【摘要】物权效率原则是物权法的根本原则和核心原则。我国现行《物权法》规定的宅基地制度宥于城乡二元的体制而没有规定宅基地使用权的收益权能和处分权能，致使农民的宅基地无法进行市场配置而效率低下。在城乡一体化进程中，应当按照党的十七届三中全会决定的要求，使宅基地使用权真正成为农民的用益物权，进行宅基地市场化配置。土地管理法在进行修改时应当以物权效率为指导，将重点放在还权赋能上，以实现城乡土地“同地、同权、同价”。同时，还要注意控制和防范宅基地市场配置后带来的风险和问题。
【关键词】物权效率；宅基地；市场配置；风险防范
一、物权的效率原则
所谓物权的效率原则是指物权制度应当以提高物的利用效率、发挥物的最大效用和效益作为制度安排的根本指导思想。物权效率原则作为物权制度的根本性原则和核心原则，它体现在两个方面：对物的占有和支配的权利是物的效用发挥的基础；对物的充分高校利用的权利是物的效用发挥的最终目的和结果。
物权法调整的是资源的配置问题，而资源是有稀缺性和有限性的，特别是本文探讨的土地资源，具有稀缺性和不可再生性，而物权法的根本宗旨是对有限的资源进行有效率的配置，降低交易成本。传统的物权法的原则只有物权法定、一物一权、物权公示和公信原则，2007年我国《物权法》制定后，各类物权法书籍又加上了物权的平等保护原则，而物权的效率原则始终未被物权法教材和论著列入。其实，物权的效率原则是物权法的核心原则，物权法定、一物一权、物权公示和公信原则从根本上讲都是物权效率原则的体现。张文显教授指出，财产效率是财产的根本价值，意味着财产价值的最大化。物权法或财产法的效率体现在四个基本原则：普遍原则、排他性原则、流转性原则和稳定性原则。物权中的自物权是物的效益发挥的基础，自物权即所有权确定之后，如何使物的效用发挥最大的作用，是物权的效率问题，而作为他物权的用益物权和担保物权体现的正是对物的最大效用的追求。[1]因为用益物权和担保物权在物权社会化的今天，它比所有权更加重要，它体现了物尽其用的指导思想，是物权效率的体现。
二、现行农村宅基地物权的效率现状及成因分析
我国《物权法》第一次明确规定了宅基地使用权属于物权，这无疑具有重要的意义。但现实中的宅基地使用权以社会福利和保障为指导思想，以户为单位平等分配为原则，注重公平，但效率被忽视。宅基地使用权是用益物权的一种，而用益物权是指对他人所有的不动产和动产占有、使用和收益的权利。根据党的十七届三中全会决定的要求，国家应完善农村宅基地制度，依法保障农户的宅基地用益物权。不过《物权法》规定了宅基地使用权的占有和使用权能，而未明确这种用益物权的收益权能。马俊驹和余延满教授认为，宅基地使用权的内容是依法建造、保有个人住宅、庭院和房前屋后种植等而对土地的占有、使用和收益的权利。[2]但多数学者则认为，我国《物权法》只规定了宅基地物权人即农户享有占有和使用的权利，而对建设用地使用权却规定了权利人享有占有、使用和收益的权利，所以应当说宅基地使用权不包括收益权，也就是说，农户取得宅基地使用权只能用来建造自己的住宅，而不能用于生产经营，或收取孳息，不管是天然孳息还是法定孳息。[3]在现实中，如果机械地照此理解，则于三农问题的解决并无实益，因为有的农户利用闲置的宅基地发展养殖业，有的农户则利用自己的住宅发展旅游业，兴办家庭旅馆，搞农家乐，如果一概禁止，则必然与城乡一体化的大趋势背道而驰。因此，尽管《物权法》不明确规定宅基地使用权的收益权能是有种种考虑的，但这毕竟是以权力管理法而不是以权利法作为立法宗旨的，只考虑到对宅基地管理的方便，而没有对这种土地上的民事权利进行规范，既与现实中宅基地的法律运作不相符合，又导致了宅基地使用权的效率低下，这都与设计这种物权时对其收益权能的缺失相关。
目前，我国农村宅基地使用权的效率状况令人担忧，具体表现在：
