从人类历史发展的某个片断来看，政治发展战略可能成为决定一个国家社会经济发展质量的关键变量，但从大历史的宏观视角审视人类社会的发展经验，毋庸置疑，一个国家经济社会发展的阶段和水平决定着一个国家政治发展战略的选择。中国是在生产力低度发展、基层社会组织化与制度化水平极低的条件下推进社会主义现代化建设的，资源贫乏基础上的赶超型现代化迫切需要强势的公共权威以有效地集中和动员分散的社会资源，为现代化发展提供基本条件，执政党主导的公共权威长期充当了国家建设的轴心力量。事实上，中国特色社会主义政治发展道路的基本特质，就是国家力量在相当长的历史时期居于主导地位，通过主动引入现代经济与生产要素，在发育市场经济的基础上，逐步培育现代社会，最后形成国家—市场—社会良性互动、共同推动转型与发展的战略格局。 通过社会建设激活积极公民权和社会活力，稳步提升公民社会的组织化与制度化水平，是开掘中国政治发展内源动力的根本举措和战略选择。?
一、开启社会建设新时代：中国国家建设方略的重心转变
在中国共产党的现代化战略构想中，实现经济和社会的可持续协调发展一直是孜孜以求的目标，而对其具体实现路径的探索则一直伴随着改革开放的历史进程。早在1982年的五届全国人大五次会议就把“国民经济五年计划”更名为“国民经济和社会发展五年计划”，增加“社会发展”的内容，社会主义现代化建设的战略部署因此更加全面和科学。从“六五计划”到“十二五规划”，社会建设的内容逐步充实，并与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一道，成为中国国家建设“五位一体”战略格局的重要组成部分。近年来，政府不断加大社会建设投入，积极推进基本公共服务均等化，集中出台实施了一系列社会政策，如“新医改”方案、新型农村社会养老保险制度等，中国正迈入“社会政策时代”。而在“十二五”规划纲要中，党和政府系统提出了“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”的社会建设目标。十八大政治报告进一步强调“保障和改善民生”和“加快社会体制改革”，并明确了社会建设的基本内涵和工作任务，这标示着中国开始全面实现国家建设战略的第二次转型，即“从经济建设为中心”到“以社会建设为重心”的转型（人们一般把改革开放时代从“以阶级斗争为中心”到“以经济建设为中心”的转变视为中国国家建设战略的第一次转型）。以改善民生、公平分享改革发展成果为主线的社会建设迅速成为执政党力推的主体性改革，中国已悄然进入社会建设新时代。
首先，社会建设是顺应中国社会结构变迁的必然选择。在计划经济条件下，国家几乎垄断着全部重要的社会资源，执政党是绝大多数社会资源的直接控制者。也正是借助再分配体制和资源垄断体系，中国共产党巩固了新生政权的经济和社会基础。改革开放以来，执政党通过确认人的利益主体地位，为中国社会的有效发展提供了动力支撑和活力源泉，也加剧了社会利益结构分化，不同部门、不同单位和不同的社会群体之间，利益目标日益独立，利益边界逐渐明晰化。同时，市场化和社会化的就业机会大幅度增加，非国有经济在整个国家经济活动中的比重已经占到2/3左右，多数劳动力已经在非国有单位中就业。从1978年到2005年，农业劳动力所占比重从71%降至45%，城市劳动力的比重从24%增至36%，而城市内在国有部门和政府部门就业的劳动力从78%降至24%。各种“两新”组织对于国家体制的依赖性已经大大减弱，越来越多的社会成员游离于传统的国家体制和单位体制之外，中国正在形成单位体制、社区体制两足鼎立的生活空间。随着“社会人”的规模越来越大，其内部的构成成分也日益复杂化，中国社会的阶级阶层结构发生了重大改变，传统的“两阶级一阶层”格局发生了极大的分化。在单位体制日益式微、社会利益结构分化、阶级阶层结构复杂化的背景下，过去政府主导的一元化社会治理模式日益捉襟见肘，备受诟病。因此，主动激活社区组织的活力和公民的积极性，构建国家—社会之间的多中心合作治理格局，通过有效的社会建设培育现代社会组织，增强基层社会的自我管理和自我服务能力，是适应中国社会基础性结构变迁和社会管理体制重大变革的战略抉择。?
