截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，约占农村集体建设用地的54%。这是农村集体资产的重要组成部分，也是农民财产权利的重要来源。
宅基地制度的形成与特征
农村宅基地制度是我国特有的一种土地制度。新中国成立后一个时期内，宅基地和农房归农民个人所有。即便1956年发布的《高级农业生产合作社示范章程》要求社员入社必须把私有的土地转为合作社集体所有，但也同时明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次明确包括宅基地在内的生产队范围内的土地，都归生产队所有。1963年中共中央发布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，并转发国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》，重申“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”，并作出新的规定：宅基地仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖和租赁房屋的权利；社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。
在1963年以来的50多年间，虽然“集体所有、农户使用”的农村宅基地制度框架保持了基本稳定，但深入分析可以发现，农村宅基地使用权制度还是发生了一系列调整：
一是获得宅基地使用权的资格在逐步收紧。在很长一个时期内，国家并未禁止城镇居民有条件地获得农村宅基地使用权。1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》规定，“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”可以获得宅基地。1986年颁布的《土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民可以使用集体所有土地建住宅，附加条件是须经县级人民政府批准、用地面积不得超过省区市规定标准、参照国家建设征用土地标准支付补偿费和安置补助费。1990年发布的《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的通知〉》首次提出，对非农业户口居民，不批准宅基地。1998年修订后的《土地管理法》，将宅基地的申请主体由“农村居民”修改为“农村村民”，删除了城镇非农业户口居民可以使用集体所有土地建住宅的规定。1999年发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次明确提出，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，将禁止的主体范围由“城市居民”扩大为“城镇居民”，明确提出“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。
二是获取宅基地使用权的方式经历了从无偿到有偿再到无偿的曲折变化。在人民公社时期，社员新建住宅由集体无偿提供土地。1988年山东德州率先试行农村宅基地有偿使用。到1992年，全国已有28个省区市、1200多个县、6000个乡镇、约13万个行政村实行了宅基地有偿使用。1993年，国务院召开全国减轻农民负担工作电视电话会议，宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费。此后，虽然国家层面实行免费使用制度，但局部地区仍在实行有偿使用。
三是宅基地使用权的权能在逐步收窄。1963年发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员有买卖或租赁房屋的权利，房屋出卖后宅基地使用权即随之转移给新房主。但1981年发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调，分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。1995年颁布的《担保法》第三十七条规定，宅基地使用权不得抵押。2007年颁布的《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权具有占有、使用权能；第一百八十四条规定，宅基地使用权不得抵押。与完整的用益物权相比，少了收益的权能；与土地承包经营权相比，不仅少了收益的权能，而且少了很多形式的处分权能。
经过50多年的发展演变，目前农村宅基地制度的主要特征可概括为：“集体所有、成员使用；一户一宅、限制面积；免费申请、长期占有；房地分开、差别赋权”。“集体所有、成员使用”，就是宅基地所有权归农民集体所有，只有集体经济组织成员才有使用资格。“一户一宅、限制面积”，就是集体经济组织成员以家庭为单位、每个家庭可使用一块宅基地，宅基地占地面积和容积率不能超过各地的规定。“免费申请、长期占有”，就是集体经济组织成员可以家庭为单位免费申请使用本集体所有的土地，并无期限地占有和使用宅基地，面积与申请时的家庭人数有关，但不能落实到人头，属于家庭共有使用权。“房地分开、差异赋权”，就是房屋和宅基地实行两套产权制度，农民对房屋拥有完整的占有、使用、收益、处分权，对宅基地只拥有占有、使用和有限的处分权（比如，可转让给本集体经济组织符合新申请宅基地条件的农户，但转让后不得再申请使用宅基地）。这套制度安排，保障了农民居住权，无论穷富都有一块宅基地用于自建住房。但也存在很多问题，免费申请和占有宅基地，导致一户多宅、建新不拆旧等“公地悲剧”普遍发生；随着农村人口外流增多，农房空置现象加剧；农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分，农民财产权利受到约束；农房甚至宅基地抵押、超范围流转、城乡居民“联建”、建造对外销售的“小产权房”等法外现象大量存在，对法律的约束力提出了严峻挑战。
党的十八届三中全会《决定》明确要求，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这实际上提出了两个既相互关联又有所不同的改革任务：一是宅基地制度改革，核心是保障农户对宅基地的用益物权，焦点在于是否在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上，进一步赋予其“收益”的权能、有限度地赋予其“处分”的权能；二是住房财产权制度改革，核心是扩大交易半径、从集体经济组织内部流转扩大到更大范围内流转，焦点在于是否将城镇居民纳入受让人范围。由于房地难以分离，完成这两项改革任务，必须以宅基地产权重构为基础。
落实集体所有权
