看得见的政府

本期嘉宾：吴晓灵

今年8月26日，十二届全国人大常委会第四次会议在北京召开，为期五天的议程安排中没有《预算法(修正案)》三审。然而，早在全国人大常委会年初确定的2013年立法工作计划中，《预算法(修正案)》被列为“继续安排审议”的法律草案，原计划在8月三审。此次失约让《预算法(修正案)》的出台时间延后。

这已经不是《预算法(修正案)》出台时间第一次延后。2004年全国人大正式启动《预算法》修订，“预算法属于本届人大任内审议且必须完成的59件法律案之一”。2006年全国人大立法计划里，被安排在当年10月上会提交一审，但这一时间表，最终并未实现。

2011年11月，国务院常务会议讨论通过了全国人大主导的预算法修正案一稿；12月，十一届全国人大常委会一审此草案，但争议较大。2012年6月，全国人大常委会二审财政部主导的修订草案，7月将其在全国人大官网上公开，向全国征求意见，一个月内征集意见33万多条。

预算修法为什么一波三折？为什么引起广泛关注？本期中国谈话请来了全国人大常委、财经委员会副主任委员吴晓灵对这些问题进行解读和分析。

监管“政府之手”

经济观察报：《预算法》自“十一届人大”二审稿向全社会公布以来受到广泛的关注，对政府预算完整、清晰、公开、透明的要求非常强烈。

吴晓灵：李克强总理多次强调放松政府的管制、强化市场的力量。让政府与市场“换手”，市场能办的，多放给市场，社会可以做好的，就交给社会，管住政府权力，激发市场活力。如果我们以《预算法》修订为契机，将一些重大原则确定下来，对政府改革、依法行政会有很大的促进作用。

财税改革是我们今后改革中一个非常重要的领域，但也是一项非常复杂的改革，因为财税改革直接反映了政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府之间的关系，也即中央政府和地方政府的关系。预算体制改革是建立科学财税体制的关键一步，《预算法》修订是建设责任政府的基础工程。

经济观察报：基础作用主要体现在哪里呢？

吴晓灵：《预算法》是调整国家在进行预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，是规范一个国家预算编制、审查、批准、执行、调整、监督、决算和其他预算活动全过程的根本大法。《预算法》将政府全部收入及支出行为纳入法定程序，它既是政府经济权力分配的主要依据，也与公众生活、与民众权利息息相关。制定一部好的预算法，才有可能建设一个公开、透明的责任政府。

经济观察报：预算看起来是一个账务问题，但实际上是和我们国家的经济建设、民主法制建设、政治体制改革密切联系在一起的。

吴晓灵：是的，从民主法制建设的角度来看，需要我们建立规范和监督政府收支行为的法治型预算；从加强社会建设改善民生的角度来看，需要我们建立提供公共服务和保障民生的公共服务型预算；从推进政治体制改革、发展人民民主的角度来看，需要我们建立保障公众预算知情权的公开透明型预算。实现上述目标，必须从推进预算公开制度、完善权力制衡和监督机制、真正实现单一国库账户、合理约束政府债务、提高预算的科学性等方面对预算法进行完善。

经济观察报：修法的过程，也是政府与社会各界凝聚共识，用法律推进制度变迁的过程。现在我们有没有一个基本的共识？

吴晓灵：我觉得，完善预算制度已有共识，就是公开透明、强化约束、权力制衡。在这样共识的基础上，法律应该定得更严格，要比现实的财政运行超前一步，用法律的明确规范推动行政实践前进。比如细化预算，比如国库集中收付和单一国库账户制度，比如落实人大的审批监督权力，这些都不是现在提出来的新的原则和目标，以前曾多次提出，但是到现在还没有落实到法律。我们希望把过去在改革中提出来的原则，用法律的方式确定下来，用法律的落实来推进实践的前进。修法、执法不是少数人的事，社会公众的参与可以聚集社会正能量，推动改革前行。