（一）宅基地闲置与浪费并存。在城市里，空间都可以成为物权的客体，建筑物区分所有权、空间地上权和区分地役权被物权法所承认，这体现了物权的效率。反观农村，土地的抛荒、闲置和空心村比比皆是。宅基地权利人的收益权丧失是造成闲置与浪费的重要原因之一。由于宅基地使用权中收益权和处分权的缺失，所以宅基地不能按照市场的要求进行资源的配置，造成土地资源的浪费，在我国土地资源日益紧张的情况下，应当说相关法律的无为难辞其咎。
（二）宅基地不能自由流转。自由流转是效率的生命。作为用益物权，通过流转获得收益，既是物权人的权利，又是物权的效率体现，但国家立法虽未明确宅基地的收益权能，但却明确禁止宅基地的使用权人向城镇居民转让，理由是确保农民不致在无房时成为流民。但如果农民在自己的宅基地上建立了多层住宅，则农户拥有建筑物区分所有权，农户能否在自己居住其中部分建筑的前提下将其他多余部分出租或转让，有关法律政策尚未涉及。
（三）宅基地不能抵押。三农问题的解决有赖于农村金融的发展。而农村金融要想发展，必须解决农民担保物的匮乏问题。土地承包权不能抵押，宅基地也不能抵押，农民的金融活动大大受限，绝大多数的农民的财产主要是承包地和宅基地，但这两种“地”恰恰被法律禁止作为担保物。这两种“地”的交换价值得不到实现，虽说是为了保障农民的基本生存，但一概禁止并不妥当，若农民有一处以上宅基地，则多余的宅基地是否可以抵押？
（四）宅基地隐形交易带来的交易成本过高。《物权法》和《土地管理法》并未明文禁止宅基地的交易，但国务院和国土资源部规定城乡居民之间的宅基地交易是非法和无效的。即使如此，由于种种原因和市场的需求，城乡居民之间的农房及宅基地的黑市交易却十分盛行。这导致了房地产市场的混乱无序，也使国家的税收和集体经济组织的应得收益被当事人规避。[4]值得注意的是，一旦这种交易发生纠纷，人民法院则往往会以宅基地买卖违法为由宣告合同无效（事实上这类交易是否违反了法律和行政法规还存在商榷的余地），而这是无效率的。2006年北京宋庄画家村诉案就是一典型案例。之所以说它是无效率的（甚至是负效率），是因为宣告合同无效就是消灭了一项交易，这将导致不必要的财产损失和浪费，比如双方在合同无效后要互相返还已经履行的财产并恢复原状，还可能要赔偿损失，不但缔约的目的达不到，还得增加上述费用和诉讼费、律师费等等。如果该农房和宅基地已经转手给第三人，则合同的无效还会影响到第三人的利益，引起更大的连锁反应。市场经济的本质是鼓励交易，这样才有效率，才会增加社会财富，而宅基地的隐形交易在现行政策下是无效率的，因为其交易成本过于高昂。
三、提高我国农村宅基地市场配置效率的法律路径
（一）关于农民集中居住
很多农村在城乡统筹发展中大拆大建，其基本出发点是集中资金和公共产品在农村重点建设中心城镇和中心村，然后以“宅基地换住房”、“建设用地换股权”等优惠政策吸引农民向中心村集中。对此，李昌平教授认为，在农村实行集中居住有利于保护耕地，因为农民进城之后，农民的宅基地等仍然闲置，这样难以守住18亿亩耕地的红线，在各地的农民集中居住中至少可以节约一半左右的土地，如果将其复垦为耕地，全国可以增加上亿亩耕地。节约集约使用宅基地，其实就是物权的效率问题。因为节约出来的宅基地其物权应当仍然是建设用地，建设用地的使用效率大大地提高了，虽然还未达到最大，但集中居住是走向物权效率的重要一步，它对解决三农问题、加快城市化步伐具有重大意义：其一，宅基地的物权效率得到了提高。土地集约利用和节约利用，节约出来的土地，其所有权仍然属于农民集体，节约出来的土地首先是建设用地，其次才考虑复耕为耕地。对处于相对贫困中的农民来说，建设用地的效率和价值是耕地无法比拟的，如果我们能使农民获得节约出来的建设用地的所有权，即还权赋能，而不是将其置换到城市中去由政府进行土地经营。其二，农民集中居住，有利于城乡公共服务的均等化，并节约对农村的投资，从而提高城乡一体化进程的效率。其三，农民集中居住，是农民改善居住生活条件和环境的又一次革命，政府和农户都需要大量的资金投入，这有利于刺激内需，拉动农村的消费市场。