其次，社会建设是中国改革的核心动力发生转变的必然要求。改革开放30多年来，经济体制改革使社会活力得到前所未有的释放，这是中国经济得以持续快速增长的重要动力源泉，经济领域的市场化改革成为改革的核心动力。目前，中国这个拥有13亿多人口的巨型社会，正逐渐涉入现代化转型的深水地带，其阶层结构、城乡结构、人口结构、就业结构、社会组织结构等均发生了重大变化。收入差距和贫富分化的局面在加剧，教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面不平等，都在拷问着中国经济发展及其成果的正当性，以及未来发展的可持续性，加快推进以改善民生为重点的社会建设就是对这种单向发展战略理性反思的结果。另外，随着体制改革和制度转轨逐步深入，尤其在一些触动既有利益格局的改革方面，改革动力逐步衰减，改革共识长期缺失。改革作为中国现代化的最大红利，面临步履维艰的困顿局面，迫切需要引入新的力量以支持和推动进一步的改革与发展。其中，激活社会力量，把改革从经济领域向社会领域扩展和延伸，通过社会改革使广大老百姓共享改革发展成果，是中国国家建设的重大课题。因此，社会建设不仅要为未来经济增长奠定新的制度基础与经验资源，而且要为未来的政治改革储备足够的缓冲空间与支持力量，为中国的改革、发展和稳定缔造可持续的全新动力系统。?
最后，社会建设是中国发展重心转变的必然结果。长期以来，中国在社会生产力低水平的条件下建设社会主义，经济短缺使得国家发展的重心必然是大规模扩充经济总量，提供满足人民群众必需的基本生活用品。而从20世纪90年代后期以来，公民的新需求、社会的新短缺开始形成，发展核心不再是温饱问题，而是各种事关民生保障的公共产品和公共服务。生产和供给质量优良的公共服务，既不能完全依靠市场，也不能完全依靠政府，而是需要政府—市场—社会三方力量的有机协作和良性互动。在新的社会建设时代，政府既需要充分借助市场机制和社会力量，也需要在实施和推动各项社会建设任务方面发挥主导作用。关注民生、改善民生，提供公共产品、公共服务、公共知识，才是政府的最大职责，也是政府的最大政绩。因此，面对社会的新需求和公民的新期望，加强社会建设不仅是政府工作的重心，而且是中国国家建设模式现代转型与战略重构的着力点。?
在工业化发展的中期阶段，能否处理好经济社会协调发展，及时跟进社会建设，调整好社会结构往往成为一个国家或地区实现现代化的关键。在中国现代化建设的历史征程中，社会建设不仅意味着一种新的公共政策范式的成型，而且意味着国家建设战略的重心转变，社会建设在国家建设的整体格局中居于更为突出的重要地位。执政党悄然开启的社会建设新时代，意味着一种新改革共识的成形，即通过社会体制改革和社会建设来释放深层次的社会力量，并为中国国家治理的现代转型奠定坚实的社会基础。开启社会建设新时代，推进国家建设战略的重心转变，既是中国共产党必须肩负的重大历史使命，也是实现政治发展路径优化与维护社会长治久安的战略抉择。?
二、成长内生秩序：社会建设拓展中国国家治理的战略空间
秩序的存在是任何社会正常运转的基本前提，社会建设的根本目的是培育社会的内生力量和构建社会的内生秩序，不断拓展国家治理的社会空间和政治基础，进而实现社会秩序建构模式的现代转型，即从外在秩序为主导向内生秩序为主导的转变。事实上，政治权力所主导而构建的外在秩序，是一种建立在命令与服从的结构之上，并由社会外在力量刻意建造和设计的强制性秩序，可能与社会自身内在的运行规律和社会成员的基本需求背道而驰。因此，任何一个现代社会，如果社会本身缺乏内生的基础性秩序，政治往往不是整合社会的力量，反而成为分化社会的力量，是诱发社会不稳定的重要因素。内生秩序是人们在日常生活的社会互动过程中，主要通过社会自身的力量和公民个体的自律与自治所形成的一种秩序形态。作为人类社会生活的基本底线，其核心构成要素是植根于基层社会并以信念、道德、传统、习俗和经验等形式所表现出来的行为规范和道德共识。作为社会秩序最具根本性和基础性的构成因素，内生秩序强调通过掌握特定地方性知识的社会个体的自由行动，实现多元经验与知识的共享与互补，进而在渐进调适的过程中推动社会的整体性成长与变革。并且，这种分立的人类个体在一个包罗万象的秩序中的相互调适，能够赋予文明以整体的创造性活力，从而不断推动社会进步。内生秩序是更适合人性、更能激发人的创造潜能的秩序形态。?
