从能源规划的角度考虑，笔者认为，在“十二五”时期，除了由“十一五”时期延续下来的能源和资源压力持续加大、能源安全问题凸显之外，还有两个新的因素需要深入考虑。

第一个因素是全球能源经济的转型问题，特别是世界金融危机之后，绿色发展、绿色复苏成为全球一个非常热的话题，低碳经济应该说是初见端倪。第二个因素是气候变化问题，特别是前不久在墨西哥的坎昆，新一轮全球气候变化的治理框架问题发生了激烈的辩论。

在这样的背景下，“十二五”时期的能源发展规划的主线是什么？笔者的体会是能源发展方式的转型是“十二五”能源发展规划的主线，像“十二五”时期总的经济社会发展规划其主线在于加快转变经济发展方式一样，“十二五”能源发展规划同样是转变发展方式，如何转？笔者认为有四个问题不得不书。

第一，能源消费总量设不设限？

这是目前业界争论比较激烈也较难定夺的话题。按照中央对于“十二五”规划的建议，要设资源、能源消费总量的限。能源领域自己对于产量设不设限，设多少？现在初步考虑到2015年能源消费总量在38亿-40亿吨标煤，是不是依据这样一个数据来设能源产量的上限。笔者个人的看法，如果设了上限，功夫下在需求侧，而不是供给侧。因为供给侧能源总量是难以搞清楚的。

我们看“十一五”能源发展规划，再往前看“十五”能源发展规划，不光是能源规划，几乎所有的政府五年规划甚至是年度计划都和实际执行结果偏差很大。如果说，反思“十一五”一些规划制定过程中的教训，就是对于经济发展的结构性变化没有充分的估计到它的影响力。比如，重化工业加速发展在能源领域怎样产生影响，产生多大的影响？就中国的工业化发展来看，总体上，“十二五”时期有可能处在转型阶段，工业化的中后期向高级阶段的过渡是“十二五”时期的特点，“十三五”时期可能会进入到工业化的高级阶段。这是笔者的总体判断。因此，在这样一个结构性、阶段性有可能出现重大转折的时期，设限是带有比较大的风险。

第二，能源供给结构如何调整？

众所周知，中国的能源供给结构70%依靠煤炭，比世界平均水平高了40个百分点，比OECD（经济合作与发展组织国家）平均水平更是高了不少。能源供给结构的调整应该说大的目标，一个更加长远的十年目标来确定的。比如，2020年非化石能源的占比要占到15%。

这样一个目标在“十二五”这五年当中落实？这是一个非常重要的问题。截至去年年底，非化石能源占整个中国能源消费总量的比例在9.6%，笔者个人的看法是“十二五”期间应该发展到12%左右。

当然，在非化石能源当中，现在比较关注核电的发展，这是代煤非常重要的能源供给方式。目前，中国的核电在建规模全球第一，25个核电项目在建。预计到2015年，中国的核电装机容量要从目前的1000万千瓦左右增加到4000万千瓦左右。另外，可再生能源的发展也很快，例如风能、太阳能。中国在过去四年中每年风电装机是以100%的速度增长，估计2010年年底风电累计装机在4000万千瓦，也可能仍然是全球第二，但是和排在第一的美国之间的差距非常小。

在风电发展当中有很多争论，比如说风电是不是“疯电”，发展过快。怎样评论可再生能源是不是良性发展？是过快还是不存在问题？笔者认为有两个标准，一是风电的发展速度要和技术进步同步；二是要和成本下降同步。速度快没问题，关键要看是否同步，现在看还是有些问题。可再生能源发展的重点不仅仅是应用规模的扩大，而是技术的掌握，真正建立在自主技术基础上的风电和太阳能的装备能力的形成。

笔者估计，到2015年，中国的风电装机容量恐怕要从2010年年底4000万千瓦提高到9000万千瓦左右，同时太阳能光伏发电加速起步。当然，还有水电的加快发展，中国水电资源相对丰富，是世界第一大水电资源国，但是我们的开发程度还是偏低的。水电也是清洁能源，最重要的是经济成本低的代煤能源。加快发展水电，需要处理好移民、环境和生态问题，这没有太大的争论。笔者估计，到2015年，中国水电的装机容量恐怕要从目前的2亿千瓦提高到2.8亿千瓦左右。

