摘要:  本文在近现代历史脉络中理解20世纪90年代以来的财政预算体制改革。从清末到新中国成立初期，国家不断深入基层社会，财政汲取能力大为提升，改革开放后，中国财政民主问责的诉求增强，因而改革的重心是转变政府职能，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊的权力架构。然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求，故建立一个现代化的公共财政预算体制就成为政治体制改革的突破口。理性化（提高预算能力）和民主监督（增强预算过程中的政治参与、协商和监督）是财政预算改革的两大隐线。前者进展较为顺利，后者依然道阻且长。

关键词:现代国家建设　财政体制改革　预算法　国家—社会关系　权力配置

自从1994年制定《预算法》并实行分税制改革、1998年开始建设“公共财政”体制以来，财政预算体制改革作为我国国家治理能力现代化的核心内容，一直有实质性进展：1999年部门预算改革、国库和政府采购改革、2000年以来各地预算参与和公开改革、2014年中共中央提出《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在基本公共服务、医疗卫生、科技、自然资源、交通运输等领域分别出台《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，并计划未来起草《政府间财政关系法》。如果我们从近代史的宏观背景考察，不难发现这一系列改革是中国现代国家建设与宪法制度构建主线的延伸。

本文将首先以历史社会学的视角切入，考察从清末至今国家政权建设不断深入基层社会、提升财政汲取能力并向现代国家转型的过程，这一历史变迁中蕴含了国家—社会关系中集中性权力和基础性权力两个核心要素的扩展与限缩。改革开放后，国家改革的重心是转变政府职能、限制集中性权力的范围，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊（包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊）的权力架构。然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。在此背景下，建立一个现代化的公共财政预算体制就成为改革的突破口，因而行政管理的理性化和民主监督是财政预算改革的两大目标。通过回顾财政体制改革之路，本文揭示出两条主线的不同步状态，并探究其制度根源。

一、国家汲取能力的提升与国家的转型

就政治和财政控制这一议程而言，19世纪至今，国家持续地增强了其向地方社会汲取财政资源的基础性能力。

在帝制时代，国家的管辖范围往往止于县级（“皇权不下县”），而更基层的农村社会秩序则主要由地方精英（宗族与乡绅）依据“乡约”“族规”维持。【1】由于乡村行政机构的缺位，为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额，县官高度依赖于中介掮客（胥吏与乡绅）深入乡间完成征税任务，类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。【2】县衙只要向中央交足税赋中明文规定的部分，便可克扣余下部分留为己用，这一马克斯·韦伯称之为“家产官僚制”的特征刺激了县衙的高度商业化。【3】作为介于帝国和个人之间的非正式财税经纪人，上述两类中介掮客以不同方式对国家财政收入造成冲击：胥吏通过操纵“包收”捐税的权力向无法按时纳税的农民放高利贷，从而中饱私囊，属于“赢利型经纪”；而乡绅则起到官民之间的缓冲中介作用，配合官府向人民征收赋税，在税率过高时与知县协商，【4】并通过包揽税收将自身所享有的税收优惠提供给民众，属于“保护型经纪”。【5】两者的存在都减少了国家的财政收入，以致出现农民不堪忍受苛捐杂税、国库收入却依然不敷开支之需的畸形现象。【6】从清雍正帝针对包揽纳税的禁令到民国南京国民政府反“土豪劣绅”的运动，中央政府一直致力于将地方税收收入置于其官僚体系的直接控制之下。【7】虽然这些尝试并不成功，但是旧制度留下了一个县级以下政府的基本网络：在县和村庄之间建立了“乡”一级行政单位。【8】总而言之，在帝制时期，中国的国家财政规模仅占其整体经济的一小部分的一小部分，其政府收入从未超过国内生产总值的5％，【9】即使在民国的巅峰时期，也未超过8．8％。【10】国家的正式收入很低，未能建立起有效的公共财政制度，其“最值得注意的特点是它的被动性，几乎没有中央计划”，【11】以致难以提供基本的公共服务。

及至中华人民共和国时期，出于为工业化战略奠定经济基础之目的，中央政府通过行政命令和非税收手段从其他部门尽可能获取剩余。就农业剩余而言，在20世纪50年代的土地改革和农业集体化运动之后，新中国终于实现了前代中央政府未能达到的目标。【12】国家通过统购统销牢牢地掌控农业生产剩余。在城市地区，国家将国企利润纳入国家预算，以此汲取城市的剩余。在此背景下，1958年至1978年之间的税制极为简单，仅包含工商税、农业税和关税等10种税收，【13】且税收收入比重从1950年的78．8％降至1978年的45．9％。【14】结果，如图1所示，国家整体的汲取能力在20世纪50年代剧增，此后虽因政治环境动荡而下降，但在改革开放前一直在25％至35％之间波动。借用坎普贝尔（John Campbell）对东欧前社会主义国家的形容，在这一阶段，中国具有两大特征：其一，在计划经济体制下，国家占有生产资料和生产剩余，其主要收入来自国有企业，只需国有银行从国企账户中直接扣除利润便可轻松完成征税过程，【15】因而国家自主性极高，不用与个人或社会团体讨价还价便可获得充足的经济资源；其二，国家必须亲自组织和管理生产，确保国有资产的保值和增值，因而旧体制需要庞大的生产型经济管理机构：除了一个制定经济指标、下达经济计划的计划委员会之外，还要建立对应于不同生产行业的各类经济部委，分别负责各行业的生产。然而，国家的生产效率是非常低的，因为计划经济体制既无法有效地配置资源，也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。【16】

1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。20世纪80年代，一个初步的现代税收体系得以确立。在“利改税”改革后，国有企业向国家上缴税款而非利润。正如图2所示，在1978—1984年间，税收收入仅占国家预算收入的一部分，其余部分则来自国有的工业和农业部门。“利改税”后，税收收入激增，占绝大多数。而如图3所示，从税收收入的来源结构上看，股份制企业、私营企业、外商投资企业等的税收贡献不断增强，国有和准国有（集体企业）经济的税收贡献比重从1978年开始降低，财政收入来源呈现多元化格局，从“取自家之财”转向“取公众之财”，对股份制企业、私营企业、外商投资企业等的依赖性加大，汲取过程不再如传统体制那般只需在国有企业系统内部便可完成。

