财政职能新认识：突破传统的工具化思维
《决定》对财政的职能作用有了新认识。把财政定位为“国家治理的基础”，是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中，财政学属于经济学的应用学科，对财政的理解长期以来局限于经济学，一提到财政，就认为只是一个经济问题；一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性，使财政过度工具化，将财政视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具，凭政府喜好，随取随用，随用随取，缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生，在理论源头上与凯恩斯主义联系在一起。在缺乏财政法治传统的我国，过度工具化尤为突出。不言而喻，作为国家治理的基础，财政过度工具化，意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就是证明。
顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑，财政的职能作用就不只反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。《决定》明确提出，财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起。对一个国家来说，效率与公平的关系得到正确处理，公平的发展与发展的公平同时具备，就为国家的长治久安提供了保障。这无疑构成财政的另一种功能——政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，民众满意了，社会和谐了，就表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵，这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。
不难看出，《决定》对财政职能作用的这种新认识，为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。
财政改革新思路：法治是前提
作为国家治理的基础，财政的健康与稳定极其重要。而要保持财政的健康与稳定，法治是前提。因此，在《决定》中“法”字当头，在“明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率”的前面，凸显“完善立法”。这也意味着法治理念、法治思维要贯穿于整个财政改革过程之中，以及财政改革的各个方面和各个环节。有了法治基础，建立民主、科学的现代财政制度才有可能。在法治基础上，事权明确、预算透明、制度高效，这些也都是现代财政制度的基本特征。对这些基本特征加以明确，实际上也就是明确了构建现代财政制度的基本思路。
不仅如此，在《决定》中强调要“发挥中央与地方两个积极性”。这看似老生常谈，实际上蕴含新意。值得深入思考的是，为什么没有提要发挥五级政府的“五个”积极性，而只说“两个”积极性呢？从国家治理的角度来观察，背后隐含着国家治理架构的设置。即从纵向来看，国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面的，另一级是地方层面的。省以下都属于“地方治理”，在性质上，与国家（中央）治理是不同的。这意味着，当前推行的分权改革在整体架构上是实行两级分权，而不是等量齐观的五级政府之间的分权。两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮改革的思路之中。这为财政体制改革提供了预设前提。
按照两级分权思路，财政改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方的财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。两级治理，表明国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则。当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一。而地方治理、地方财政体制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性地推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一、活而不乱的条件。
财政改革新举措：“三个制度”均显亮点
第一，改进预算管理制度。除了提出预算要全面规范、公开透明之外，《决定》在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面，都提出了改革新举措。例如，在预算审核方面，将审核重点从平衡状态、赤字规模向支出预算与政策拓展，以解决“顺周期”的问题。过去把预算管理的重点放在收支差额上，导致政府的顺周期行为。在经济热的时候，财政收入增长快，倾向于少收，或扩大开支；而在经济冷的时候，财政收入增长慢，反而尽力多收或减少开支，以防不平衡和扩大赤字。这样一来，政府财政行为不但不能熨平经济波动，反而不由自主地强化了经济波动。再如教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩，破坏了预算的整体性，割裂了预算的完整性，并使重点支出单纯在“钱”字上做文章，容易忽略相关体制机制的改革，而且全国各地机械地执行这种挂钩办法，导致重点支出在有的地方钱多花不了，而有的地方钱不够，造成资金使用上的浪费。
第二，完善税收制度。《决定》对重要税种，如增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税，都释放了十分明确的改革信号。其中每一个税种的改革都涉及面广泛，牵涉到国家、企业和个人利益，具有很强的辐射力。这些信号告诉人们，“营改增”要让营业税全面退出，用增值税取而代之，其减税效应显著，静态计算，总计应有几千亿元的规模。消费税扩大范围，有利于发挥其调节生产、消费的功能，也有助于调节分配差距。个人所得税扩大综合征收范围，缩小分项征收范围，有利于税收公平原则的落实。房产税扩大到个人住宅，既可增加地方收入来源，也能在一定程度上调节住房消费，有利于节约土地和住房资源，同时对分配、房地产市场的健康发展也有积极作用。扩大资源税范围，实行从价计征，发挥资源税的规制作用，规范资源开发使用主体行为，对保护生态环境具有积极作用。排污收费改为环境税，可通过税收的权威性，强化对排污行为的约束，促进国家环境治理能力提升。
税制改革着眼于系统性，注重各个税种之间的功能协调和整体配合，税收法治优先，兼顾当前现实条件，构建现代税收制度，这是新一轮税制改革的基本思路。
第三，建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》提“支出责任”，强化了“事”与“钱”的结合，也可以说，支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁，任何财力，只有指向具体的事权履行，才会转化为一级政府的支出责任，即花钱办事的责任。因此，事权和支出责任相适应，更有利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。这里的“事权”概念侧重于事权履行或执行权。每一项完整事权包含四个基本要素：决策权、执行权、支出责任和监督权。由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的，在国家层面，即在中央和地方之间形成了“中央决策、地方执行”的整体格局，这与我国单一制的国家结构形式是相适应的。在地方层面，也形成了“上级决策，下面执行”的事权划分格局。与这种事权划分格局相适应，明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。事权履行重心过度下移，容易引发国家治理风险，适度上移事权履行，并相应上移支出责任是必要的。因此，在《决定》中，提出了中央事权、中央和地方共同事权以及地方事权的划分，就进一步明晰事权履行和相应支出责任指出了明确的改革路径。
（作者单位：财政部科研所）
