内容提要：习近平总书记高度重视风险问题，多次在讲话中用“木桶原理”警示全党，指出要树立底线思维，既要补齐短板，更要加固底板。总书记把防范化解重大风险当做底板来看待，实际上是把风险问题提到当今社会的一个中心位置。开展财政工作，也要跳出财政看财政，树立整体观念，基于不确定性的风险社会来考虑财政政策转型方向，防范化解重大风险。本文在分析风险社会内涵及其带来的挑战的基础上，探索风险社会背景下财政如何转型、财政政策如何完善，并提出“十四五”时期财政改革的方向。
关键词：风险社会 财政转型 财政改革
一、风险社会的内涵
（一）如何理解风险社会
一是从历史的角度来理解。从历史的角度来看，人类社会经历了从确定性认识到不确定性认识的发展与重构。以技术革命为标志的人类社会大体经历了三种形态：第一种形态是农业社会，其核心是通过农业技术革命使食物供给有了一定自控能力，人类由此摆脱了游牧狩猎、完全靠天吃饭的状态；第二种形态是工业社会，其核心是通过工业革命解决动力与能源问题，依托工业化，人类的各方面能力得以不断扩展延伸，主要是四肢体能的拓展；第三种形态是我们正在构建的数字社会，其核心是通过互联网、大数据和云计算等通信和算法，构建人工智能系统，最终实现人机互联的高度智能化社会。数字社会的核心是人类智能的拓展和延伸，但同时也在重构人类生存发展的状态，人与自然的关系、人与人的关系、人与自己的关系都在进行重构，形成虚拟与实体相叠加的“量子社会”。在数字革命浪潮之中，人类对世界的认识与思考将会呈现颠覆性的变化，各种规则渐渐失效而需要重构，这也就意味着人类进入一个高度不确定的社会阶段。
二是从认识论的角度来理解。自然科学的发展大体经历了三次革命：牛顿力学构建了绝对时空观，认为世界具有确定性属性，从而构建了现代科学的基础；爱因斯坦构建的相对时空观下，时空是相对的，但世界依然是确定性的；量子力学在继承相对时空观的基础上，进一步提出世界是不确定性的，正如霍金所说，世界的本质就是不确定性。从根本意义上讲，不确定性是绝对的，确定性是相对的；不确定性是普遍的，确定性是特殊的；不确定性是永恒的，确定性是暂时的。对人类来说，确定性是人类不断自我构建的结果，不是世界的本源。正是基于这种不确定性，才需要去寻找规律，也就是寻找在一定条件下，反复呈现出来的一种具有周期性、规则性的确定性。平常我们所说的规律性，是一定时空条件下的确定性，都是基于人类的认识而构建的。每一次科学发现，都是人类对“时空条件”认知的一次飞跃，也是人类构建确定性能力的一次提升。自然科学的第三次革命，已经颠覆了我们的传统认知，也颠覆了社会科学领域的底层架构，但是由于哲学社会科学思维的发展远远滞后于自然科学，所以目前思维还难以及时转变和适应这种不确定性。如果继续按照牛顿时代的思维与逻辑来观察世界、认识世界，来思考问题、解决问题，那就无法应对各种各样的不确定性和风险。
三是从当今现实的角度来理解。目前，一系列的现象表明风险已经悄无声息地成为社会最重要的问题。譬如从人与自然的关系来看，疫情依然肆虐、极端天气日益增多并逐渐成为新常态，这就需要人类去主动提高监测、预警、防护技术，构建起人类生存新的确定性。从全球来看，我国积极推动构建以规则为导向的开放型世界经济，但当前国际环境日趋复杂，世界经济复苏乏力，难题和风险不断增加，国际上出现了大量质疑甚至反对全球化的声音和行为，逆全球化趋势明显。从能源转型来看，目前我国高碳能源的大量使用无法与全球气候变化相匹配，而低碳能源开发、清洁生产等技术还相对落后，这会妨碍我国经济从高碳向低碳转型发展。从经济风险来看，随着经济金融化程度的大幅提升，经济危机日益转变为金融危机，包括债务危机、货币危机等，这种变化为经济发展、经济治理、经济调控带来了前所未有的挑战。上述现象实际上表明我们现在所处的是一个风险社会，风险无处不在，无时不有。风险作为一种现实存在，与传统物理世界的实体存在不一样，是虚拟的现实，是一种可能性、一种概率，其本质是不确定性。如果按照传统的实体思维，就很难去认识风险、应对风险。所以真正有效应对风险的前提是要转变思维方式，这恰恰是我们在防范化解重大风险中所面临的最困难的问题。