然而，纵向财政关系层面，由于工业增长率下滑、国有经济不景气、快速增长的私营经济对财政缺乏贡献、地方优惠政策对税收减免有任意性等多种原因，【20】在1994年前中央政府的汲取能力持续减弱，因而其宏观经济调控能力也随之被削弱。同时，央地之间的收入分配采取多种形式的“财政包干制”，中央和地方政府之间签订固定租金或分成合同，后者在一定程度上成为了 “包税商”，而前者在此财政契约关系中得到的“租金”有限。中央政府难以保证其日常运营开支，遑论满足现代行政国家日益增长的公共服务需求。在此背景下，国家启动了分税制改革，划分中央税与地方税，并以垂直管辖、独立于地方政府的国税系统征收中央税和分享税。【21】如图４所示，这一改革调整了央地政府之间的税收分配格局，显著提高了中央收入的比重。

总之，贯穿新中国财政史的一条主线是，中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系，逐步渗透社会、提高汲取能力，从而建立了一套中央集权的公共财政体系，以支撑起国家建设和日益多元的政府职能，使其政策实施得到财政支持。

欧洲的现代国家建设也经历了类似历程。历史社会学家埃利亚斯的一个广为接受的论断是，国家对税收和暴力合法使用（尤其是军事权）的垄断是现代国家的两大核心特征。【23】然而，垄断未必意味着导致专制。相反，埃利亚斯考察中世纪到现代早期欧洲国家形成轨迹中“垄断”与 “统治”的关系，发现垄断的性质呈现从“私”到“公”的特征变化。他从职能分工引起的各群体之间相互依赖性来解释这一过程：职能分工的日趋细密导致人际关系愈发密切，相互间依赖于他人的服务和职能行使，在这种情况下，仅有利于少数人的利益分配机制变得愈加不可能，因此，垄断总是朝着有利于整个人际网络的方向上调整。【24】埃利亚斯特别指出，国家预算的发展过程就是这一垄断“公共化”进程的鲜明例证，在此过程中，欧洲国家从领地国家发展为现代税收国家。在中世纪，中央领主收入主要来源于其个人的家族或领地的产业，国家财政对社会的影响甚微。此后，为缓解战争和宫廷花销所导致的财政压力，各欧洲国家开始向日益商业化的社会施加税赋，主要财源从领地转为私人部门，结果是，在很大程度上，拥有似乎是无限权力的统治者对其所统治的社会有着职能上的依赖，【25】不再能单方面施加意志。最终，在来自社会的压力下，这些国家先后将“国家政权组织所需的开支和用于私人目的的个人开支严格加以分开”【26】，建立起公共化的财政体制；同时，建立议会制度，为民意代表监督公共财政提供制度化程序。由此，国政权从追求君主私利的组织转为提供公共服务、促进和捍卫公民利益的机构，行政权力的扩张也因其具有追求公共利益的属性而获得正当性。【27】因此，税收国家的建立是现代国家政权建设、民主制兴起的重要分水岭。

回到中国语境，与欧洲税收国家发展的历史经验相似，中国通过税收的集中化初步解决了财政短缺的困境。那么，接踵而至的问题是：如何能够高效、负责且民主地对这些公共资金进行收支？与欧洲历史相比，中国的现代国家转型是否加速其民主的进程？

二、现当代中国国家—社会关系的变迁

在国家转型的过程中，上述问题指向了国家—社会关系的根本性转变，为了换取人民对财政汲取、政治控制的同意，国家不得不回应市民社会对于扩大政治参与、协商和监督及维护地方自主权的诉求。在此，迈克尔·曼的国家自主性权力理论有助于理解这一转型过程中政治参与和政治控制之间的关系。他定义了国家精英所拥有的两类权力：集中性权力和基础性权力。这些权力也决定了国家自主行动的范围。前者指“国家精英所享有的、不必与市民社会各集团进行例行化、制度化协商便可自行采取行动的范围”，后者指“国家在事实上能够渗透市民社会、依靠后勤支持在领土范围内有效贯彻其政治决策的能力”。【28】

回望近代中国史的国家—社会关系，我们可发现一条“帝制———威权制（全能主义）———官僚制”的转型轨迹。

在帝制时代，一方面，中国早在秦代就建立起了具有部分现代国家特征的中央集权帝国，【29】皇帝拥有几乎不受限制的广泛权力（“他们拥有整个中国，并可随心所欲地处置对在其领域内的任何个人或群体”）；【30】另一方面，国家的触角只能伸展到县级，加之缺乏高效的现代财政制度及 “家产官僚制”的低效腐败，因而社会动员能力较差，“无力将巨大的社会财富转化为实现国家意志的手段”。【31】所以，就整体而言，中华帝国集中性权力强而基础性权力较弱。

经过20世纪50年代的社会主义改造运动，中国成为了一个高度集权国家，【32】国家的控制范围逐渐触及社会的各个领域，通过意识形态宣传、社会结构的重新组织和纪律严明的基层干部队伍建设，其政治动员能力达到了空前的高度。【33】该时期制度安排最重要的特征是，在国家与社会、政治与法律、中央与地方之间都不存在功能分殊（functional differentiation），即上述子系统之间功能多有重叠，未实现各自运行上的闭合。【34】就央地关系而言，整个体制是高度中央集权的。所有方面的重要决定都由中央作出，地方政府只是执行中央政府政策的分支机构，而无可自主决策的领域。而在国家与社会的关系上，两者又趋于高度一体化。这集中体现在“单位”制上，各级政府和单位都是集政治、经济、社会福利等所有职能为一身的组织，且均有双重职能：一方面，它们是公共物品的提供者，负责公共领域内的政治秩序维持和社会管理。另一方面，它也提供非公共物品，例如组织生产活动、向本单位的成员提供终身的社会福利。【35】当时的社会组织结构呈现一种“蜂窝”式特征，各级行政和单位组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通、自给自足的部分。【36】国民及其财产都牢牢地依附于各自的单位，“从摇篮到坟墓”。因此，国家与社会之间的界限消除了，市民社会的自治空间高度压缩。同时，随着上文提及的新中国成立后财政汲取能力的显著增强，中国可被定位为基础性能力和集中性能力都达到较高程度的国家。当然，汲取能力只是基础性国家能力的其中一种，它的增强并不等同于其他基础性能力（特别是公共物品供给能力）的同步提升。恰恰因为国家集中性权力介入范围太广而深度不够，【37】加之高度分散、以邻为壑的单位制之下各组织重自身利益而轻普遍利益、财物私产化，财政制度缺乏“公共性”，反而导致公共物品的缺乏。