经济观察报：从1908年美国第一次建立纽约市的政府预算开始，到1929年美国大部分州建立了州的预算和联邦政府的预算，此间二十多年被人们称为美国进步时代，这对中国预算法制度的完善有什么启示吗？

吴晓灵：美国预算制度的建立为建立国家预算制度提供了经验，即通过预算把一个看不见的政府变成一个看得见的政府。财政统一、预算监督是现代公共预算体制的本质要求，也是“预算国家”的基本要求。建立现代公共预算体制才能让公共服务均等化和公共财政体制成为可测定、可评价的制度，实现人民对政府财政权力的制约和监督。

在我国，《预算法》修订将有助于转变政府职能，规范政府行为，监管“政府之手”。建设法治国家、民主国家，建立责任政府、有限政府、绩效政府，必须首先建立起公开透明的政府预算体制。

预算权力的制衡机制

经济观察报：我们理解，《预算法》是约束政府行为的基本大法，也是人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督的基本依据。完善、严密的《预算法》能够有效约束政府支出，从源头上遏制权力寻租问题。

吴晓灵：是这样。宪法规定全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。十八大报告中明确“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。近几年我国财政体制改革的大方向一直是加强人大对财政预算的监督、审议和批准的权力，但修正案二审稿中仍然存在大量空白授权条款，将分税制财政体制、预算公开、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、国库管理等事项在未做任何原则性规定的前提下，一揽子授权国务院，这不利于发挥人大的监督作用。

经济观察报：怎样的制度设计才能起到监督制衡作用？

吴晓灵：有了预算法的制衡机制，就可以把权力关在笼子里。预算是政府履行职责的保证，而建立预算的制衡机制目的是在保证政府履职需求的基础上，落实人大及其常委会发挥国家权力机关作用，把权力限制在法律规定的范围之内。

预算权力怎么分配才能起到制衡作用呢？有这么几个环节：一是财政部编制和执行国家预算。二是全国人大及其常委会审查批准财政预算、决算和人大职权范围内的预算调整。这需要充分发挥各专门委员会的作用，提前介入部门预算和项目预算协商；发挥常委会作用，对预算草案进行充分审议；恢复在人大作预算报告的做法并延长审议时间。三是实行国库集中收付制度，单一国库账户开设在人民银行，并由人民银行办理全部收支，在预算资金收支过程中，通过审核预算级次、分成比例、预算科目、拨款用途、预算或用款的计划、退库文件等要素进行合规监督。四是审计署对预算审计结果进行审计，并向全国人大及其常委会报告。

经济观察报：最好的制衡是公开化。2010年，在全国人大预算审查结果报告中明确要求：“预算批准后15日内向社会公开”，逐步向社会公开部门预算。2011年，98个中央政府部门向人大提交预算案，其中90个部门向社会公开预算。

吴晓灵：预算公开制度是现代预算制度的核心内容。国际货币基金组织[微博](IMF)和经合组织(OECD)等国际组织已发布财政透明度施行准则、评估指标和工作手册等文件，近年来我国也有较好的实践探索。预算法修正案二审稿也增加了一条，即第11条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”

不足仍然存在。一是，预算公开缺乏可操作性，最好能够对预算公开的原则、内容、时限、方式等做出明确规定。二是，现实中很多部门以国家秘密为由回避预算公开，可能会大大削弱预算公开制度的执行效果，需要对“国家秘密”的内涵、外延和认定依据予以明确。三是，财政预算还不够精细化，需要制定全口径精细化的财政预算。

取消财政专户，建立统一财政

经济观察报：1994年中国制定了第一部《预算法》，这在当时是个很大的进步。

吴晓灵：1994年《预算法》的主要作用是肯定了分税制和单一国库制。《预算法》四十八条第二款，确定了中国人民银行“经理国库”。这一制度要求所有政府的财政收入必须放在央行单一国库账户内，并实行集中支付制度。这一制度建立之后对财政资金使用的监督以及财政部门资金收支的规范化有很大作用。