（二）风险社会的基本特征
风险社会的基本特征是基于高度不确定性的网络化与风险的公共化，这也就是公共风险的概念。具体而言，其特征主要表现在以下四个方面：
一是规则“破”的速度快于“立”的速度。一般而言，我们是靠各种规则来构建确定性。然而，越来越多的风险逐渐由个体风险转为网络化、公共化的风险，其深层次原因在于风险社会下各种确定性的规则变得不相适应而被迅速打破，既有的规则边际失效，而新规则体系尚未形成，也就是规则“破”的速度快于“立”的速度，就会出现不确定性。如新型就业形态，在工作时间、工作场所和工作内容上与传统就业形态相比，打破了物理时空限制和固定的工作内容，出现了质的变化，传统的劳动法规已无法适用。
二是实体逻辑在虚拟空间被打破。传统经济运行模式都是实体化的，机构是实体化的，人员是在场的，产品和价值都是当下的，存在于实体的物理时间空间当中。然而，随着实体与虚拟的融合，传统经济运行的实体逻辑已经被打破，按照一种新的逻辑在虚拟空间中运行。譬如以互联网、大数据和云计算为基础的系统集成为交易搭建了虚拟的数字平台，这就打破了传统交易对时间和空间的限制，供给与需求之间的匹配超越了实体的时空，原来需要实体机构的销售活动可以转移到虚拟空间进行，这就是经济运行模式的虚拟化。尤其是经济的金融化、财富的金融化和定价的风险化，基于实体逻辑的经济理论也变得难以解释现实和指导实践，如负利率、负价格。存在于实体时空中的经济是有界的，但存在于虚拟时空中的经济是无界的，这为风险传播提供了新的条件。
三是监管跟不上创新。在风险社会的高度不确定性下，政府的监管分寸不易拿捏，若不加强监管，可能会造成无序发展，导致风险的产生，但如果强化监管，又有可能抑制创新，给未来带来更大的风险。一旦监管力度把握不好，监管力度与模式不能和创新相协调，就可能导致要么眼前风险扩大，要么未来风险扩大，容易陷入一种风险困境。
四是政策既对冲风险，也可能制造风险。政策出台的目的是对冲风险，比如2020年通过大量政策措施保市场主体，以此来对冲疫情风险，但在这一过程中，也可能制造新的风险。比如保市场主体，如果度拿捏不好，就可能冲减市场在资源配置中的决定性作用，导致市场优胜劣汰功能无法实现。所以政策既有可能对冲风险，也有可能制造风险，这就是风险社会的特征。
二、风险社会带来的挑战
一是风险全球化。在信息时代，互联网、智能手机等新媒体的广泛应用导致风险一旦产生，便会以前所未有的速度在全球扩散，并在传播过程中被不断放大。因此， 风险的网络化和公共化使得风险可以超越国界交叉蔓延，一个国家的风险可以引发全球的风险，换句话说，风险社会就意味着风险全球化，2008年美国金融危机就是个很好的例子。
二是风险公共化、宏观化、长期化。传统理论与实践更多关注市场风险、微观风险、局部风险。但现在这些风险越来越公共化、宏观化、长期化，形成了公共风险。世界本来就是不确定的，且既定的规则在迅速地被打破，而新的规则又难以快速构建起来，所以宏观确定性也在不断下降。风险社会既体现在微观，也体现在宏观，既体现在眼前，也体现在长远。
三是风险无界、无形、无感。风险无处不在，但又很难讲清具体在哪里、是什么。换句话说，风险已经超出实体的逻辑，它不是真与假的问题，也不是是与非的问题。譬如金融领域出现风险，会迅速蔓延到财政领域，乃至扩散到整个社会。在风险社会中，财政承受的压力会越来越大，越来越被动，因此更要提高对风险的分析判断能力。
