摘要 古代中国自秦汉以来一直都是官僚化的帝制结构。官员的权力来源是皇权，权力的合法性依据也是皇权，官员的行为模式往往以皇帝的喜好为风向标。皇帝行为的不确定性被传统的统治术放大，势必引发官员行为的投机性和官场机会主义的盛行。对于中国而言，官场的机会主义无疑是一种强腐蚀剂，官员迎合式的折腾，小则危害地方，大则贻害国家。规范领导人行为，减少领导人行为不确定性，才能最大限度地遏制官员的机会主义倾向，使其眼睛向下，以民众的利益为政治的出发点。
关键词 皇权 官僚制 理性化 机会主义
古代官僚机器只是帝制的“车轮”
机会主义这个概念，出于法语词汇“opportunisme”，原意为妥协和应付，后指政坛中那些没有定见、没有操守、随机应变的政客行为。在时髦的制度主义经济学里，机会主义泛指为追求利益最大化、不讲规矩的投机行为。后来在中国，这个词被高度政治化。本文所说的是原初意义上的机会主义。自古以来，中国官场机会主义盛行。虽然汉武帝罢黜百家，独尊儒术，但无论儒家怎样强调士大夫道德操守，都未能遏制“墙头草”式的机会主义。草随风摆，而“风”就是凌驾于官场之上的皇权。
古代中国自秦汉以来一直都是官僚化的帝制结构，皇帝要凭借官僚这个中介才能统治国家，皇帝的家天下实际上并不完整，或多或少要跟官僚士大夫共天下。但在这样的结构中，官僚机器只是帝制的“车轮”，在多数情况下，说了算的是皇帝。皇权的意志决定着官僚制的品质，也决定着官僚制的细节。
守规矩、遵法制、走程序的理性官僚制，是现代国家的一个重要组成部分。近代西方世界在自身的理性官僚制建设过程中，曾经吸取了中国古代官僚制的一些因素，比如科举考试。这一点常常令我们某些学者沾沾自喜。但是，在漫长的发展历程中，中国古代官僚制却没有完成自身的理性化建设，客观地说，只为他国的官僚现代化提供了某种参照。从形式上看，考试取官的确是理性官僚制的一个重要因素，但当初隋唐建制的动机却跟官僚制如何理性化没有什么关系。无非是鉴于前朝教训，防止贵族垄断官职，进而削弱贵族、强化君权。显然，自魏晋南北朝以来，朝廷官员再贵族化已经极大地架空了君权。这样一个贵族无视君权、君权只能靠武力硬撑的格局无法支撑一个大一统帝国，更无法满足君权至上的心理需求。当然，除此以外，还有一个“天下英雄尽入我彀中”的“小算盘”。晚清最后一个探花、科举制度的研究者商衍鎏说：“世之言科举者，谓其使草野寒畯，登进有路，不假凭藉，可致公卿。然究其旨，实欲举天下之贤智才能，咸纳于其彀中，舍是难以自见。”①这无疑是有道理的。
当然，科举选官的制度，的确也加强了中国官僚制的理性化程度，但只是万里长征走完了第一步，然后就再也不走了。随着这个制度越来越严密，程序越来越刻板，通过考试选拔出来的人才，也愈发精英化，或者说儒家士大夫化。虽说从隋唐到清，历朝科举规范不一，程序也不尽相同，但滥竽充数者却并不多见。别的制度到一定程度就锈蚀荒废了，唯独科举制度，一直到清末废科举前的最后一科的考试，依然一本正经。取中的进士依然为人看重，三鼎甲还是三鼎甲。
但是，科举制度的严整，却没有让官僚行为程式化和规法化。清廉和贪腐的差别有如天壤，清官可以像海瑞、于成龙那样，一家人破衣烂衫（除自己的官服外），吃顿肉掂量再三；而贪官可以像严嵩、和珅那样，富可敌国，日食万钱，犹云无下箸处，被抄家之后，皇帝都可以“吃饱”了（和珅跌倒，嘉庆吃饱）。而官员个人行为偏好又往往直接影响一地的发展：喜欢唱戏的，其辖境内到处都是戏台，换一个道学家，所有戏台都能给你拆了；开明一点的，其治地商业发达，换一个脑筋顽固的，刻意兴农抑商，则商人就倒了霉。
君主行为的不确定性必然导致官场机会主义盛行
官员的行为模式往往以皇帝的喜好为风向标。所谓“楚王好细腰，后宫多饿死”。其实不仅仅是后宫，绝大多数的官员都跟着皇帝的喜好走。唐代李商隐是以写爱情诗闻名的，但他的爱情诗则每每以男女之情喻君臣之遇。臣子就是哀怨的女人，而男人则是那个可以福之祸之的君王。夫唱妇随，是应理应份的。中国历史上第一个皇帝秦始皇，和他的丞相——也就是官僚机构的首脑李斯之间，有过一个小故事：“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也。中人或告丞相，丞相后损车骑。始皇怒曰：‘此中人泄吾语。’案问莫服。当是时，诏捕时在旁者，皆杀之。”②李斯随从车马过盛，很是招摇，皇帝看了不高兴。随行的宦官就把这事告诉了李斯，李斯于是轻车简从，低调起来。秦始皇马上知道身边有人泄密，又审不出来，于是把当时在身边的人都杀了。官员要看皇帝的喜好行事，而皇帝却偏偏不想让官员知道自己的喜好，刻意让他们去揣摩、猜测，进而迎合。由此测量官员们的效忠程度。