（二）关于宅基地的原始取得
有人认为宅基地不能流转的重要理由之一是宅基地属于无偿取得，究其根源，是国家为了使农民能够安身立命而设置的社会保障性制度安排。宅基地使用权的设立是其能否进行市场配置的逻辑前提和起点，如何对此进行制度安排和创新才有效率，笔者认为：其一，宅基地的原始取得即用益物权的设立，源于我国农村宅基地的无偿取得制度，这也是一种无效率的制度安排。正是由于宅基地的取得是无偿的，所以农民会想方设法多申请、多占宅基地，村干部更是借机多占宅基地或从中捞取好处，这不但造成宅基地分配的不公，更是造成了土地的闲置和浪费。从物权效率的角度出发，设立原则上应为有偿，例外时可以无偿。但如何确定宅基地使用权的对价，城市的房地产采取的是招、拍、挂，农户取得宅基地是否可以借鉴采取市场配置的定价或评估作价的方式呢？法律地位不明的抽象的“集体”通过怎样的程序来决定其拥有所有权的宅基地的出让价格？这些都对将来宅基地的市场配置产生重要影响，宜由法律做出原则性规定，其二，宅基地原始取得的主体是否应当限于农民集体的成员，应该慎重。抛开宅基地继受取得是否可由城市居民享有不论，在原始取得上，目前是否具备放开由城市居民也可向农民集体经济组织申请取得宅基地的条件，值得考虑。现行政策的初衷是为了解决农民的基本居住问题而采取的宅基地取得的无偿性和身份性，体现的是国家对农民的基本生存权的保障。如果突破这一界限，则相当于城市居民既享受城市居民的社保，又享受针对农民的社保优惠政策，显然不合理，故笔者主张在目前尚不宜放开宅基地原始取得的主体的身份性。[5]况且在目前小产权房愈演愈烈、国家尚未解决的情况下贸然放开宅基地的原始取得的身份条件，将会使问题积重难返。其三，宅基地的行政审批制的存废值得商榷。宅基地使用权的设立是由土地的所有权人和使用权人通过物权合同设立的用益物权，从效率上讲，物权的设立如果是不动产的，一般采用法律行为＋登记的方式，我国现行法律采用的既不是法律行为制，也非登记制，而是行政审批制。有学者认为，既然用益物权是所有权人和农户的物权合同，则其设立属于所有权人行使所有权的民事行为，应当由双方当事人协商确定，国家机关进行审批，既非所有权人的审批，又非行政许可的法定事项，由其审批，必然使所有权人的主体地位被架空，其利益受到侵害，等于否定了集体土地的所有权。但是，应当看到，由于宅基地的取得是无偿的，而集体的抽象地位又使集体的干部容易借机多占宅基地，所有权人本身的制度缺陷导致宅基地分配不公，更可能导致耕地的大量流失，将使宅基地的运作背离国家设立的初衷，因此，在此过分强调宅基地设立的私法性质目前还不现实。其四，宅基地使用权的登记、发证制度应当创新。宅基地属于不动产，其市场配置应当采取法律行为＋登记的公示形式。从节约成本的角度出发，我国现阶段并未采取登记要件主义的公示方法，而是采取了登记对抗主义。这是有效率的，但一旦进行流转和市场配置，不进行登记发证又会带来一系列问题，有必要改采登记要件主义，因此现阶段要加快宅基地的确权、登记和发证工作。
（三）关于宅基地使用权的期限