宅基地所有权归农民集体所有，自1962年以来在法律和政策层面是清晰的。但在集体经济组织成员免费拥有长期占有、使用权的制度安排下，集体所有权的权能已很微弱。面对“一户多宅”、超标准占用、自发流转等侵权行为，集体经济组织作为土地所有者往往束手无策。在扩大农民住房财产权和宅基地使用权权能、农村人口结构变动加快、住房流转交易发生概率上升的背景下，有必要明确和落实宅基地所有权权能。
一是进一步明确集体经济组织在占有方面的权能。宅基地集体所有权的占有权能，主要体现在集体可以排他性地收回宅基地。但对什么情形下集体经济组织有权收回宅基地，在国家法律和政策层面缺乏系统、明确的规定。1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》规定，社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回。1986年颁布的《土地管理法》废除了这个条例，并规定“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”。1990年国务院批转的《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示》提出，“对已经‘农转非’的人员，要适时核减宅基地面积”，但宅基地的分配是以家庭为单位，这一要求缺乏可操作性。1995年国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》提出，“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地、房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定宅基地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。各地也提出了集体经济组织无偿收回宅基地的特定情形。应在梳理国家和地方现有规定的基础上，合理界定、适度强化集体经济组织收回宅基地的权利。
二是进一步明确集体经济组织在使用方面的权能。在城镇规划区内，应提倡集体经济组织按城镇建设规划，统一利用集体土地建设住房，分配给符合条件的本集体经济组织成员。在有条件的农村地区，也应探索集体经济组织统规统建，以替代分户建房的传统做法。
三是进一步明确集体经济组织在收益方面的权能。宅基地在集体经济组织成员占有和使用时，集体经济组织不宜收取土地使用费。但鉴于宅基地使用权是无偿取得的，在宅基地使用权产生流转收益时，集体经济组织作为所有者应参与收益分配：在宅基地被依法征收时，房屋补偿款归农户所有，土地补偿款应在集体与农户之间进行合理分割；在宅基地使用权随住房财产权流转给非本集体经济组织成员时，应允许集体经济组织向出让人或受让人收取一定的宅基地有偿使用费；在宅基地使用权直接流转交易给非本集体经济组织成员时，集体经济组织应参与土地转让收入分配。
划断农户成员权
集体经济组织成员只要符合分户条件就可以免费申请宅基地的制度安排，在一定的历史条件下有其合理的一面。但这实际上是新分得宅基地的成员侵占其他未新分宅基地成员的土地财产权。长期占有和使用宅基地、没有明确的使用年限，既与农村人口变化的大趋势不吻合，也不利于城乡土地使用权利制度的统一。在宅基地的财产价值日益彰显的新背景下，继续实行这种制度既不公平，也不利于提高土地资源利用效率。应选取一个时点，划断农户成员权，在赋予集体经济组织成员70年的宅基地使用权的基础上，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”。实行这种改革的社会风险是可控的：从人口净流入的城中村、城郊村来看，多数地方事实上已多年没有再分配宅基地，很多地方规定城镇规划区内停止分配宅基地，这些地方今后不再分配宅基地不会引发新的社会矛盾；从人口净流出的一般农村来看，房屋空置率较高，新分户家庭的居住问题可以通过村内房屋和宅基地流转解决；从计划生育政策来看，今后符合新分户条件的家庭不会很多，如果允许超生家庭新分宅基地，对遵守计划生育政策的家庭不公平。如果短期难以形成共识，可先在城郊地区试行划断农户成员权的改革。
审慎拓展使用权
根据《物权法》规定，宅基地使用权权能明显小于土地承包经营权权能。在人口不流动、房地不流转的情形下，仅赋予宅基地使用权占有、使用权能，问题并不突出。然而，随着农村人口流动越来越多，宅基地财产价值不断上升，特别是贯彻落实十八届三中全会《决定》关于“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求，拓展宅基地使用权权能、扩大农房和宅基地交易半径势在必行。推进这项改革，必须把握好提高农房和宅基地可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡。应根据宅基地使用权获得途径的不同，实行差别赋权：对基于成员权依法免费申请获得的宅基地原始使用权，可赋予其较充分权能；对通过各种流转方式获得的宅基地继受使用权，只应赋予其相对有限的权能。
第一，在占有权能方面。对基于成员权免费申请获得的原始使用权，可赋予其70年的排他性控制和支配的权利；70年使用权到期后，如果家庭成员仍有在农村居住的，可免费延长一个使用周期。对通过流转方式获得的继受使用权，赋予其房屋存续期内的排他性控制和支配的权利，但不得超过剩余使用期；剩余使用期到期后，即使房屋没有损毁的，宅基地所有者有权收回宅基地，并对房屋给予适当补偿。
第二，在使用权能方面。对基于成员权免费申请获得的原始使用权，在取得建设规划许可的条件下，可维护、改造宅基地上的现有房屋，也可利用宅基地重新建设住房。对通过流转方式获得的继受使用权，只能使用和维护宅基地上的现有房屋，不得利用宅基地重新建设住房。
第三，在收益权能方面。对基于成员权免费申请获得的原始使用权，可通过有偿流转获取收益，有权获得国家征收时给予的土地补偿费，有权获得国家安排的农房改造扶持资金，有权获得重大自然灾害造成损失时国家给予的救助。对通过流转方式获得的继受使用权，不能产生任何收益。
第四，在处分权能方面。对基于成员权免费申请获得的宅基地原始使用权，允许其有偿退回给集体经济组织，对随宅基地使用权一并退回的房屋应给予适当补偿；现阶段，允许宅基地使用权随住房财产权一并出租、转让给集体经济组织内部成员和符合条件的外部人员，允许宅基地使用权随住房财产权一并继承、赠与和抵押、担保，但宅基地使用权不得单独继承、赠与和抵押、担保、转让；从长远看，放宽农民住房财产权转让的受让人范围，允许宅基地使用权单独转让。对通过流转方式获得的宅基地继受使用权，允许随住房财产权一并抵押、担保、转让，但不得单独抵押、担保、转让。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
转自：《中国经济时报》2015年05月15日