自1978年改革开放以来，中国呈现出转型的趋势。其最核心的变化便是集中性权力的限缩，这点可从两个维度观察：

第一个维度是国家外部（国家—社会关系）和内部（国家机关间的横纵向分权）都出现了功能分殊。随着1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，“转变政府职能”成为国家改革的主题。【38】

在国家—社会关系层面，改革限缩了国家的职能范围，使社会逐渐拥有了更大的自主空间。其中，一个关键环节是将政府与单位制的逐步剥离。2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》具体指明了作为行政体制改革重点内容的“四个分开”：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介分开，“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。政府减少对市场活动和生产管理的直接干预，并将其职能重心限于提供市场自身所缺乏的公共物品，例如宏观经济调控、保护私人产权的统一法律体系的建立、促进收入公平分配、公共服务的均等化、保障国家安全和社会秩序，等等。同时，企业单位从高度集权国家的细胞转为市场经济中的主体，按照市场经济原则来运行，这也为市民社会的自发成长创造更多空间。在国家的“去全能化”过程中，改革的新重心是在有限的国家职能范围内，提升公共物品供给的基础性能力。

此外，在国家内部结构层面，国家机构之间的横纵向功能分殊也正在浮现。

纵向上，各级政府具有几乎相同结构和功能，因而地方政府和部门多数情况下都在执行上级的指令，缺乏自主性。中国1982年《宪法》仅在第三条第三、四款规定了央地事权划分的笼统原则：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条“几乎没有任何实施的技术可能”，意义主要在于“对宪法中其他关于中央和地方关系的条款提供基础性指导”。【39】从《宪法》《地方组织法》对行政事权的具体分配上看，中央和地方政府的职权高度重叠，尤其是各类社会管理事务（如经济、文教、卫生等）。【40】“由于权力相同而层级有别，制度没有赋予地方足够的使用权力的（独立）空间”，【41】致使地方政府在宽泛的共有事权上扮演中央政府的附属角色。加之，由于央地政府之间的事权和支出责任界定不清，上级政府可以轻易地将事权下派而不提供相应的经费支持，这种现象加剧了地方政府的财政困境。面对这一问题，国家开始明确中央和地方的事权分配，使各自的财权和支出责任成比例。从1993年《分税制决定》初步尝试划分央地事权，【42】到2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调行政体制改革中应当突出央地政府的不同职能重心，【43】再到2014年中共中央《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确央地财政事权划分的原则和主要内容，计划2020年左右起草《政府间财政关系法》，可见国家试图厘清央地事权和财权的线索一以贯之。纵向权力分配是一项长期而艰巨的任务，但目前所确立的划分原则有助于减少央地权力的重合区域。

横向权力配置也有所深化。相比于“文革”时期立法、行政、司法乃至党委诸权实质上合为一体，1982年《宪法》细化了各国家机关之间的职权分配，其后又经《立法法》《预算法》、各诉讼程序法等基本法律的颁行修改和司法体制改革，全国人民代表大会和法院享有更为独立自主、专业化的权力，一定程度上“从政治系统中分化出独立的法律系统，并对政治系统的扩张产生制约”【44】。

不过，虽然横纵向权力已呈分殊之势，但实践中权力间的制约依然比较有限，在行政主导的体制下，人大的监督不够、司法不独立、地方政府缺乏自主权等问题依然存在。

第二个维度是国家与个人之间关系的变化。在计划经济时代，由于公有制下所有经济资源都被国家所控制，因此，人民很难形成影响国家收支政策的意识，或产生要求国家财政对社会公开、接受人民及其代表问责的政治压力。【45】自1978年以来，市场化改革已经减少了国有企业的规模，并放开对私营经济的限制。这导致股份制企业、私营企业、外商投资企业所缴纳的税收收入在全国财政收入中从2001年的28．8％升高到2007年的42．6％，因而中国已在财政上高度依赖于社会。【46】由于国家—社会关系已非单向控制关系，而是转向契约化的交换关系，所以中国纳税人的权利意识增强了，这也进一步激发了其对财政民主和民权保障的诉求。

为回应这一政治压力，国家必须缩小其集中性权力的范围，自我约束，建立保护私人产权、不滥用征税权的“可信的承诺”（credible commitment），【47】且要将私营经济吸纳、整合到它既有的政治框架中，以扩大统治的社会基础、强化执政的合法性。为此，中国采取了两方面举措。首先，国家对私营企业家进行了“政治吸纳”。在20世纪90年代初期，一些地方政府逐步将纳税较多的私营企业主吸收进入人大、政协、群众组织甚至政府部门，以便获得后者政治上的支持和纳税政策上的合作。【48】这些非正式实践促使国家调整既有的正式制度。2002年，中共中央将“三个代表”理论写入《党章》，从而允许私营企业家入党以更好地表达其政治诉求、通过政治参与影响政策制定。【49】其次，私营经济的壮大加速了对宪法和法律修改。在1982年《宪法》中，（国有或集体所有的）公共财产“神圣不可侵犯”，而私有财产却并未得到同等保护：主要偏重于对公民生活资料的保障，而轻视了对公民或其他财产权主体的生产资料的保障，而且仅限于所有权，并不囊括物权的其他层面和债权、知识产权等其他财产权种类。【50】对私有财产的公法保障的缺失，造成公民私有财产经常受到地方政府以税收、收费和强行拆迁等方式的侵犯，以致私产拥有者缺乏安全感，向国外转移财产，或进行短视的商业行为。【51】1998年至2003年期间，全国工商联曾三次向全国政协提交要求对私有财产得到公有财产的同等保护。【52】最终，2004年的《宪法》修正案确认了私有财产权的宪法保障：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年的《物权法》、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则对私有财产提供了更完备的法律保护，从而使国家在面对公民私产时受到更多限制。

然而，值得注意的是，虽然这些法律保障一定程度上制约了国家的集中性权力，但日常化的纳税人政治参与制度依然远非完善，中国的代议和选举制度尚难以形成对国家财政有力的民主问责。