宅基地进行市场配置，必然要解决宅基地使用权的无期性。有学者认为，宅基地的无期性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存保障和农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限。[6]笔者认为，有无期限与生存和福利并无必然的联系。城市居民住房中的土地使用权有70年的期限，城市居民在购房时，都知道这个70年的“大限”，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。还有的学者认为，宅基地使用有无期限，期限多长，应由所有权人和使用权人协商解决。从民法上讲这是有道理的，但在当前农村村民自治尚无法摆脱乡村干部自治的情况下，法律直接进行规范也是可行的，就像土地承包的年限，国家并未授权农地的所有权人和农户直接约定土地承包期限，而是由法律规定，而现实中，很多乡村并未按照国家法律规定的期限来执行，而是自己搞一套。这从民法的意思自治原则讲是合理的，但却与国家法律相背。因此，本着“同地、同权”原则，笔者建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期。至于是否有偿，由所有权人自己决定。如果宅基地的买受人是城市居民或其他村集体的成员，其宅基地的使用期限要从70年中减去原宅基地使用权人已经使用的期限，且已经转让给非本集体成员的宅基地到期的，虽可续期，但集体经济组织可以决定宅基地续期的使用费。
（四）关于宅基地的去身份化
宅基地进行市场配置目前最大的障碍在于宅基地的身份性。去身份化是大势所趋，但这是一个渐进的过程。笔者认为，首先，在宅基地的原始取得上我们应坚持身份性，非集体经济组织的成员一般不能原始取得宅基地，如果允许本集体经济组织以外的居民可以申请或者统一按照市场方式对社会全体成员公开有偿出让，则即使赋予本集体成员优先购买权，也难以抗衡资金实力雄厚的城市居民庞大的投机或投资性购房需求，最后农民的利益还是会受到损害。其次，农村集体经济组织的成员权（即身份权）要逐步和直接占有利用集体土地脱钩，要使之体现在获取集体财产的收益上。然后最终割断集体成员与集体土地的直接联系，使土地使用权社会化，使宅基地实现完全的市场配置。
（五）关于农户宅基地的退出机制
由于宅基地取得的无偿性，导致了农村宅基地“只进不出”现象严重，更是缺乏“农户宅基地退出机制”，严重降低了宅基地的使用效率。因此，对于农村村民转为城市居民、迁移户籍入城经商务工以及不在原籍居住的，政府应采取切实有效措施，在法律允许的范围内，鼓励农民自愿、有偿退出空闲宅基地和住宅，并通过土地整理、旧村改造等形式逐步加以盘活利用。其一，迁出。我国农地承包法规定，承包期内，农户举家迁入城镇的，转为非农业户口的，应当交回承包地。依此，农户既然要交回承包地，也完全可以交回宅基地，但宅基地上有建筑的，应当予以补偿。现在各地在户籍制度改革时多采取宅基地换房的政策，而且有的地方如重庆还给予农户一定时间的犹豫期。作为对农户的退出机制，还可以进行探索。其二，流转。允许宅基地使用权进行流转是宅基地按照市场配置的主要特征，也是实现农户宅基地退出机制正常化的主要表现形式，这也是宅基地制度改革的最终目标。其三，所有权人收回。对长期闲置、农户成员全部死亡又无人继承的、超标准占有的宅基地，所有权人有权收回。对一户多宅的，对其中合法的部分，应当在予以合理补偿后收回。农户宅基地的退出还涉及到其中的收益分配问题，由于笔者已经在其它文章中阐述，此不赘叙。[7]
（六）关于宅基地使用权的转换
这里是指宅基地使用权发生物权形态的变更，如被国家征收，转变为国家土地所有权；又如，宅基地使被复耕为耕地，即转变为土地承包经营权。这其实是一种特殊的流转，也是提高效率的表现，但在转换中容易出现侵农、害农的情况，应当立法控制。其一，宅基地征收。按照《物权法》，对宅基地征收时，除了另行分配给农户宅基地外，还应当对农户的房产等地上附着物进行市场补偿，但是，对宅基地的补偿不能与耕地相同。征收也是一种有效率的转换方式，但由于土地的所有权人和使用权人同时丧失了物权，而且补偿可能较低，这很可能造成对国家有效率而对农户无效益的情况。