四是重构政府与市场、政府与社会、中央与地方关系。政府与市场关系，目前还是按照传统实体思维与划界思维来简单区分，但这在风险社会中其实有待商榷。比如传统经济学认为竞争性领域是财政禁区，财政进入竞争性领域，可能干扰市场公平竞争。而按照风险社会的逻辑，财政支出的正当性，唯一的判定标准，不是公共领域、市场领域，也不是竞争领域和非竞争领域，而看是否产生了公共风险。政府与市场的关系，应该是基于规则的行为合作，就像左右手一样，基于各自功能，按照既定的规则去协同一致形成合力。政府与社会的关系、中央与地方的关系也一样，并没有固定边界，因此要破除划界思维。
五是融合公平与效率。单纯从经济学的角度来看，公平与效率是冲突的，但如果从整个社会来看，公平与效率可能并不冲突。关键是如何站在更宽广的视野、更大的格局上来看待财政问题或者经济问题，这恰恰是财政应当具备的思维。从整个社会来看，公平与效率融合其实是通过财政实现的。财政就像一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平，扁担不偏不倚，社会才能健康发展。
六是协同人与物的发展关系。我国发展过程中有三个层次的现代化，首先是物的现代化，即解放发展生产力；之后是国家治理的现代化，本质是制度的现代化；现在实际上转为以人为核心的现代化。尽管物质的现代化、制度的现代化也在推进，但二者均应围绕着人的现代化展开。人的发展离不开物的发展，但物的发展又不等于人的发展，这就涉及到人的发展与物的发展的关系如何协同。比如现实工作中财政如何合理安排资金，如何优化支出结构，怎么让资金、转移支付跟着人走，这都属于人与物的协同问题，这也是风险社会带来的挑战。
三、风险社会背景下财政如何转型
一是树立整体观。财政看问题要有全局视野，不只是财政的收收支支，不能局限于做一个“账房先生”，否则就不能充分发挥其作为国家治理基础的木桶“底板”作用。因为财政是经济社会风险的最后一道防线，所以要跳出财政看财政，不能有自己一亩三分地的观念。防范化解公共风险的过程中要有全局意识，学习淮海战役的战略部署，“吃一个、夹一个、看一个”，这才是从整体上考虑问题。
二是构建确定性。财政要改革，制度要创新，都要基于公共风险导向，有什么样的公共风险，就要怎么去进行改革，以此对冲公共风险，构建新的确定性。目前财政预算编制、绩效评价、税收制度、收费制度等内容都是分散的，缺乏统一的理论将其系统梳理归纳，实际工作中很容易出现偏差，而这些问题都应当以公共风险为导向去考虑。比如预算编制，哪个领域的公共风险大，预算就应向哪方面倾斜，2020年新冠疫情肆虐，资金迅速向疫情防控方面倾斜，实际上就是公共风险导向；从公共风险角度进行绩效评价也是如此，如果能够有效对冲风险，那么绩效就会显著。财政作为国家治理的基础和重要支柱，就应通过财政收支调节去对冲风险，给整个社会注入更大的确定性，才能让社会的公共风险最小化。
三是以风险对冲风险。财政政策制定，目的是为了对冲风险，实际上是以财政风险作为一种工具去对冲公共风险，比如对冲疫情的风险、外部的风险。所以风险社会中政策的制定、调整，最基本的原理就是权衡风险，然后对风险进行排序，将首要风险摆在最重要的位置，最终在整个社会形成动态的“风险地图”，并根据风险地图去调整财政政策。