国家改革的整体趋势是，一方面，限缩国家集中性权力范围、扩展社会自治空间，国家做出决策前开始以各种途径与社会利益团体协商；另一方面，国家也在提高自身在其职能范围内提供公共物品的基础性能力，从而建立一个高效理性而功能分殊（包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊）的权力架构。

三、财政改革目标：行政管理的理性、集中化和法权配置的制约、民主监督

一个现代化的公共财政体系是构建现代国家的基石。然而，20世纪90年代预算改革前的财政预算体制，难以满足上述基础性和集中性权力两个维度的国家改革的功能需求。

在基础性权力或国家能力维度下，决定如何高效而负责地分配和使用财政资金的预算能力是其中至关重要的支柱。【53】预算能力的强弱，则进一步取决于三个要素：财政纪律（国家将开支控制在收入限度之内以确保财政可持续性的能力）、分配效率（依据各类政策的优先程度有效地分配稀缺的财政资源的能力）与服务／运作效率（以高性价比的方式向公众提供高质量公共服务的能力）。【54】根据这些要素强弱的不同，一国财政发展水平可分为前预算、预算和新绩效预算三个阶段。【55】

从欧美国家的财政现代化进程看，在前预算国家，包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间，支出决定由不同的行政机构各自分散地做出，缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构，财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用（earmarking）、权宜之计和低效腐败，上述三方面预算能力要素都较弱。

19世纪以来，英、法、美等国均先后在政府财政管理领域内集权，设立诸如财政部或预算局之类的核心预算机构，根据行政首长的政策优先度排序，通过统一化、标准化的预算编制程序，来对其他行政机关的财政收支行为施加事前与执行中的约束，审核各部门所申报的概算、确定开支上限、严明财政纪律，形成一份单一的年度国家预算，交与议会审议；同时，国家也通过审计部门进行事后的集中复核。【56】这一过程中存在集中化与理性化两大趋势。集中化体现在，原本分散无序的各个政府部门被国家预算这一财政管理规划文件有机地连为一体，整合为一个“内在一致、相互联系而单一（unitary）”【57】的行政体制。行政首长能更高效地控制整个官僚体制，但也更明确地成为民主问责的对象，为其政策统一承担政治责任。理性化则是西方国家自启蒙运动与工业革命以降贯穿于其政治、经济、社会文化诸领域的主旋律。【58】财政管理领域亦莫能外，且在政府内部最早开始理性化过程，“标志着政府理性这一现代观念的重要开端”，【59】具体表现于：其一，专业化财政管理官僚取代了原先业余的工作人员；其二，从预算制定到审计的一系列程序得以标准化、制度化；【60】其三，核心预算机构在审查、汇编各部门概算过程中，对支出项目和规制政策的成本收益进行定量化的精确计算。【61】从前现代到现代预算国家的这一演进过程，极大提高了资源的动员、分配和使用效率，为政府在２０世纪行政国家、福利国家的发展中承担更多职能奠定了制度基础。在这一阶段当中，行政体系内部的集中控制、分配仍是主要趋向，重在培养财政纪律和分配效率这前两个预算能力要素，以形成有效的财政监督规则与程序，同时使支出机构的管理者“养成按照规则进行管理的习惯和实践方法”【62】，将外部的预算约束内化为一种职业习惯，减少机会主义行为的动机。【63】

而在新绩效预算阶段，则重新赋予基层部门高度的支出决策自主权，核心预算机关的控制对象从支出的具体项目转向了绩效产出、公共服务的质量（即上述第三个因素服务／运作效率），但这一放权过程有很大风险，因而应以将法治根植于公共管理制度为前提条件。

在1999年部门预算改革之前，我国原先的预算制度高度零散，无法形成并实施统一的财政政策，主要体现在：其一，公共财政政策制定权相当分散。由于体制改革中的路径依赖效应，计划经济体制中许多国家机关的原有权力得以延续，因而除财政部外还有不少其他部门享有财政资金分配权，例如国家计划委员会（后于1998年和2003年分别更名为国家发展计划委员会、国家发展和改革委员会）和科技部。其二，自20世纪80年代以来，预算外财政剧增，每个行政部门都有权收取预算外资金并自由开支。其三，由于细化的部门预算的缺乏，财政部门只能整块地将资金分配给各个部门，由后者自由支配，于是导致各部门拥有不受约束的二次预算分配权，行政首长和财政部门也难以评估、监督资金开支的具体使用去向。其四，财政资金的管理权过于分散。因为缺乏统一而集中化的国库账户体系，公共资金分散于千百个机关部门所开设的银行账户内，故而各部门可独立进行支付和采购，而无中央预算机构的事先或事后监督。【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。这一碎片化的财政管理基础制度造成了同样碎片化的行政体制，难以协调各组成部门的活动来实现整体政策目标。

而在集中性权力一维，原有预算体制中的一些缺陷使其与转变政府职能、限制国家的权力过大的改革目标并不适应。较为理想的预算与政府职能之间的关系，是预算制度在行政系统内部 “界定了公私之间、国家与社会之间的界限，就像政府的微缩版，预算清晰地勾勒出政府责任的范围，【65】同时通过预算公开、审议实现立法监督和社会监督。例如，美国20世纪初进步主义时代在纽约市展开的预算改革运动，即针对此前各部门的预算分散之弊，改革后的预算制度通过单一的预算文件来详细界定政府内部的功能、责任和权力关系，从而将政府整合集中为一体；同时，向社会公开预算的举措也使得预算充当起人民的向导，帮助他们理解政府行为的特征和范围，为强化预算民主监督、责任政府奠定基础。【66】

然而，在原有体制下，我国政府的职责范围无法在预算中得到清晰反映。由于大量预算外资金的存在、细化的部门预算的缺失和预算支出分类的不科学，【67】无论对于行政系统内部或外部的监督，都很难清晰地观察部门的具体活动。这也间接导致人大和审计署等预算监督机构在预算制定过程中难以实质行使监督、问责权。此外，纵向权力分配的模糊，也使上级政府易于下达“无经费指令”（unfunded mandates），将支出责任转嫁给下级政府，这又迫使基层政府在通过操纵混沌的预算外财政来弥补资金短缺。【68】因此，预算改革的效果与政府职能转型紧密相连：如果公共机关的职能和权力未在法律上清晰界定，则预算中的收入和支出责任分配就会陷入混乱；反过来，预算改革的效果也对政府职能的重新配置具有至关重要的影响。例如，在有了细化的部门预算后，才能对各个职能领域的政府部门活动作出更清晰的评估。新的政府职能应“被翻译为预算的语言”【69】，方能使两者相互促进。