其二，宅基地复垦。党的十七届三中全会决定指出，农村宅基地和村庄整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，应当优先满足集体建设用地。现在一些地方政府将节约的土地自己进行经营，将其置换为城市建设用地，侵害了农民的利益。其三，宅基地转为集体建设用地。宅基地是建设用地，宅基地使用权是建设用地使用权，因此，农户集中居住节约的宅基地，从性质上说，是建设用地而不是耕地；从所有权上说，它属于农民集体的而非政府的；从使用权上说，它属于农民而不是国家所有。从保护农民利益，使农民分享城市化成果方面来讲，国家不能强行将其转为耕地，因为耕地和建设用地对农民而言其效率绝对不同。今后工业化和城市化使用土地应该尽量从宅基地整治节约出来的土地中安排，不足的再征用耕地，这样，宅基地转为建设用地，既有效率，又对农民有利益。现在的问题是，《物权法》只承认了宅基地使用权的物权属性，并未认可集体建设用地的物权性质，这非常不利于保护农民的合法权益。因为集体使用建设用地使用权不被物权认可，不能光明正大地合法流转，只能隐形交易，效率较低，不利于农民利益保护。
四、结语：农村宅基地市场配置的风险防范
物权效率作为我国物权制度的根本原则和核心原则，贯穿于物权法的全部，对物权制度具有直接的法律意义。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。人们对物权效益最大化的追求正是促进社会财富增长的原动力，现代物权制度的确立成为人追求物的最大效用，提高物权效益的有效机制。在这种动力驱动下，政府和农户千方百计去追求宅基地市场的有效配置，以获得宅基地效用的最大化已成为必然。当然，我国农村宅基地的市场配置是一个循序渐进的过程，是一个正在探索中的新事物，因此在和谐社会建设背景下，要把控制和防范宅基地市场配置风险放在重要位置。
1．要防范宅基地抵押的风险。为防止农户抵押农房后无法偿还贷款而被执行宅基地所带来的农民变成流民的风险，金融贷款机构应当认真审查农户以农房抵押贷款的条件，比如农户应当有两处以上宅基地，或拥有多层农宅，或在它处如城市有住宅等，要严格审查抵押条件，待条件具备后方可放贷。
2．要防范耕地流失的风险。现阶段的小产权房问题是一个比较棘手的问题，这个问题不解决，宅基地的市场配置问题就是一句空话。国家最担心的是耕地将在小产权房合法化后大量流失，因此建立严格的耕地保护法律机制是必要的。在保护耕地的情况下，再限制宅基地的流转是没有正当理由的。
3．要防范农民利益损失的风险。为防止宅基地流转过程中农民的利益受损，立法时应当注意建立农民利益保护机制。笔者设想可以建立农民宅基地合作社，由农户将自己合法的宅基地入股到合作社，由合作社对外进行招商引资，或向金融机构进行抵押贷款。
【作者简介】
吕军书，单位系河南师范大学三农法律研究中心。
【注释】
[1]郝耀武：《论物权效率原则》，载《法制与社会发展》2006年第4期，第44页。
[2]马俊驹、余延满：《民法原论》，法律出版社2007年版，第255页。
[3]温世扬：《物权法要义》，法律出版社2007年版，第206页。
[4]吕军书：《法律视阈下的农村宅基地使用权流转制度创新》，载《中国青年政治学院学报》2010年第4期，第134页。
[5]王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2007年版，第186页。
[6]王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2007年版，第186页。
[7]吕军书：《法律视阈下的农村宅基地使用权流转制度创新》，载《中国青年政治学院学报》2010年第4期，第134页。