四是做好公共风险、财政风险与债务风险的综合权衡。公共风险是以整个社会共同体为主体的风险，属于整体性的风险；财政风险是以政府为主体的风险，政府作为公共主体承担公共责任，所以对公共风险负有兜底的责任；债务风险也是以政府为主体的风险，但此处政府作为民事主体出现，同样受民法的约束，比如政府作为债务人这一特殊法人出现时，必须履行偿债的责任和义务。因此，在财政政策制定过程中，需要综合权衡财政风险、债务风险和公共风险，并根据风险状况实时调整变化。公共风险扩大了，就需要增大财政风险、债务风险去对冲公共风险；公共风险下降，自然而然财政风险、债务风险也应控制在合理区间。
四、财政政策如何完善
一是要把财政政策嵌入到整个世界来认识。要跳出一国一域，放眼全球，结合世界经济财政形势来整体分析研判，制定政策。
二是要把财政政策嵌入到社会整体来分析。要树立整体观念，不能就经济论经济，要“跳出财政看财政”，将财政工作放到社会经济运行的全过程来整体分析，才能树立全局视野。
三是基于人的现代化来制定和完善政策。财政政策的制定和完善、资金的转移支付、公共服务的机制等都要“跟着人走”。我们现在是一个动态社会，是一个人口、家庭大量迁徙的社会，在这一条件下，制定财政政策一定要考虑到人口的分布变化。也就是财政政策应该既是经济政策，同时也是社会政策。比如说农民工市民化的问题，就是现在财政政策的一个核心问题，农民工的市民化不能解决，也就谈不上中国的现代化。要让农民工和市民一起，实现机会的平等，促进结果的平等，实现公共服务均等化，最终实现共同富裕。这些问题只有放到社会体系的层面上，才能认识得更加清晰深刻，这恰恰是财政应该去解决的问题。
五、“十四五”时期财政改革方向
“十四五”时期财政改革的目标，就是要前瞻性地提高财政制度的适配性，为构建新的确定性，防范化解重大公共风险提供基础条件。财政制度作为基础性制度，就像交通等基础设施一样，应当适当先行、超前，不能滞后。
一是财政体制改革。财政体制的改革，重点在于两级治理框架，就是中央与地方。不仅要财力与事权相匹配，更要力求财力与能力相匹配，这是财政更好对冲公共风险的一个制度前提，也应是“十四五”期间需要重点考虑的问题。一般来说，级次越低，政府能力就会越低，如果不考虑基层的综合能力，单纯把事权大量下沉，就会造成“小马拉大车”，增加错配风险。在我国区域分化以及央地财力事权难以有效匹配的情况下，理顺政府间财政关系，需要转变思路，匹配财力与能力，为财政综合统筹和优化公共资源配置提供条件。
二是预算改革。要让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时，也要让预算在公共资源配置中发挥决定性作用。在全国来讲，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等四本预算，以及大量的存量资源，都属于我国的公共资源。但预算的宏观配置能力与微观使用效果还有所欠缺。一方面，当前预算在“治权”（对权力和权利的治理）方面并没有起到决定性作用，预算的宏观配置能力不足，难以主动发挥作用，更谈不上在公共资源配置中发挥决定性作用。另一方面，财政绩效实际关注的也是微观绩效，并不是宏观绩效。因此，如何发挥预算在公共资源配置中的决定性作用，也是“十四五”时期财政改革的重要议题。
三是税制改革。要坚持系统性观念，做好整体设计。税收体系包括立法、司法、执法和守法四个基本环节，以及税收收入、税收征管两套制度。通过各个税收要素如纳税人、征税对象、税率等组合形成不同税种以及税种搭配，构成税收系统，这个系统要纳入社会这个大系统以及全球化当中进行整体设计。要坚持收入功能为主，调节功能为辅。税收对分配、行为的调节作用不能独立存在，应蕴含于税收的收入功能之中。撇开收入功能，只强调税收调节功能，实际上是缘木求鱼。要坚持稳中求进，重点突破。税收牵涉到各方面的利益，只有稳才能进；也只有抓住重点，才能取得改革成效。