总之，中国的财政预算改革自始便有两大主旨：财政管理上的理性、集中化和财政权力配置的制约、民主监督。前者意在行政机关内部建立集中、高效的预算管理体制，提高预算能力、制定政策统一协调的行政预算，而后者则强调财政预算权力应根据功能分殊的原则在横向和纵向双重维度上重新配置，以实现公共机关之间的权力制约和市民社会的政治参与、民主问责。这两条主线（两者）也暗合国家的基础性权力和集中性权力在财政预算领域的分野。那么，回看20世纪90年代以来的财政预算体制改革史，这两条主线是否均衡发展？

四、中央行政权主导的财政体制改革之路：成效与局限

面对上述财政预算体制的缺陷，改革自90年代以来徐徐展开。

1994年的分税制改革聚焦于财政收入的纵向分配，同时设立转移支付制度，使中央拥有了充足的财源，能够更有力地调控宏观经济、导引地方政府的财政收支结构。90年代后半期，改革重心逐渐从收入一侧转向收支两翼联动、从纵向财政关系扩展到横向维度。1998年，时任副总理李岚清在全国财政会议上正式提出“适应社会主义市场经济需要的公共财政体制框架”这一整体性改革目标，统摄财政改革全局，其后主要进行了部门预算、国库集中收付、政府采购和税费改革等。在收入一侧，税费改革一直致力于将各类非税收入（行政性收费、政府性基金等）规范化并强化监督。在支出一侧，部门预算改革要求以部门为单位编制更为细化的预算，并赋予财政部门在预算编制过程中以主导权，削减各部门此前几乎不受限制的资金二次分配的自由裁量空间；而国库集中收付、政府采购改革则让财政部门在预算执行中监督各部门资金流动和集中进行采购的权力。【70】这一系列支出改革强化了制度体系内部的预算集中控制。及至2002年底，中央宣告公共财政体制业已初步建立。【71】

此后十年，公共财政制度改革进一步深入。一方面，是行政机关内部预算程序的局部完善，如预算绩效、政府收支分类、三公经费等改革。另一方面，在部门预算改革后，各行政机关提供了本部门细化的预算，促使预算问责逐渐从行政内部问责扩展到政治与社会问责。人大和审计机关的预算监督更为全面与实质化，各地的预算公开和参与式预算试验也使得政府的“钱袋子”受到直接民主的限制。

尽管财政预算改革已逾二十余载，时任财政部长楼继伟于２０１４年指出现行财税体制仍然存在的三大问题：“预算管理制度不规范、不透明，不适应国家治理现代化要求；税收制度不健全、不完善，不利于发展方式转变、社会公平和市场统一；中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理，不利于建立健全财力与事权相匹配的财政体制。”【72】新一轮财税体制改革正是在此背景下启动，伴随中共中央《深化财税体制改革总体方案》的出台和《预算法》的修改，包含了改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三大内容，目标在于建立 “与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。这对横向与纵向权力配置均产生影响。于横向层面，改革增强了部门预算的全面性与公开度，《预算法》等规范也设置了更细化的预算审议程序（尤其是初审程序的新设），同时改善了预算执行管理体系和绩效评估模式。于纵向层面，改革旨在使央地事权和支出责任分配明晰化、成比例，并部分扩大了地方政府的财政自主权（例如，减少专项转移支付的比例而增加地方能够自由支配的一般性转移支付，减少对地方政府配套资金的要求，以及在中央严密监督的前提下开放地方借债权等）。

纵观这段财政改革史，在财政管理理性化一维，改革推进相对顺利而深入。改革的重心是加强行政机关内部的预算控制、财政纪律和部门收支活动的可见度。结果，它改变了行政体系内部的权力架构，重构了财政部门和其他部门之间的权力关系，使前者从一个简单的会计部门向准核心预算机构转变。以前财政部门只是把各部门的预算按功能汇编在一起，而现在形成了一种两上两下的预算编制流程，【73】财政部门在此过程中审查各部门的估算，并拥有根据宏观政策来对各部门的项目作出取舍、设置支出上限之权，以确保不超支的财政纪律。这就使财政部门取得了实质性的预算编制主导权、财政资源分配权，成了一个具有支配性地位的部门。各级行政首长只要通过财政部门这一“准核心预算机构”，就能高效地控制整个行政体系的收支活动，更为有效地实施统一的政策。因此，财政预算层面的国家基础性能力有较大提高。

然而，在限制国家集中性权力的财政制宪民主一维，改革成效则颇为有限。

从横向权力配置看，2014新《预算法》对加强人大和审计机关的预算监督作出不少程序性修改：强化了人大对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督（第2条）；完善人大的预算初步审查制度，财政部门应在人代会举行的四十五日前（省级以下为三十日）将预算草案初步方案交由财政经济委员会进行初审（第44条），由后者向人大主席团提交审查结果报告（第49条），以便为人大代表会议的正式审查奠定基础，且决算草案亦设置相似的初审程序（第78条）；明确人大对预决算草案的重点审查内容（第48条）；行政决算草案须经审计部门审计后，才可提交本级人大常委会批准（第77条），且对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开（第89条），等等。但是，由于人大和审计制度本身的缺陷，改革遇到瓶颈。人大预算审议缺乏具体辩论程序规则、没有预算修正权（只能整体通过或否决）、会期短（全国人大审议预算的时间只有半天，地方人大相对略长）、人大代表非专职化、非竞争性选举产生故而民意代表性不足、人大的预算工作辅助机构专业人员少（缺乏预决算审查、政策分析的能力）。而就审计部门而言，其隶属于政府，与国际上较为通行的隶属于议会的惯例相左，独立性不足，所以虽曾多次因揭露资金滥用问题而掀起“审计风暴”，却缺乏后续的具体责任追究程序。人大、审计制度改革需要改变整体权力架构，皆超出了纯粹预算技术改革的范围，而《预算法》修改虽历十余年，几经博弈，最终几乎没有触及人大、审计制度改革本身。