在现行的人民银行经理国库制度下，财政部门是财政资金出入库的决策者，人民银行是国库收支决策的执行者，两者的角色类似于会计和出纳。这是对国库资金这一重大经济资源高度负责的一种部门合作与制衡的有效制度安排。除此之外，我国央行还被赋予的在具体经办预算收支业务过程中的事中监督权，这也是被长期实践证明行之有效的中国特色的国库管理制度安排。特别是在分税体制下，有效防范了通过串级次、串科目等方式，下级政府、财税部门恶意截留、挪用、侵占上级财政收入，地方恶意挤占中央收入等情况的发生，堵住了大量违规业务。这种监督既不需要增加额外成本，对财政也是有益的，同时也能为人大、审计监督提供信息支撑，是人大监督、审计监督的有益补充。所以人民银行经理国库的制度不应削弱，还要进一步加强和完善。

经济观察报：根据中国央行的公开数据，2012年中国国库存款余额高达3.23万亿元，各级政府的“财政专户”中的资金余额也达到1.42万亿元，总共财政存款达到4.65亿元。这么大的财政存款余额，如何监管是一个大问题。

吴晓灵：二审稿中将财政专户合法化，这将为预算管理带来重大制度隐患。所以我建议取消财政专户，真正实现国库单一账户。

2001年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制度改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户(开设在人民银行)和财政专户(开设在商业银行)管理这些财政资金。我国财政资金从预算单位分散管理到财政部门统一、集中管理是一个很大的进步。但是，很大一部分财政资金不存放在国库单一账户内，而是以各种形式存放在大量财政专户内，形成了事实上的“第二国库”。从国际惯例看，推行国库集中收付制度的国家，财政资金基本存放在国库单一账户内，以财政专户形式管理的资金很少。国库单一账户是全部收入纳入预算和增加透明度的制度性保证，在商业银行分散开立各种用于预算资金收支的财政专户，不利于财政预算资金的全面清晰，不利于区分行政管理与市场化操作，容易滋生寻租和腐败。

财政专户已经带来了很多问题，如利用财政专户随意调控预算收支进度、截留挤占上级收入、制造虚假收支信息导致财政收支失真、违规坐支退付预算资金、违规更正调库等问题，以及为商业银行拉存款甚至发生腐败案件等。此外，财政专户的存在也不利于政府集中调度资金，造成了我国财政高举债与高余额并存的局面，大大增加了宏观调控成本。

从发展方向看，财政专户也不符合深化改革的要求，不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革方向，不利于政府预算资金的集中、高效、安全管理。本次《预算法》修订的目标之一，是要解决“预算内、外两个体系、两种管理模式”的问题，预算内外统一管理后，财政专户也就没有存在的理由。即使财政需要分账户进行核算，也应当在国库单一账户下设立分户，以确保国库资金安全可控。

经济观察报：如何实现单一国库制？

吴晓灵：要实现单一国库制必须使政府收入法定化。收入法定应是财政收入的基本原则，使税、费、罚款均应有法律、法规的依据。三年内通过逐项向省级以上人大申报的方式将所有税费收入法制化，所有税、费、罚款必须开据法定征收凭据；通过财税库银联网，集中收入并真正实现国库单一账户，彻底解决宏观税赋底数不清的问题。

经济观察报：也要给地方财政赋予适当的自主权和弹性。

吴晓灵：当前我国财税体制的突出问题是“事权下移、财权上收”，我国地方政府缺乏主体税种，也没有发债权，这是形成土地财政和地方政府巨额隐性债务的重要原因。要妥善解决这一问题，进一步规范中央与地方的财力与事权匹配的制度，必须双管齐下，既要对政府债务约束有明确的规定，又需要在法律上为将来建立规范的、市场化的地方市政债融资机制留有余地。

应该疏堵结合，允许地方政府依法适度发债，用透明规范、受公众监督、且有利于控制风险的地方债，置换替代地方融资平台所带来的隐性债务。同时，硬化政府支出预算，克服现行预算管理的顺周期性，在完善政府会计制度、编制政府资产负债表的基础上建立政府债务管理制度。