作为一个处于现代化进程中的超大规模社会，后发国家赶超型现代化对有效行政的需求是巨大的，这种“高行政管理”模式必然导致政府主导。在“发展型国家”的治理结构与体制条件下，国家政权的力量一直居于秩序建构的主导地位，而社会力量长期被国家力量所覆盖和遮蔽。这种执政党和政府主导的秩序建构模式有利于社会资源的集中和动员，也能够凭借对社会自主空间的挤压和资源垄断体系，形成国家与公民之间的组织化依附关系，乃至直接运用国家机器的强制和威慑力量长期维系某种程度的稳定和秩序。但是，这种秩序建构模式却极大地扼杀了社会的生机与活力，窒息了个体的创造力，耗竭了经济发展与社会进步的内源动力，使得国家建设一度陷入低水平循环的内卷化困境，公民社会和现代国家治理体系长期得不到应有的发育，遏制了国家与社会的现代转型。?
改革开放以来，随着市场经济体制的最终确立，现代社会作为市场经济发展的必然结果得到了一定程度的发育与成长。市场经济的发展导致利益主体多元化，利益诉求多样化，并相应催生了各类社团组织的蓬勃发展。所有这些带有公民社会性质的民间组织，其组织化的利益诉求与权利表达，有利于对政治权力实施异体监督和外在规约，是推动中国政治发展和国家治理社会化与民主化的重要力量。而“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下”。市场经济的发展不仅在塑造和改变国家权力结构与运行逻辑，而且孕育出与国家相对独立的力量——社会，使得中国的转型与发展有了全新的根基和立足点。现代社会的成长与发育，不仅壮大了中国社会的内在力量，成长着中国社会内生的基础秩序，更为重要的是为中国的未来发展提供了可持续的动力支持系统。中国发展的内在动力结构逐渐回归常态，即从单纯的国家推动，转为以市场为中轴、以国家和社会为两轮的“双轮驱动”结构。社会的发育与成长，不仅能够带来“双轮”的均衡，而且能够大大增强经济与社会发展的引擎动力，社会力量的活性化和平等参与为推动经济繁荣和政治发展提供了动力和创新机制。在政治国家与市场经济之外，建构一个自为的公民社会，这是中国社会建设的根本要旨。?
中国社会建设的根本使命是培育一个高度组织化与制度化的现代公民社会。公民社会组织不仅是保障公民权利、伸张社会正义的基本力量，而且是推动中国政治发展和治理转型的重要支撑力量。整体而言，在国家与社会的互动关系中，社会是最根本的决定性力量。因此，社会建设是政治发展的基础，公民社会的成长与发育是中国社会建设的核心目标。如果没有公民社会，政治民主和市场经济都将是无本之木。没有公民社会，以民主政治为表征的现代政治国家将失去其赖以产生的社会基础，从而面临严重的合法性危机；没有公民社会，市场经济所梦想的自由“依旧是一根摇晃不定的风中芦苇”，因为只有现代公民社会，才是自我组织起来的契约化社会，才能实现“法与自由之间的结合”。一个成熟的现代国家不仅需要强势的政府，更需要强大的公民社会，高度组织化与制度化的现代社会是国家与公民的福音。公民社会既是沟通政府与公民的重要桥梁，也是监督公共权力和制约资本的重要力量，公民社会是政治发展的积极推动力量。社会力量的发育能够为中国的社会转型与国家建设提供基础性动力与结构性保障。未来的10到20年，执政党与政府亟需以社会建设为手段，调整国家、市场与社会三者的相互关系，不断壮大公民社会自身的力量，提升基层社会自我管理与自我服务的能力和水平，从根本上解决中国社会利益失衡和发展动力缺失的问题。?
基于中国社会管理内容的广泛性和复杂性，实现“善治”的首要条件就是治理主体的多中心化，形成多元共治的现代网络治理结构。在中国，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，关键是充分借助党委政府之外的其他社会治理力量，共同构建立体的社会工作网络，协作生产公共产品与提供社会服务。同时，形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制，依托社会自身的力量成长内生秩序。通过调整公共政策和收入分配制度改革不断促进中产阶级的发育与壮大，在优化社会阶层结构的过程中逐步构建一个合理的现代社会结构。一方面，社会组织的发育和中产阶级的成长，能够为社会内生秩序的构建提供主体力量的支撑，有利于稳步实现中国秩序建构模式的现代转型。另一方面，社会建设所倡导的执政党和政府主导、社会协同与公民参与的社会管理格局，有利于形成国家—社会之间的合作治理格局，拓展中国国家治理的战略空间，为内生秩序的成长奠定良好的社会治理基础。因此，在民主协商与合作治理的制度框架下，充分发挥多元治理主体的自治、自律、互补、协同作用，积极推进社会治理结构的现代化，不断推进国家治理空间的拓展和结构性重组，是转型期中国走出秩序危机、重构现代社会秩序的战略抉择。?