一般来说，皇帝喜欢什么，一个朝代就兴什么。汉初皇帝喜欢黄老，臣子们就清静无为；东汉皇帝喜欢儒生，则臣子们多为经学家；唐初皇帝喜人上书言事，则多诤谏之徒；到晚唐，皇帝喜欢佛教了，则多礼佛之士；清代嘉庆之后，皇帝提倡节俭，带头穿补丁衣服，则满朝文武衣服上都打了补丁，有的补丁比衣服本身还贵。
皇帝行为的不确定性，势必导致官员行为无法程序化、规范化，而皇帝行为的不确定往往是由统治术决定的，属皇帝刻意为之。首先，官员需要知道皇帝的喜好，但皇帝绝对不允许官员们了解和掌握他的喜好。虽然后来人未必有秦始皇那样狠，但也会禁止身边人泄露他的意向。这就是为什么一向为人看不起的阉人，始终会成为中国王朝政治中不可或缺的成分。明朝宦官之祸甚烈，皇帝并不都是明武宗、明熹宗那样的昏君，但宦官的权势却一代比一代高涨。明人笔记记载，有一老太监说，“张先生入朝（指张珙），我辈还要打拱。后至夏先生言，我们只是平言看看。今严先生嵩，与我们拱拱手”。③朝臣地位每况愈下，而太监权势水涨船高。很多时候，不见得宦官都会把持朝政，即使他们不把持朝政，甚至像清末李莲英那样对朝政一言不发，但只要他是皇帝或者太后的红人，官员们都会巴结他。在清末，不仅李莲英，甚至比李莲英档次低的太监，都是朝中大臣竞相交结的对象。其目的很简单，就是通过他们了解朝中的信息，掌握太后和皇帝的动向，以便在议政的时候总是提出令皇帝和太后满意的意见。每个朝代，都差不多。
按道理，君臣意见相左，经过讨论，是有利于决策的。好的皇帝，应该广泛征求意见，博采众长，才能做出好的决策。但这样的好皇帝实在是太少了。多数的皇帝，就是喜欢官员迎合自己，拦都拦不住。既然如此，那就痛快地把自己的意见公诸于众不就结了？不行，就是要让臣子们去猜、去揣摩，让他们去争宠、固宠，相互竞争、撕咬，以便自己控制、操控他们。皇帝的行为属于最高机密，天威深不可测。这样的神秘感，即使没有，也要制造出来。每个王朝面目不同，但多数王朝都外儒内法，崇尚权术，甚至迷信权术。这几乎成为传统中国帝制的一种标志性符号，无论谁“当家”，都不会改变。
其次，这样的帝制还会有一些特别的制度安排，刻意强化皇帝行为的不确定性。比如明清两朝都实行低俸制。如果按法定的官员工资，官员和家人只能半饥半饱地过日子，但绝大多数官员都可以通过政务上下其手，谈不上是贪污，就获得大量的灰色收入。如果说白色收入属于合法的，黑色属于不合法的，灰色则介于两者之间。也就是说，明清两朝的官员白色收入部分非常小，而灰色收入部分非常大。尽管雍正实行了耗羡归公，另发养廉银，扩大了白色收入的份额，但总的说来，灰色收入所占的比重还是相当的大。事实上，官员如果想让家人活的体面一点，非沾灰色收入不可。有了灰色收入，即使官员不贪，多半会因此而发家致富，做一任地方官，做一辈子的富家郎。对于这些，皇帝一清二楚，但就是不肯加以改变，即确定性地增加官员白色收入，让他们从白色收入中就可以得到一个富足体面的生活。这样做，实际上就是把所有的官员（除了极少数几个“冬烘”之外）都置于违法犯罪的状态，进一步扩大了皇帝操控官员的空间。只要皇帝想整谁，就可以整谁，怎么整对方都没话说。不挨整，就是皇恩浩荡；挨整，就是罪有应得。
官员的权力来源是皇权，权力的合法性依据也是皇权。所以，皇帝要怎么样，官员只能跟着。迎合得好，从中获利就大，升官发财，荣华富贵。只有在皇帝特别昏聩，明显违反常识，违反人情道理，造成重大灾祸之时，官员才可能凭借儒家伦理对皇帝提出批评，违抗皇帝的意志。而这样的批评诤谏，即使遭致皇帝的打击报复，也会青史留名。有些对名声特别看重的官员，有可能做出这样的选择。而在多数情况下，皇帝的行为都处于道德的灰色地带，无法断定皇帝的意志肯定是错的或不符合儒家伦理的，理性选择的结果使得官员更多地趋向于顺从皇帝。就算皇帝真的错了，而且大错特错。而反抗的结果则往往是自己和家人悲惨遭遇，未来的好评很难抵消现实的悲剧，所以，历朝历代做冒死诤谏忠臣者都是少数。
实际上，皇帝行为的不确定性，必然会被传统的统治术放大。而这种不确定性，也势必引发官员行为的投机性。官场机会主义盛行，也就是不可避免的了。每个朝代都免不了机会主义，即使所谓明君当朝，也是如此。迎合明君“英明”（如纳谏的行为），像魏征那样拼命提意见，实际上也是一种机会主义，只是这种机会主义的后果比较好而已。中国尽管有两千多年官僚制的传统，但理性官僚制度却一直都没有建立起来，机会主义当然也难以得到官场内部的遏制。
