为是行政活动的法定形式，由于行政行为内容庞杂，不同行政行为特点往往也不相同，其实施的条件、遵循的标准存在差异，确定科学的分类标准有利于行政主体科学、合理地作出行政行为。行政行为的分类标准是否科学直接影响到行政诉讼救济功能的实现，为人民法院对行政行为的司法审查提供标准和依据。行政行为的分类研究，“从根本上说，行政行为的概念产生于行政诉讼之中，由行政判例所确定。这是因为行政行为分类研究，并非是行政管理本身所提出的理论课题，而是行政诉讼实践需要提出的理论课题；行政行为分类上提出的许多原理、原则和一系列分类上的概念，也并非行政管理本身所急需，而是行政诉讼实践所急需。因此，在进行分类研究时，需要说明各类行政行为自身的性质、特征及其在行政诉讼上的意义”。[20]76
我们认为除了理论上较为统一的而且在司法实践当中得到认可的分类方式外，如抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为、羁束行政行为与裁量行政行为、作为式的行政行为与不作为的行政行为、依申请行政行为与依职权的行政行为、受益行政行为与负担行政行为等应当继续保留。如抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为的划分会对行政诉讼受案范围产生影响；单一行政行为与共同行政行为、授权行政行为与委托行政行为的分类会对诉讼参与人产生影响，能够影响行政诉讼被告的确立；作为式的行政行为与行政不作为会对举证责任产生影响，不作为案件中原告必须证明自己曾经向行政机关提交过申请这个事实；而羁束行政行为与裁量行政行为、要式行政行为与非要式行政行为则会对行政诉讼的审查标准产生影响。
基于诉讼的考虑还应当增加以下几种分类方式：
(一)可诉行政行为与不可诉行政行为
根据行政行为能否被提起行政诉讼，可把行政行为分为可诉行政行为和不可诉行政行为。可诉行政行为是指行政相对人或利害关系人根据法律有权对其提起行政诉讼，法院必须对此进行受理并作出相应裁判的一类行政行为。而不可诉行政行为，则是指法律明文规定排除在行政诉讼受案范围之外的哪些行政行为，行政相对人或利害关系人无权起诉而人民法院也无权受理的行政行为。可诉性行政行为一般须具备三个要素：1.须是拥有行政管理职权的机关组织和个人所实施的行为，这一条件排除了立法机关、司法机关、检察机关、军事机关以及其他不拥有行政管理组织的行为。2.须是与行使行政职权有关的行为。3.须是对公民、法人、其他组织权利义务产生实际影响的行为。[21]346-347行政行为可诉与否的标准，事实上就是行政诉讼的受案标准。现行行政诉讼法以及相应司法解释通过大量的法条规定受案范围，其目的就在于界分可诉行政行为与不可诉行政行为之间的界限。
(二)合法行政行为与违法行政行为
合法行政行为是指具备了合法行政行为要件的行政行为，表现为主体合法、目的合法、内容合法、权限合法、程序合法等等。违法行政行为则是指缺乏了合法行政行为要件的行政行为，表现为超越职权、滥用职权、内容违法、程序违法等等。合法行政行为与违法行政行为是包含在行政行为中的一种矛盾，二者互为存在的前提，却又相互排斥。两者的科学界定是正确把握行政行为性质，准确厘定行政行为合法性与有效性的界限，同时也是依法保障合法行政行为，建构违法行政行为责任体系，实现法治行政的关键。由于我国行政诉讼制度以合法性审查为原则，国家赔偿制度以违法归责原则为基础，这就必然决定了研究该分类的学术和实践价值。行政诉讼中的判决种类大都是围绕着合法行政行为与违法行政行为来展开的。针对合法行政行为作出的主要是维持判决和驳回诉讼请求判决，而针对违法行政行为主要是撤销判决和确认判决。
(三)对人行政行为与对物行政行为
对人行政行为与对物行政行为是基于行政行为所针对的对象行政不同而对行政行为所作出的分类。以人为直接受领对象，直接要求相对人为或不为某一行为的为对人行政行为；而对物行政行为是指“确定物的公法性质的行为。它针对的不是一个人，而是一个特定的物；调整的不是个人的权利义务，而是物的法律状态。”[22]197如确定某一青铜器为国家一级文物，该行为的唯一受领者就是该青铜器，这就是典型的对物行政行为。对该范畴的研究有助于完善行政行为理论，确立行政诉讼管辖、扩大行政诉讼的审查范围，完善人民的救济途径。对人行政行为与对物行政行为的划分对于确定不同的管辖原则具有重要的研究价值。在中国行政诉讼制度中，针对人身自由的行政强制措施和针对财物的行政强制措施，其诉讼管辖是有差异的。针对人身自由的行政强制措施适用选择管辖，既可以由被告所在地的人民法院管辖，也可以由原告所在地的人民法院管辖，而针对财物的行政强制措施不适用选择管辖，由被告所在地的人民法院管辖。由于物可以分为动产和不动产，涉及动产的仍然遵循一般地域管辖，即由被告所在地的人民法院管辖，而涉及不动产的则采用特殊管辖，由不动产所在地法院管辖。
面向司法的行政行为分类也是无法穷尽的，从某种角度上来讲这也显示出行政法学界对行政行为的研究水平和深度。“分类又是一种整理原则，它受到文化的支配。不同文化下有不同的分类。不同文化下，分类对知识的演化有不同的作用，知识在不同文化下，被分类整理、整合和归结为错误的或包含错误的或正确的体系。因此，分类成为知识演化的路标”。[23]行政行为分类最重要的价值在于它有助于概括，能够促进理解，能够指导深入的调查并有助于理论的建设。但必须明确的是，行政行为分类无法涵盖行政行为的整体而只能涉及行政行为的某些侧面、属性或特征，根据一个侧面、一种属性或特征对行政行为进行分类势必要遮蔽事物的其他侧面、属性或特征，分类更关心事物的差别而非事物的联系，分类本身也是非常有局限的。
注释:
①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第182页；周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，《法商研究》1996年第5期。
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李大勇(1979- )，河南省汤阴县人，西北政法大学行政法学院副教授，法学博士
来源：《法律科学（西北政法大学学报）》2013年5期