就纵向分权而言，2014年新一轮财政体制改革以来，地方财政自主空间有局部扩大，例如地方能够自由支配的一般性转移支付比例上升、【74】地方借债自主权有限度地放开（《预算法》第35条）等。有海外学者甚至认为中国地方政府对其辖区内的经济事务事实上享有充足的自主权，而将其称为“事实联邦制”或“中国式财政联邦制”。【75】但是，地方财政自主程度整体而言依然有限。【76】例如，在1994年分税制改革中，分为中央税、地方税、中央地方共享税。地方财政自主权不足背后的制度逻辑，不应仅仅归因于单一制本身（在法国等经历过地方分权改革的单一制国家，地方财政自主权得到较好的宪法性保障），而更应看到我国长久存在的假设：中央政府被预设为全国性普遍利益的代表，地方政府是地区利益的代表。在此逻辑之下，地方自主权很难在宪法层面得到保障。诚然，当下地方政府确实存在较严重的权力滥用的情形，但应更多考虑通过地方人大监督和公法诉讼来强化约束，而非一味地依靠上级政府的直接指令。

最后，就国家与社会的分野而言，公民在财政预算过程中的政治参与度仍然较低，其所贡献的税权与其所获得的政治参与权尚不相称。人大代表的民主代表性不足，以致财政收支的合法性有瑕疵，也未能全面涵盖各社会利益群体。各地的参与式预算试验只能间接弥补这一缺陷，其民意表达碎片化的特征决定了无法取代代议制的日常功能。市民社会自治程度尚不发达，社会利益群体的组织化程度不高，难以在国家的政治决策过程中作出利益表达。

可见，改革在财政理性化和分权方面两翼并未均衡开展。究其原因，体制改革在财政分权方面所遇到的阻力，主要源于既有宪法制度结构和权力格局。一方面，虽然财政预算改革的深入使原有的结构性问题更为凸显，也部分地推动了宪法性变革（例如央地财政事权和支出责任改革促进了央地分权立法），但改革内容未涉及对人大和央地关系等国家机构制度本身的调整。例如，在《预算法》修改过程中，学者们所主张的在各级人大设立“预算委员会”、扩大常委会的预算工作委员会的编制等建议并未得到采纳，因为人大内部的机构改革已超越《预算法》自身的功能定位，是其“不能承受之重”，需要通过专门修改、细化《人大组织法》来实现。【77】另一方面，改革往往由既有权力格局下的主导者所左右，而主导者缺乏通过改革施加自我约束的动力。这明显地体现在《预算法》坎坷的修订之路中：最初，由全国人大起草的修改草案强调了人大的预算监督程序，但被国务院有关部门回绝；2010年12月，全国人大预算工委宣布，预算法修正事宜转交给国务院；【78】尔后，财政部主导起草的二审稿侧重内部财政管理法的面向，而虚化了人大和央行对行政部门的财政监督，【79】虽然草案后来因学者和社会意见的反对而有所扭转，但人大预算监督程序的细化、实效化层面未得到太多实际改进。因此，改革过程应注重各方的协商。

总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。从美、英、法等国的历史经验看，在走向现代财政国家的过程中，仅有行政体系内部对财政管理进行集中统一是不够的，还需通过设立独立的审计机关、落实议会在预算审议方面的实质程序与能力，【80】才能在宪法制度层面建立起真正有效的预算监督。

五、结　　语

从上述财政改革轨迹可见，现代中国国家建设的基础性权力的强化和集中性权力的限缩并未得到均衡发展，根源可从激励机制和历史发展的路径依赖分析。从激励机制上看，行政内部的理性化改革有利于领导者集中控制，因而相对容易；而政治体制改革中，需要“刀刃向内”，因此较难开展。其中，基础性权力的发展主要依赖于行政体制的完善，通过行政管理的科学理性化，实现全面控制权力体制、渗透社会并有效执行政策技术性目标，因此在中央行政权主导之下，改革的难度相对较低。中国近现代史进程中，中央政府通过政治运动和法制改革的方式，不断地提高其财政汲取能力，并强化了对各部门支出的理性化控制。同样，近年来预算改革在行政内部预算流程的改革层面阻力较小，预算能力较易得到快速提升。

相比之下，与集中性权力缩减相关的改革难度则高得多，即建立一个权力制约、功能分殊的宪法制度架构，这些也正是中国国家建设的关键所在。就长期的路径依赖和改革次序而言，中国政治史上先建立等级化的行政体制，后发展出民主代议机关；先中央集权，后发展有限的地方分权。由于财政是政治权力的基础血脉与支柱，中立性、技术性较强，从官方到学界都普遍期待财政预算体制改革成为政治体制改革的最佳切入点。【81】然而，正因为财政改革“牵一发而动全身”，受到既存政治架构的阻力甚巨。技术性的财政预算改革一定程度上改变了权力架构和决策模式，加强了宪法制度层面的权力制衡，引发进一步的政治体制改革，或至少使政治体制改革的必要性、迫切性凸显。但是，技术改革本质上无法替代政治体制改革，原权力架构的核心部分无法通过纯粹技术性的改革得到改变，相反，恰恰需要对权力结构本身（例如人大、央地分权等制度）进行改革。例如，加强人大在财政法制改革过程中的实质性作用、强化地方政府在中央层面的政治参与权，并通过宪法修改或宪法性法律固定新的权力架构。

在现代国家建设和财政体制转型的历史进程中，基础性权力理性化与集中性权力制约、民主监督应当双管齐下，方能提供更为坚实的政治正当性基础。

注释:

【1】　参见葛兆光：《古代中国社会与文化十讲》，清华大学出版社2002年版，第39页。

【2】　马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。与工资合同相比，固定租金合同能够免去获取纳税人的服从和监督征税官僚的勤政廉洁两种内部交易费用，且不要求征税机构具有发达的组织能力。因此，在19世纪（甚至到20世纪初）以前，包税制是许多前现代国家所采用的主要征税机制。但是，在制定和实施固定租金合同中，包税制也面临两种主要的风险：其一，承包过程竞争程度较低的情况下，包税合同租金就会被定得很低，导致国家财政收入不足；其二，当包税商相对于国家有较强的讨价还价能力时（尤其是包税商与地方政治精英合为一体时），国家难以限制其对纳税人横征暴敛的行为。因此，现代国家在建立起高效的地方征税机构、降低直接征税的交易费用后，逐渐放弃了包税制。参见马骏：《包税制的兴起与衰落：交易费用与征税合同的选择》，《经济研究》2003年第6期。这一过程与中国近现代征税体制的演变过程有较大相似性。