第三，节能目标定多少？

“十一五”期间，国家制定了节能减排的目标：单位GDP能耗下降20%，二氧化硫和COD排放总量降低10%。笔者判断，“十二五”节能减排的难度将大于“十一五”。

从“十一五”前四年的执行情况来看，累计下降15.6%。如何实现15.6%？我们分析，主要是工业节能，工业有两种可定量的节能途径，就是技术节能和结构节能。

技术节能的贡献在80%左右，而技术节能当中，一方面是节能新技术的采用，但是最主要的方面是淘汰落后生产能力，实现了设备的大型化，来实现这样一种节能。换句话讲，

“十二五”落后生产能力依然存在，甚至量不小，前一段到工信部讨论工业转型规划的时候，他们的数据是，按照目前落后生产能力的定义，我国淘汰了一半，还有一半没有淘汰掉。但是笔者预想，越往后淘汰落后生产力的难度越大，“十二五”节能的目标到底定多少？国务院发展研究中心产业研究部做了一些测算，如果从可实现的角度，大致在15%-17%之间，就是单位GDP能耗的下降。这是节能的目标。

在减排方面，相信大家可能注意到，“十二五”中央规划建议稿当中提到了一句话，就是要增加污染物的总量控制种类。刚才讲“十一五”总量控制是两个主要污染物，“十二五”要增加新的总量控制种类，增加什么？因为还没有公开，不好讲。

当然还有一个非常重要的指标，就是应对气候变化要实现二氧化碳强度的减排。大家都知道，到2020年中国的碳强度减排目标是40%-45%，基年是2005年。“十二五”怎么考虑二氧化碳的减排目标？实际上，实现二氧化碳的减排总体上有三大途径：第一是靠节能；第二是能源结构的优化，特别是随着低碳能源的发展，能源消耗的碳折算系数就会相应的减少；第三是增加碳汇，森林碳汇、草原碳汇，也包括增加一些新的技术，比如像CCS碳捕捉和封存技术，来实现减碳。

由此可以判断，碳强度减排的目标肯定要高于节能的目标，就是单位GDP二氧化碳的减排肯定要高于单位GDP的能源消耗减少的目标。

第四，如何推动能源体制和机制改革？

能源发展方式的变革转型最重要的是创建一个有利于转型的体制、机制。主要的矛盾：第一，能源产品价格形成机制的改革，实际在“十二五”中央的规划建议当中，已经提到推进能源和资源价格形成机制的改革。改革的方向是非常明确的，就是要使能源和资源产品的价格反映资源的稀缺程度、供求关系和环境损害的外部成本。

笔者个人理解，电价改革非常核心，当然也要推进成品油价格形成机制的改革，电价改革不仅仅是能源的问题，它对于转变经济发展方式、推动经济结构的战略性调整是个“牛鼻子”。

第二，从财税上看，现在考虑是环境税，在中央的“十二五”规划建议稿当中，都看到了要推进环境税、资源税的改革，在新疆地区试点的基础上，在全国范围推进。资源税怎么改？需解决三个问题，现在我们主要是解决由从量计征变成从价计征的问题。

所谓从量计征，就是不管价格高还是低，无论147美元/桶的时候，还是现在88美元/桶，资源税都是一样的。这里就有一个问题，资源议价的利益是谁得？显然从量计征资源税这种征收方式是不对的。要从过去的从量计征的方式变成从价计征，和价格挂起来，解决资源议价被少数企业所独占的问题。现在讨论比较多的是碳税，笔者认为，在“十二五”期间谈碳税问题还为时早一点，但是要研究碳税政策。

值得一提的是，目前为了完成节能减排的目标，各地拉闸限电非常普遍。因为电是几乎难以作价的，其他的能源品种的消耗可以动动数据，电是很难动数据的，所以拉闸限电现在成为完成各地节能目标的一个手段。也就是说，怎么样建立一个节能减排的长效机制最为重要。

笔者认为，节能减排的长效机制是三个机制的构成：第一个是市场的机制，也是最核心的一个机制。市场机制是达到资源配置效力最优的方式，没有其他的方式可以替代。但是在市场机制当中最重要的是一个价格的信号，也就是通过能源和资源价格形成机制的改革，来形成有利于节能减排的基本机制，就是长效机制。第二个是政策的机制，包括怎样实现可持续发展。第三个是监管机制，包括能源审计、环境监管等等。长效机制原则上由这三大机制构成，其中最关键是市场的机制。这样才能使得企业的节能行为真正是内生的、自发的，否则监管成本太高，而完全靠行政性手段也将带来一系列的问题。

（本文依据冯飞在“第二届中国经济前瞻论坛”演讲整理而成，略有删减）