基础产业的垄断弊端，已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响，垄断行业成本高、效率低推高了经济社会发展成本，市场垄断限制了社会资本进入和创新及其成果应用，能源资源等基础产品价格扭曲导致社会资源错配。大力度推进垄断行业改革刻不容缓。

十八届三中全会的决定明确下一步改革要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

改革的总体思路

如果说上世纪80年代、本世纪初此领域的改革是为了以改革促发展，重在解决供给瓶颈制约问题的话，新一轮垄断行业改革的最重要目的，是以改革提效率、促创新，而不仅仅是关注发展。

改革的主要内容是“打破垄断，促进竞争，重塑监管”。新一轮改革的方式，既不同于上世纪80年代的增量改革，也有别于本世纪初以产业重组为主的改革，而需要采取增量改革与存量重组相结合的方式。

所谓“增量改革”，就是通过放松市场准入，在发展潜力大、具有全局性影响的领域放开其他企业特别是民营企业进入，进而形成多企业有竞争的市场结构。

所谓“存量重组”，就是对那些方向看得准、条件已具备的产业，下决心继续推进存量重组改革，以形成有利于公平有效竞争的市场结构。将可竞争环节与自然垄断环节分开，在可竞争环节引入公平有效竞争，对自然垄断环节建立有效的政府监管制度。

改革的主要内容

1.推进铁路运输体制改革

铁路运输体制改革需分两步走：第一步实施政企分开；第二步在铁路运输市场引入有效竞争。

一是实现政企分开，厘清政府与企业的边界和责任。一方面进一步整合相关部门的政府管理职能，原铁道部的规划、政策法规、技术政策等政府管理职能应与原交通运输部的相关职能进行整合，以有利于综合交通运输的发展。另一方面，对中国铁路总公司承担的公益性运输和公益铁路建设等项目，要通过政府购买的方式，予以支持和提供补贴，由暗补变明补。

二是改革投融资管理体制，引入新的投资和经营主体。在原铁道部改革、初步实现政企分开的基础上，选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目，率先引入外部投资或者直接上市融资，同时进行其它市场化的融资试点，保障铁路建设投资稳定增长。

三是探索适合国情的铁路运营模式。借鉴国际上“网运分离”、“区域竞争”、“干线公司+平行线竞争”等运营模式，从实际出发，积极探索适合国情的铁路运营模式。我们认为，先暂不确定采取何种模式对存量重组，我国铁路的竞争可能是多种模式的综合，既包括独立的铁路干线公司，也包括一些区域性铁路公司。各类公司之间应相互开放通路权，事实上形成“网运分离”的模式，铁路监管部门需制定通路权开放规则并实施监管。

2.积极推进石油天然气行业改革

石油天然气行业改革的主要思路是，由增量改革带动存量重组。

一是发展石油交易市场，取消进口限制。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场。与此同时，取消对进口原油、成品油、天然气的限制。

二是改革成品油价格形成机制。政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。

三是放开非常规油气资源勘探开发市场。在页岩气、页岩油、煤层气等非常规油气领域，放宽勘探开发市场准入。其一要完善矿权出让和转让制度，为新企业特别是民营企业的进入创造公平竞争的环境；其二是制定监管规则，特别是对市场进入的环保要求以及开发过程中的生态环境问题，制定规则，进行监管；其三是将页岩油等非常规油气资源作为独立矿种（页岩气已经是独立矿种），纳入矿权管理，加速相关资源的勘探开发。

四是逐步组建独立的油气管网公司。将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，择机组建若干家油气管网公司，形成若干家油气骨干网公司、数量较多的城市接入网公司的结构。尽快建立对油气管网的政府监管制度。

3.深化电力体制改革

明确“放开两头，管住中间”的总体思路，在发电市场和售电市场引入竞争，对输配电网络环节（具有自然垄断特点）实施有效监管。

一是引入大用户直购电。实行大用户直购电，一方面使大用户有用电选择权，形成多买方、多卖方有竞争的市场结构；另一方面发展双边合同市场，对于供需瞬间平衡具有特殊性的电力市场，也有益于稳定电力市场，减少市场风险。

二是建立实时竞争的发电市场，开展“竞价上网”。参与实时竞争的电量占全部电力交易量的比例以不超过20%为宜，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的电力市场。实时竞争电力市场的主要功能是价格发现，利用其形成的竞争性定价指导双边合同市场的价格形成。

三是推进电价形成机制改革。上网电价由市场定价，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定； 输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业成本和效率的独立的输配电价，并尽快建立能够反映电网企业真实成本的成本规则；居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价，需引入峰谷电价甚至实时电价，以引导与合理化电力用户的用电行为。

四是积极稳步推进输配分开。实施输配分开可分两步实施：首先实行输配业务的财务分开，输电公司和配电公司相对独立运营；而后在开展试点的基础上，实现输配完全分开。

4.实质性推进三网融合进程

一是实现电信、互联网、广电主体业务的相互开放、相互进入。尽快整合地方广电网络，组建全国性的广播电视集团，尽可能缩短非对称管制、非对称开放的时间，形成业务相互开放、相互进入的竞争局面。

二是建立统一的监管体系。改变目前多头监管、不利于实现三网融合的管理体制，将分散的监管职能加以整合，实现对电信、互联网、广电的综合性集中监管，内容监管职能仍由相关部门履行。

三是研究电信市场的竞争问题。目前电信企业的竞争实力很不均衡，存在一家独大的问题而且有所加剧，对此问题需要深入研究，如有必要可考虑实施再次重组，以形成多家竞争实力相当的电信运营商，有利于有效竞争。

改革的突破口和优先顺序

统筹考虑改革的增长效应、紧迫程度、复杂性和不确定性等因素，建议选择以下四个突破口：

——以开放投资、探索适合国情的铁路运营模式为突破口，推进铁路运输体制改革；

——以形成反映市场供求关系的成品油定价机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口，推进石油天然气行业的改革；

——以引入大用户直购电、建立实时竞争市场为突破口，深化电力体制改革；

——以业务的相互开放作为推进三网融合的突破口。

在优先顺序上，建议分三个阶段推进改革。

近期改革（2013-2014）的重点包括：在铁路系统引入外部投资者；设计方案，并适时启动石油现货和期货交易市场，放宽对成品油、天然气的进口限制；引入大用户直购电，开展“竞价上网”；实现输配业务的财务分开。

中期改革（2015-2017）的重点包括：实施新的铁路运营模式；形成国内外市场连通、基于市场供求关系的成品油定价新机制，政府仅在波动幅度过大时进行必要干预；初步形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。

远期改革（2018-2020）的重点是深化已开展的各项改革，完善相关制度建设，到2020年左右形成有效竞争与有效监管有机结合的基础产业市场结构。

作者系国务院发展研究中心产业部部长