【3】　参见［德］韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第183页；［德］韦伯：《中国的宗教　宗教与世界》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第103—107页；李强：《传统中国社会政治与现代资本主义———韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期，第9—10页；赖骏楠：《“家产官僚制”与中国法律：马克斯·韦伯的遗产及其局限》，《开放时代》2015年第1期，第98—100页。

【4】　参见［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第43页。

【5】　两种“国家经纪”类型的区别，参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第37页。对于这些“中介掮客”（middlemen）在田赋征收中的功能描述，参见［美］曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第一章；［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第二章；瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第三、四章。

【6】　参见［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第86页。

【7】　［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第86—93页。

【8】　参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第三章。

【9】　参见Dwight H. Perkins, “Government as an Obstacle to Industrialization: The Case of Nineteenth-Century China”, 27Journal of Economic History 478, 487(1967)；［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第165页（认为在清朝的最后25年中，大多数省份的土地税收收入仅占整体土地产量的2％—4％）。

【10】　参见王绍光：《国家汲取能力的建设———中华人民共和国成立初期的经验》，《中国社会科学》2002年第1期，第78页。

【11】　［美］黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政税收》，阿风、许文继、倪玉平、徐卫东译，三联书店2001年版，第428页。

【12】　参见［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第93—102页。

【13】　参见杨之刚：《公共财政学：理论与实践》，上海人民出版社1998年版，第280页。

【14】　参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第19页。

【15】John L. Campbell, “An Institutional Analysis of Fiscal Reform in Post-communist Europe”, 25Theory & Society 45,49-50(1996).

【16】　参见林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社2012年第2版，第四讲。

【17】　财政部：《中国财政统计1950—1985》，中国财政经济出版社1985年版，第152—153页。1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。20世纪80年代，一个初步的现代税收体系得以确立。在“利改税”改革后，国有企业向国家上缴税款而非利润。正如图2所示，在1978—1984年间，税收收入仅占国家预算收入的一部分，其余部分则来自国有的工业和农业部门。“利改税”后，税收收入激增，占绝大多数。而如图３所示，从税收收入的来源结构上看，股份制企业、私营企业、外商投资企业等的税收贡献不断增强，国有和准国有（集体企业）经济的税收贡献比重从1978年开始降低，财政收入来源呈现多元化格局，从“取自家之财”转向“取公众之财”，对股份制企业、私营企业、外商投资企业等的依赖性加大，汲取过程不再如传统体制那般只需在国有企业系统内部便可完成。

【18】　作者整理，原始数据参见国家统计局，《中国统计年鉴（2016》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexeh.htm。

【19】　高培勇：《公共财政：概念界说与演变脉络》，《经济研究》2008年第12期，第10页。原始数据来源：财政部综合计划司：《中国财政统计（1950—1991）》，科学出版社1992年版；国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年版，国家税务总局计划统计司：相关统计资料。另外，1999—2007年之间各种所有制成分的税收贡献，参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第22页，表1，其中2007年的统计结果与图2非常接近。

【20】　参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第8—10页。

【21】　参见孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第49页。

【22】　孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第47页。

【23】　［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷　社会变迁　文明论纲》，袁志英译，三联书店，第118页。

【24】　同上书，第124—125页。

【25】　［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷　社会变迁　文明论纲》，袁志英译，三联书店，第122—123页。

【26】　同上书，第123页。

【27】　参见张静：《国家政权建设与乡村自治单位：问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期，第9—12页。

【28】  Michael Mann, “States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology”, Blackwell, 1988, p. 5.

【29】　［美］弗兰西斯·福山：《政治秩序的起源———从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第109—134页。

【30】　Michael Mann, “States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology”, Blackwell, 1988, p. 5.事实上，历代皇权不同程度地受到相权、官僚制和政治惯例的牵制，参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版；［美］黄仁宇：《万历十五年》，三联书店1997年版；邓小南：《祖宗之法———北宋前期政治述略》，三联书店2006年版。近年来国内史学界对古代中国政体可否归为专制主义的讨论，可参见侯旭东：《中国古代专制说的知识考古》，《近代史研究》2008年第４期；黄敏兰：《“质疑‘中国古代专制说’依据何在？———与侯旭东先生商榷”》，《近代史研究》2009年第6期；阎步克：《政体类型学视角中的“中国专制主义”问题》，《北京大学学报》2012年第6期；白彤东：《中国是如何成为专制国家的？》，《文史哲》2016年5期。

【31】　李强：《从现代国家构建的视角看行政管理体制改革》，《中共中央党校学报》2008年第3期，第26页。

【32】　参见邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版，第69—73，222—238页；此外，一些社会学学者将改革前的社会结构归结为“总体性支配”，参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理———基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

【33】　See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press, 1968.

【34】　关于功能分殊，参见Niklas Luhmann, Theory of Society, Volume 2, Stanford University Press, 2013, pp. 87-108。

【35】　参见李强：《后全能体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期，第82页。

【36】　See Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford University Press, 1988.

【37】　参见李强：《国家能力与国家权力的悖论》，载张静主编：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第20—23页。

【38】　对“转变政府职能”这一术语在政策和学术研究中使用情况的一个回顾，参见Linda Chelan Li, “Managing Government Finance”, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139。

【39】　郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，《东方法学》2011年第６期，第48页。

【40】　张志红根据《中华人民共和国宪法》第八十九条（国务院的职权）以及《地方组织法》第五十九（县级以上政府职权）、六十一（乡镇政府职权）条的规定，对各级政府的特有职权和共有职权进行分析，显示出央地政府“职责同构”的现象。参见张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第271—272页。

【41】　郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，《东方法学》2011年第6期，第47页。

【42】　1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提及：“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”、“按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改善和完善税收制度”。该决定明确地将“合理划分中央与地方事权”和“合理分权”作为分税制的核心原则和基础。随后，当年12月颁布的《分税制决定》作出了划分央地事权关系的初步尝试，将中央的事权／支出责任定位为“国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出”；地方则为“主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出”，并分别列举两者包含的部分具体事项。

【43】　2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》：“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。”

【44】　李忠夏：《法治国的宪法内涵：迈向功能分化社会的宪法观》，《法学研究》3017年第2期。

【45】　马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第12页。

【46】　同上书，第18—28页。

【47】　英国光荣革命后通过财政制度改革强化议会、限制王权，建立起此种承诺，参见Douglass C. North & Barry R. Weingast, “Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England”, 49The Journal of Economic History 803, 815-819 (1989).