官场机会主义的危害与治本之策
君主制的近代转型，其实都是从限制君权（具体地说，是限制君主行为的不确定性）开始的。英国的大宪章运动，被史家视为宪政运动的起点。其实就是英国的贵族和新兴资产者通过跟国王共同签订的一个宪章，限制国王无度的征税。此后一步步对君主权力限制越来越多，最终发展成为君主立宪制的国家。作为中国立宪运动摹本的一战之前的德国和日本，当时还没走到英国的境地，但也有了宪法和议会。日本的天皇虽大权在握，但毕竟有宪法，而且帝国议会对“预算和法律有‘协赞’权”。④事实上，只要有议会和宪法，君权就会受到一定程度的限制，君主行为的随意性就会大大减少。当年德国和日本的立宪，限制君权只是一个次要任务，更重要的任务是减少君主行为的不确定性。君主如果不是像日本天皇那样深居简出，较少发表意见，就是像德国皇帝那样，必须在法律之下行动。同时，由于建立了理性的文官制度，文官的行为主要依据法律和自身的规则，可以最大限度地减少官场上的机会主义。
清末1905年开始的预备立宪，同样也有限制君权、规范君主行为的目的。这不仅是士绅的需要，也是当时多数官员的需要。1904年日俄战争之后，中国朝野立宪呼声之高，是皇帝和太后无法置之不理的。也正因为如此，以西太后为首的满清统治者才会妥协，答应实行预备立宪。作为西太后派出考察各国宪政核心人物的端方，回国后写的《列国政要》，推崇意大利宪法，但上折建议实行立宪，却是仿效日本。⑤而在宣布预备立宪之前，进宫给太后和皇帝讲宪政的留学生曹汝霖，讲了半天，也主要是讲日本的宪政状况，还特别提到日本的宪政实际上是学德国的。⑥后来，出台钦定宪法大纲，成立准议会资政院，都是比照着日本。当然，从端方到西太后，之所以学日本和德国，主要是因为这两国的所谓立宪，君权比较重。在西太后和端方看来，即使立宪，皇帝还是大权在握。大清国，只多了点东西，没有少什么。
但是，预备立宪一旦进入行动程序，各省的准议会谘议局和中央的准国会资政院一成立，事情就变了。尽管资政院的大部分议员都是钦定的。但人们发现，君权包括代表君权的各省督抚之权，还是被大大地抑制了。督抚想增加点税，居然怎么都不行了。资政院居然多次提出议案，弹劾代表君权的军机处。即使顽固势力发动反击，京师大学堂的监督刘廷琛反过来弹劾资政院，竟然也无法削减资政院的火力。后来，就自然有了当家的满人亲贵执意收权，得罪了全国的士绅，以致于辛亥革命发生，皇帝被推翻。
对于传统中国而言，官场的机会主义无疑是一种强腐蚀剂。小官迎合大官，大官迎合皇帝。行政行为，不管面子上说的多么好听，终归只为了讨上面的好。投其所好变成了流行病。最突出的表现，就是大兴土木，横征暴敛。只要是皇帝喜欢的，臣子肯定会玩命地推行，即使惹出民怨，官逼民反，也在所不惜。清末的皇权比起清朝中期已经相当衰落了，但官员们对于当家的西太后，只敢在一些小事上，比如护军和太监冲突案上，有所诤谏。凡是西太后比较在乎的“大事”，比如甲午年她的六十大寿，即使在国家危机之际挪用了海军经费，也没有人说半个不字。反而纷纷拿出钱来报效太后，抓紧机会拍马屁。连由外国人担任的总税务司，也学会了中国人这一套，捐钱给西太后过寿，让西太后乐开了花。
这样的机会主义，首先要体会上面的意图，只要摸准了意图，确定上面有这样的偏好，有这样的意图，哪怕天塌下来，也照样做。做了，有时甚至等于挖坑埋了上司，但这个坑当时却非挖不可。当然，这样的官场机会主义，最大的受害者，其实是民众和国家，最终导致王朝颠覆，人死大半，国家多年积累的财富毁于一旦，以后多少年都恢复不了元气。
进入民国之后，袁世凯在错误的集权道路上越走越远。当他的权力接近皇帝之际，他的意志就再一次变成了全体官员的意志。当他要称帝的时候，很多人明知道可能是陷阱，但却没有人提醒他。机会主义又一次大泛滥，举国上下一致拥戴。各省传到中央政府的拥戴书，都是一模一样的。等到他真的跳进了陷阱，才发现根本不是那么回事，可是已经晚了。
中国的历史告诉我们，无论官场的机会主义危害有多大，只要最高统治者的行为没有纳入法治之下、接受制度的约束，可以依着自己的性子胡来，以自己的好恶决定官员的升迁，机会主义就永远消除不了，在什么时候都可以挖坑把最高统治者埋了，毫不怜惜。