三、激活参与型公民：社会建设培育中国政治发展的内源动力
政治生活的主体力量是公民，政治发展的根本目的在于实现人自由而全面的发展，人的发展是政治发展的根本出发点和最终归宿。公民参与作为现代民主生活的基本形式，是衡量一国政治发展水平的重要参数。在任何现代自由民主国家，公民不仅具有宪法所规定的基本经济、政治与社会权利，而且有制度化的权力救济机制，确保公民有序的政治参与行为能够成为推动制度变革和社会进步的基本力量。有学者认为，当下中国的社会建设，首要的是实现社会个体由“草民”向“公民”的转型，通过“公民赋权”，以及公民意识的觉醒和公民身份的认同，强化公民自主力量，进而使公民在经济、政治和社会生活中，作为独立的权利主体依法维权，并推动社会政治的进步。激活积极公民权，培养参与型公民，使之成为中国政治发展最为重要的内源动力，是中国社会建设最为根本的历史使命。在消极公民权形态下，公民是各种社会法规、公共政策的被动承受者，是保障、福利和各项社会事业的被动消费者。而积极公民权意味着公民是一个积极的行动者，是地方性或全国性公共事务的主动参与者，既有行动的意愿，也有行动的能力，并具有行动的权力和空间。因此，公民在承诺与坚守公民责任基础之上形成“有机团结”，权利与义务有机平衡的现代公民不仅是有效运转现代国家制度的主体力量，也是推动社会进步与政治发展的有生力量。?
由于政府在中国社会、经济与政治发展进程中长期居于主导地位，国家要走向民主法治，必须有高公民精神和公民德性予以支持。这种高公民精神，一方面来自公共权力对公民权利的主动尊重与保护，以及对公民政治参与的积极回应和有效吸纳；更为重要的则是公民本身合理有效地利用其公民权利参与政治生活，监督公共权力的行使，自下而上地推动中国政治的进步和民主法治的成长。如果只强调前者，社会建设就可能沦为传统的“建设社会”模式（“社会建设”与“建设社会”两种模式的区别参见表1），新瓶装旧酒，毫无实质意义。而在“社会建设”模式中，政治国家主要的功能定位是培养适宜公民意识觉醒与萌生的宽容的政治文化环境，确立和完善有利于公民人格完善和强大的相关法律和规制。只有通过参与型公民的培育，激活政治发展深层的内源动力，才能真正实现中国国家治理和政治发展的现代转型。就现行的政治制度框架而言，人民民主为中国成为“高公民精神”国家提供了坚实的政治基础，而其根本政治制度——人民代表大会制度则为这种“高公民精神”的确立与发育提供了广阔而重要的制度空间。另外，通过基层群众自治制度，尤其是以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和民主协商为基本形式的基层民主制度，执政党有效拓展了人民自主管理国家事务的参与空间和制度平台。中国并不缺乏支撑高公民精神的制度条件，关键在于开发现有制度的民主参与功能，切实激活现行法律已经确认的公民权。
表1：“社会建设”与“建设社会”的区别
公民社会植根于深厚的民间文化土壤，独立性和自治程度更高，生命力更旺盛，维护社会正义的内在动力也更为强烈，有利于形成市场经济—公民社会—政治国家三者之间的良性互动格局。自发的社会空间被压缩，社会机构和组织缺乏应有的民间性和独立性，缺乏自身独立生存和成长的制度空间。社会缺乏生机与活力，政治建设缺乏应有的社会支撑和动力而陷入“内卷化”的泥沼。
积极的公民参与是培育参与型公民最基本的途径。公民参与一般包括政治参与和社会参与，其中政治参与主要指公众参与政策的制定并影响政策设置的过程；“社会参与”则大多与地方社会的生活需求相关，如公众自愿提供福利服务、环境保护、治安巡逻等公共产品。这种“共同生产”的“社会参与”不仅能减轻国家财政负担，而且在公共产品供给方面比国家更有效率，有利于培养社会的向心力和凝聚力，也有利于增强民众的政治效能感和信任感。研究发现，公民参与和社会信任是相互强化的。信任别人的人是全面发展的好公民，而那些积极参与社会生活的人，不仅更信任别人，而且更值得信任。相反，脱离公共生活的人认为自己被恶人环绕，从而会缺乏诚实的自律。公众参与、互惠、诚实与社会信任这四者之间的因果关系十分复杂，四者是紧密交织在一起的。在中国，公民参与不仅包括对政府具体行政事务的参与和监督，而且包括对国家在地方的代理人的权力和行动的监督。政治参与自下而上地维护着政党政治的合法性和稳固性，有助于形成良性的政治发展格局。正是基于公民参与的广度与深度的不断扩展，中国的“参与型公民”正处于雏形。在各种政府治理活动中，公众不再是纯粹被动的接受者，而更有可能成为主动的参与者。如河南公民赵正军，持续将信息不公开的政府部门告上法庭，胜诉率近60%；记者吕建福号称“专拍哥”，3年曝光数千张特权车照，最终导致河南取消了公安车牌号段“豫O”；至于各种层出不穷的民间反腐英雄，更是集中彰显着中国公民的社会正义感和政治责任感，成为反腐败和廉政建设的重要生力军。通过这些拥有强烈公民权利意识的个体的点滴努力，以及他们的示范作用，最终会汇聚成推动中国政治发展的集体性力量。随着社会成员的权利意识不断增强，政治参与热情日益提升，中国政治过程也将在参与型公民持之以恒的不懈努力之下，不断走向透明公开，不断走向民主法治，不断走向公平公正。中国公众广泛的民主参与，正在成为中国制度变革和政治发展的重要动力源泉。?