预算要更加全面、更加精细

经济观察报：预算中有政府支出，也有民生支出，还有相当部分属于经济建设支出，尤其各种类型国有企业的投资和利润，这些未来能不能纳入预算管理？

吴晓灵：我国的预算编制还不完善，需要进一步完善。预算编制的改进，首先需要进一步准确界定预算内涵。近几年来预算范围方面不断在扩大，政府从2011年开始将非税收入纳入预算；2012年提交全国国有资本预算，要求政府试编社会保障预算，并由2012年起要求政府向全国人大报告地方土地出让收支情况。

只有全面覆盖的预算才能加强监督，所以要将各级政府的各类收入纳入预算管理，统一对公共预算、政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算的认识。修正案二审稿中，对政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算只写了一句话，然后就授权国务院制定具体办法，这不太合适。规范各类资金的收支原则，不能简单授权国务院制定办法。这些预算收支的基本原则、基本的程序是什么，怎么样来进行管理，都应该由法律给予界定的。

经济观察报：现在国有资本经营预算，上交的比例比较低，上交的部分按照2012年的国有资本经营预算，93%都又返回到了国有企业当中，只有7%的金额花在了社会保障和公共预算当中。公众对此意见较大。

吴晓灵：国有资本的利润到底应该怎么样来分配才更加合理，这是很大的问题，要重新研究和大幅简化政府性基金预算的范围和国有企业利润上缴的比例。我认为对于国有资本经营预算，收入应涵盖所有中央及地方政府投资的企业的利润及资本性收益；支出分为上交财政、企业留用、政府转投资三方面。

经济观察报：这些年，驻京办屡屡被整顿却收效甚微，跑项目、跑资金成为一本万利的“买卖”，所谓“积极的财政政策”使一些职能部门门庭若市。

吴晓灵：只有细化预算才能减少“跑部钱进”和寻租现象。政府预算的收支科目按“类、款、项、目”四级划分，目前的财政预算只落实到“款”，重点项目到“项”，而“项”这一级是动辄为几百亿甚至上千亿的预算，这些资金分配到哪些项目上去均由政府部门决定，公众很难知道这些资金具体花到什么项目上，人大也难以审查。这种粗放式的管理带来了诸如“跑部钱进”的各种问题。针对可能出现的这些问题，2009年全国人大要求政府预算时关于民生、社会发展、社会保障预算等重点支出落实到“款”；2012年要求政府力争将中央本级预算重点支出编制到“项”；2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算，要求在6月30日前转移支付和代编预算的安排支出除少数特殊项目外，应下达完毕。

当然，实现预算的精细化需要过渡期，但在法律中做出明确的规定有利于促进预算的精细化进程。建议在预算法中明确要求：本级公共预算按功能分类、经济分类分别编制，一般收支至少编列到“项”，尽可能落实到“目”。在完善财政支出绩效评估和问责的基础上尽可能减少专项转移支付，增加一般性转移支付。这样才能增强预算的透明度，真正做到没有预算不支出，减少“跑部钱进”式腐败和寻租问题。

经济观察报：地方的“弹簧税”以及各部门年底突击花钱是如何形成的？如何遏制这种现象？

吴晓灵：现行《预算法》对政府财政征收和支出都缺乏实质性的制衡和约束。现行差额预算制度只硬化了赤字预算，但收入和支出的预算弹性较大。由于预算收入主要来源于税收，目前实践中往往会出现：经济形势较好时，税务机关在税收征管方面放松要求；而经济形势严峻时，税收机关会为完成收入计划而加大征收力度，这会对经济产生顺周期作用，也不符合依法征税的要求。而当收入超计划时，又会造成年底突击花钱的现象。为严肃预算、真正做到无预算不支出和以丰补欠调节经济，应实行重支出的预算制度，对政府债务实行债务上限管理，让赤字有调整余地，让政府税收能客观反映经济运行情况。

此外，目前我国只编制年度预算，不利于政府长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。国际上很多国家在编制年度预算的同时编制3-5年中期滚动预算，以使政府统筹规划中长期财力，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性。

来源：经济观察报