客观地说，如果是在一个传统的农业国度，这样的机会主义危害还小点。因为中国的社会基础在农村，而农村基本上是自治的，官场只要不大折腾，农村都能自己运转。但是，如果这样的机会主义搁在一个走向城市化和现代化的国家，恰好这个国家的政府权力还超大，官员迎合式的折腾，小则危害地方，大则坑害国家。一个政策出台，没有修正剂，没有刹车装置，动辄上千亿、几万亿砸出去，等到发现错了，已经铸成大错，无法挽回了。在这样的情况下，能刹车的只有一个人或者最高层的几个人，而车轮启动恰好是迎合了最高层的偏好，指望来自最高层的刹车制动，显然是不可能的。
权力集中在一个明君身上，如果这个明君足够地明智，有充分的雄才大略，的确可以高效地实现很多大目标。但是，这样的时代已经过去，今天的世界是一个自发自生的世界，对政治领袖的要求不是雄才大略、英明决策，而是不犯或者少犯错误，尤其不犯大错误。规范领导人行为，减少领导人行为不确定性，才能最大限度地遏制官员的机会主义倾向，使其眼睛向下，以民众的利益为政治的出发点。
注释
1 商衍鎏：《清代科举考试述录》，北京：三联书店，1958年，第2页。
2 司马迁：《史记》（一），北京：中华书局，1959年，第257页。
3 陈登原：《国史旧闻》（第三分册），北京：中华书局，1980年，第278页。
4 ［日］升味准之辅：《日本政治史》（第一册），北京：商务印书馆，1997年，第222页。
5 张朋园：《中国民主政治的困境》，长春：吉林出版集团，2008年，第42页。
6 曹汝霖：《曹汝霖一生之回忆》，台北：传记文学出版社，民六十九年，第50页。
The Domination under the Uncertain Imperial Power
—Tracing the Origin of Opportunism in Traditional Chinese Officialdom
Zhang Ming
Abstract: The ancient China had implemented an imperial bureaucratic political structure since the Qin and Han dynasties. Officials obtain power from the imperial authority, the legitimacy of power is also based on the imperial authority, and officials often make their behaviors conform to the emperor's personal preferences. Traditional rule increases the uncertainty of emperor's behaviors, which inevitably leads to officials' speculative behaviors and prevalent opportunism in officialdom. For China, opportunism in officialdom is undoubtedly highly "corrosive". The troubles made by the officials in order to cater to the preferences of their superiors cause harm to both the locality and the whole country. Only by standardizing leaders' behaviors and reducing uncertainties of their behaviors can we minimize officials' tendency to engage opportunism and make them pay attention to people at the lower levels and take people's interests as the starting point of politics.
Keywords: imperial power, bureaucracy, rationalize, opportunism
【作者简介】
张鸣，中国人民大学国际关系学院政治学系教授、博导。研究方向：中国政治制度、农村政治与文化。
主要著作：《武夫治国梦》、《乡土心路八十年》、《中国近代化过程农民意识的变迁》、《梦醒与嬗变——戊戌百年沉思》、《拳民与教民》、《乡村社会权力和文化结构的变迁》、《重说中国近代史》等。
