"棚户区"这个平时不太为人所注意的字眼，却在2013年中多次出现在一个个有关房地产的重大消息里。

首先是2013年6月26日，国务院常务会议宣布了一个"大手笔"的决定："今后五年，再改造各类棚户区1000万户"。数月后，在三中全会召开前的那次中共中央政治局集体学习上，习近平也重申"建设城镇保障性住房和棚户区改造（下文简称"棚改"）住房3600万套（户）……是政府对人民作出的承诺，要全力完成"；并将"加快实施各类棚户区改造"明确为未来保障房建设的三大重点之一。在行业内，8月初公布的中国三年来首个房企再融资方案--浙江省房地产投资公司新湖中宝不超55亿元的定向增发募资，也是投向上海的棚户区改造。虽尚未获批，也已引发市场对政府有意借此鼓励企业参与此类项目的猜测。

所谓的"棚户区"，按我国住房和城乡建设部给出的定义，就是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前，我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。

中国有多少棚户区居民？李克强（时任副总理）在2009年的棚户区改造工作座谈会上曾提到，全国城市国有土地上集中连片的棚户区住房约有744万户；城市规划区外的国有工矿（不包括林区、垦区和煤矿）棚户区住房约114万户。其居民大部分是低收入家庭、退休职工和下岗职工家庭，有不少属于城市住房保障对象。而且在大片集中的区域之外，还有相当数量的零星城市棚户区和林区、垦区和煤矿等棚户区。今年，身为总理的李克强2月份在内蒙古主持召开"棚改"现场会时再次指出，目前城镇仍有1000多万户群众住在集中连片的棚户区，若再加上没有上下水等居住条件的小片棚户区和危旧房，全国棚户区居民的总数超过了1亿人。

于是相应地，6月26日的国务院常务会议才提出五年内再改造1000万户。但这个决定当时还是出乎了许多人预料的。因为，此前的"十二五"规划（2011年至2015年）已经明确了棚改在3600万套保障性安居工程中约占40%，即需要改造1400多万套棚户区；现在离2015年"十二五"规划结束还有一年多，又单独规定了一个"未来五年"的'棚改'任务，两个数量之间会有所重叠（具体重叠规模无法精确计算）。而李克强之所以在当前特别提出这一任务，不会是无的放矢，而是意在赋予"棚改"两个重大职责。

其一，是可以形成新的经济增长点。在打造经济"升级版"的同时，短期内的经济增速也不能下降过快。2012年以来，中国经济逐季"破八"，需要形成一些新的经济支撑点。而大规模的棚改工程，可以有效拉动房地产及相关产业投资，有实质性的增长含义。

其二，是作为中国"城镇化"道路健康平稳推进的"压舱石"。新一届政府高度重视"城镇化战略"，将其视为拉动内需、转型升级和国家现代化的最重要手段。但同时，社会上关于"城镇化战略"的争论很大，其中是否会形成城市新的贫穷阶层、城市内部二元化问题能否解决得好，都是社会关注的焦点。因此，在城镇化中长期规划即将出台之前，李克强提出再改造1000万户棚户居民的任务，就是要避免出现"拉美式的城镇化道路"。这一观点，是他在《行政管理改革》2012年第11期发表的《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》一文中明确提到的。

笔者曾长期关注我国各地的棚户区改造进程，从这几年各地的调研情况看，总体感觉是，"棚改"是一项长期、系统性的工程，很难"毕其功于一役"。在不同阶段，"棚改"的定位和作用也在不断深化。

回顾历史不难看出，"棚改"一直是李克强关注的重点。早在2005年，时任辽宁省委书记的李克强就主持过辽宁省的工矿棚户区改造。他主政辽宁期间，也正好是包括辽宁在内的传统工业省份的转型阵痛期，大批工人下岗后住在"棚户区"，形成了城市内部独特的"二元结构"。这是他当初决心推动"棚改"的初衷--也就是，避免在中国的城镇化道路中出现"贫民窟"。