【48】　马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第42页；Changdong Zhang, “Reexamining the Electoral Connection in Authoritarian China: The Local People's Congress and Its Private Entrepreneur Deputies”, 17 The China Review 1, 20 (2017).

【49】　See Kellee S. Tsai, “Cause or Consequence? Private-Sector Development and Communist Resilience in China”, in Martin Dimitrov (ed.), Why Communism Didn't Collapse: Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe, Cambridge University Press, 2013, pp. 221-224.

【50】　参见韩大元、林来梵、郑贤君著：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第433-434页。

【51】参见韩大元、林来梵、郑贤君著：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第433—434页。2004年第4期，第13页；马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第41页；保育钧等：《三份修宪提案的幕后：关于私有财产保护法制进程的对话》，《中华工商时报》2004年10月29日Ａ1版，http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/39478/39481/2953161.html。

【52】　参见保育钧等：《三份修宪提案的幕后：关于私有财产保护法制进程的对话》，《中华工商时报》2004年10月29日Ａ1版，http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/39478/39481/2953161.html。另可参见Kellee S. Tsai, “Cause or Consequence? Private-Sector Development and Communist Resilience in China”, in Martin Dimitrov, (ed.), Why Communism Didn't Collapse: Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe, Cambridge University Press, 2013, p.227。

【53】　参见［美］西达·斯考克波：《找回国家———当前研究的战略分析》，载［美］彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波主编：《找回国家》，方力维等译，三联书店2009年版，第21—22页；［美］乔尔·米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2009年版，第5页；王绍光、马骏：《走向“预算国家”———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第2—4页。

【54】　参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第2页。

【55】　关于各预算发展阶段的国家财政主要特征，参见Naomi Caiden, “A New Perspective on Budgetary Reform”, 48Australia Journal of Public Administration53, 53 (1989)；马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店２０１１年版，第６５页。

【56】　参见Carolyn Webber & Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp. 326-330；王绍光、马骏：《走向“预算国家”———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。

【57】　［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第136页（译文有所修改）。

【58】　参见［德］韦伯：《中国的宗教　宗教与世界》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第448—460页。

【59】　Carolyn Webber & Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, p.326.

【60】　Carolyn Webber & Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp.330-331

【61】　美国管理与预算办公室在预算编制和执行过程中的职能即为一例，参见Eloise Pasachoff, “The President's Budget as a Source of Agency Policy Control”, 125 Yale Law Journal2182, 2207-2243 (2016); Cass Sunstein, “The Office of Information and Regulatory Affairs: Myths and Realities”, 126 Harvard Law Review1838, 1838 (2013).

【62】　［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第120页。

【63】　参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第119页。

【64】　参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第162—163页。

【65】　参见［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第203页。

【66】　［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第1—116页。

【67】　2006年政府收支分类改革前，预算支出是按照经费性质而非政府职能进行分类的，例如分为行政费、事业费、基建费等。这种分类方法难以清晰反映政府履行职能的情况，很多政府的重点工作支出如教育、农业、科技等散落于各类科目中，无法形成完整概念，造成“外行看不懂、内行说不清”。参见谢旭人主编：《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第320页。

【68】　See Thomas P. Bernstein& Xiaobo Lü,TaxationwithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,Cambridge University Press, 2003, p.244

【69】　See Linda Chelan Li, “Managing Government Finance”, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139.

【70】　参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第251—239页。

【71】　李岚清：《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》，《人民日报》2003年2月22日第2版。

【72】　楼继伟：《深化财税体制改革　建立现代财政制度》，《求是》2014年第20期。

【73】　参见财政部预算司编：《中央部门预算编制指南（2012年）》，中国财政经济出版社2011年版，第30—32页。

【74】　国务院：《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕45号）。

【75】　See Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast, “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”,48 World Politics50,72-73(1995); Yongnian Zheng, “Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations”, 7 Japanese Journal of Political Science101, 107(2006).

【76】　对于地方财政预算自主权具体内容的分析，参见吴良健：《地方分权与预算自主》，载《行政法论丛》（第18卷），法律出版社2016年版。

【77】　参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第328页。

【78】　参见邹春霞：《预算法修订为何走了十年长路？》，《北京青年报》2014年9月2日。

【79】　参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第173—175页。

【80】　参见王绍光、马骏：《走向“预算国家”———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。关于美国国会通过自身机构改革、设置国会预算办公室来增强预算编制和执行审查能力，参见John Marini, The Politics of Budget Control: Congress, the Presidency, and Growth of the Administrative State, Crane Russak, 1992, pp.177-178.

【81】　例如，2014年中共中央政治局发布的《深化财税体制改革总体方案》指出，“深化财税体制改革涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权力调整，是一场牵一发动全身的‘硬仗’”，引自新华社：《中共中央政治局召开会议审议〈深化财税体制改革总体方案〉等》，http//www．gov．cn/xiwen/201406/30/contnt＿2710105．htm；时任财政部长楼继伟指出，“改革开放以来，财税体制改革成为体制改革的突破口和先行军”；“财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交汇点”； “财政一半是‘财’，另一半是‘政’，如果说以往的改革，主要涉及‘财’，也触及‘政’，那么下一步，‘政’是绕不过去的”，引自楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，序言，第1—3页；天津财经大学财政学教授李炜光认为，“公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。”引自李炜光：《公共财政改革是突破口》，《三联生活周刊》2013年3月13日，http//www．lifeweek．com．cn/2013／0313／40236．shtml；王绍光认为，“公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论‘政治民主’更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化”，参见王绍光：《美国“进步时代”的启示》，《读书》2001年第8期，第25页。

作者简介：吴良健，法学博士，中国政法大学法学院宪法学研究所讲师。

文章来源：本文载《复旦大学法律评论》第8辑第1期，上海人民出版社2020年，第84-100页。