公民参与对于中国社会建设和政治发展的重要战略意义，不仅关系到国家治理的民主性，而且关系到社会主义民主的实践性与现实性。公民参与的实践及其发展对民主的建设与发展有直接的推动作用，如村民自治和居民自治通过调动农村和城市居民自我发展和自我管理的积极性，激活了社会的整体活力，使得基层民主制度真正有效地运转起来，公民参与是中国民主深度发展的战略基础。公民参与对于政治发展的价值与意义在于：（1）公民参与有利于政治体系的公开化和民主化。公民在表达自身利益诉求的同时，也会对政权体系的合理性与合法性形成相应的要求，政权体系也会在增强回应性和责任性的过程中，通过自我调适不断提升自身的制度理性能力和体制弹性，以适应或满足公民参与的要求。政权体系为了建构自身的合法性或者为了降低自身权力运行的政治风险和法律责任，也会自觉地将其权力系统或其所主导的政治过程向社会开放，主动地吸纳公民参与的压力，增强政治运行过程的公开化和民主化程度。（2）公民参与有利于提升其民主意识与民主能力，培养具有民主人格的现代参与型公民。公民参与有利于增强公民对政治体系的认同，从而将自己的生活质量乃至前途命运与公共生活的优化紧密联系起来，使得政治共同体成为一个休戚与共的命运共同体，反过来，这种积极主动的正向认同又会孕育公民的公共意识和社会责任。优良的民主生活在任何时候都是以健全的公共意识为基础的，公民参与无疑是一种民主资源的积累，这种积累将直接转化为公民的民主实践能力的提升，进而成为现代国家制度有效运作的重要基础。
基于自由、民主与法治基础之上的社会个体解放促使政府行为的价值取向回归社会，并且极大地激发了社会与公民的创造性活力。在社会建设过程中，随着自由、独立、责任的观念逐渐成为社会的普遍观念，人们对民主、法治、人权等现代政治价值理念的追求将与日俱增，这都会成为推进政府改革，建设社会主义政治文明的新动力。公民参与不仅是提升政府公共服务水平的关键，而且是促使政府治理方式现代转型的推动力量。因此，充分激活参与型公民，使之切实成为中国政治发展的内源动力，将是中国社会建设彪炳千秋的伟大历史功绩。?
四、基本结论
现代政治运作的基本逻辑决定，人是政治的决定性力量，社会是国家的基础，公民和社会的强大是民族复兴和国家富强的出发点和根本归宿。对任何一个现代政治体系而言，公民和社会构成政治发展的内源动力，而培育公民社会和具有民主品格的现代公民，既是社会建设的核心使命，也是现代国家建设的基础性条件。当代中国政治发展的路径与格局清晰地显示，前30年政治发展以构建有效的公共权威和基本制度框架为核心；后30年通过引入市场经济体制，国家主动培育市场与社会；未来的10至20年，中国国家建设的基本逻辑将发生重大转变，随着市场经济对中国政治、社会和文化的强力塑造，日益成熟的公民社会将成为助推中国政治现代化转型与发展的基本动力。因此，通过政治体制改革推动中国政党—国家体制的现代转型，执政党和政府主动分权于社会，通过社会建设促进现代社会的成长与现代政治力量的培育，进而为中国政治发展注入源源不断的动力资源。社会建设既是中国未来10到20年国家建设的重心，也是开掘中国政治发展内源动力的战略抉择。
（作者简介：唐皇凤，武汉大学政治与公共管理学院副教授，政治学博士后。）
来源:《马克思主义与现实》2013年第5期