在任常务副总理期间，李克强也主抓包括"棚改"在内的保障性安居工程，曾坦言"棚改"是"世界性难题"，但也强调"即使是天大的困难也要上"。"十二五"以来，各类棚户区的改造速度明显加快了。据住建部统计，2007年至2012年间的"棚改"新开工量、基本建成量和完成投资的年均同比增幅，分别达到45.9%、55.1%和51.8%。且在2012年，各类"棚改"的新开工量、基本建成量分别为331万套和269万套，完成投资6135亿元，达到2007年以来的历史最高点。

在这一阶段，被改造棚户区的类型变得更多样，覆盖面进一步扩大。据住建部统计，2007年至2012年间，城市棚户区改造项目的新开工量占各类棚户区的比重最高，2010年至2012年间的平均占比达到61.3%；还有林区（场）棚户区（危旧房）、中央下放地方煤矿棚户区、垦区危房，这几类的占比各在10%左右，相差不多；还有一些国有工矿棚户区，新开工量的平均占比最低，为7.3%。

今年，未来五年棚户区改造总目标的制定，李克强仍是主要推动者。从地方到中央，李克强对于"棚改"始终表现出坚定的决心，并寄予厚望，希望它起"一石三鸟"之效，在改善民生、拉动增长和推进城镇化三个方面，同时发挥作用。

但据笔者及同事在调研中发现，现实中的"棚改"工作也遇到了若干"天花板"，离他的期许还有不少距离。在未来大规模棚户区改造掀起新一轮高潮之前，当务之急是总结经验，解决以下两大问题。

第一是棚户区的范围口径问题。目前中央政府对此还没有统一规定，是由地方政府自行划分的。这就出现了有些地方政府的"棚改"口径过小，该得到改善的群体得不到改善；而有些地方政府的口径又过大，把非涉棚户区的旧城改造、拆迁安置等本应地方政府自行承担的项目，都纳入到"棚改"范围，骗取中央补助资金。

从2012年开始，笔者通过在各地调研发现，"棚改"的形式悄然发生着变化。在许多中西部省份，"棚改"投资已成为保障性安居工程投资的最重要部分，其中不乏有借"棚改"之名，行"旧城改造"之实的例子。中部某省2012年的"棚改"投资占其保障房总投资的比重竟超过了60%，改造数量则接近全部保障房数量的65%，且其2013年制定的计划更将"棚改"占比提高到了70%。这跟中央提出的保障性安居工程以公租房为主的要求是明显不符的。

许多中西部地区把"旧城改造"等和"棚改"混淆，归根结底是为了打着"棚改"的旗号，享受从各级政府补助、到金融机构贷款支持等众多优惠政策（具体可参见《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号）。盲目扩大"棚改"范围，是未来更大规模改造的过程中尤需警惕的。因此，现在必须把各类棚户区的基本口径作一规定。这方面，不能给地方政府留过多灵活性。

第二是棚户区改造的资金问题，这也是李克强在历次讲话中多有提及的。目前看，主要是林（区）场、煤矿、垦区的改造资金压力仍然较大，因为这些地区的棚户区跟城市里的不同，大都处在偏远地区，腾退出来的使用价值也不高，更无法通过出售土地来筹集新建房屋的资金；并且，棚户区原来的公共设施配套也非常落后，政府配建公共服务的资金压力也非常大；再加上林（区）场、煤矿和垦区一般都位于中西部地区，地方财政能力本来就薄弱，更加剧了资金的紧张。

而相对来说，城市棚户区所在区位较好，腾退的土地通过"招拍挂"方式获取的收益，可以满足原地或异地安置的资金需求。事实上，只要通过新建高楼来提高容积率，安置所需的土地面积就会远少于腾退面积，还可多出相当一部分土地指标用于开发。

但就现实而言，未来五年，城市棚户区改造的资金压力可能也将更加突出，因为成片的、区位较好的棚户区大都已经改造完了，接下去的城市棚户区都是零碎、不成片的，多位于城乡结合部，难以通过成片商业开发来平衡资金。这就给未来创新融资机制提出了更高要求。

来源：纽约时报