我们现在进入高质量发展阶段，这个阶段其实意味着发展自身的逻辑也在进行转变。过去的发展是通过物的发展落实到人的发展，然后再转变到促进物的发展。在这里，出发点和落脚点都在经济增长、财富增长，而人只是一个中介，人成为经济增长、物质财富的附庸。现在的出发点和落脚点则要落到人的发展上来，通过人的发展来促进经济发展，进而促进人更高水平的发展。在这里，物是中介。

我们过去的发展是把经济增速放在首位的，所以宏观政策是围绕经济增速来做文章。现阶段，我们转到了高质量的发展阶段，毫无疑问，各方面的经济政策和改革不能仅仅围绕经济增速来做文章，尽管我们需要一定的经济增速，但不能像过去那样，经济增速上去一点或下来一点就对政策进行调整。我们应在经济增速的问题上更有政策定力。围绕什么做文章呢？应当是围绕更高质量来做文章，发展的质量首先体现于供给的质量，这就需要产业的转型升级。现在的改革是以供给侧结构性改革为主线，供给侧结构性改革这条主线应怎么去理解呢？

我认为就是两个方面，一是要素的市场化，二是治理的现代化。这两个方面与财税都是密切相关的，财税既关联着市场，又关联着政府，所以，财税政策、财税改革对供给侧结构性改革，对要素的市场化改革，对政府治理的现代化有非常重要的影响。十八届三中全会《决定》里有个很重要的论断，财政是国家治理的基础和重要支柱，其实这句话就已经表明了财政的作用是基础性的，是深层次的，是长效性的，也是战略性的。

财政通过自身的改革来转变政府的行为方式，也就是促进政府自身改革，转变政府职能，实现政府治理的现代化。这是通过预算改革、中央与地方财政关系改革，税制改革对政府行为方式、活动范围及方向进行约束。当然，这个约束是需要长期下功夫的。现在政府性基金很多，政府各个部门手里都有钱，各个部门的甚至各个司、各个处里都有钱。这些钱怎么花？这对市场的影响很大，对政府的行为影响也很大。

政府花钱的方式不同，对市场的影响也是不同的，到地方调研时我曾经发现，有的企业以创新的名义，可以从政府的不同部门要到钱，而且要到的钱不是个小数，甚至上亿的钱，这种情况下，这个企业的主要精力会去干什么？企业就会想方设法去打造各种各样的创新名目到政府各个部门去要钱，而不会真正去搞创新。

这种支持方式实际上是适得其反的，因为它扭曲了市场主体的行为动机，使他们不是落在真正创新上，而是在想方设法到政府各个部门套取资金。

也许从政府各个部门来看，大力地支持创新，支持产业的转型升级都是正确的，但是合起来就出现了问题，也就是“合成谬误”，这种现象在现实生活中间并不少见。

怎么样避免这种合成谬误，使政府行为不扭曲市场的行为，推动我们的产业实实在在转型升级，这是一个大的问题。在促进转型升级过程中，政府需要自己去反思这方面的问题，财政部门可能发现了问题但解决不了，因为财政的问题不是财政部门的问题，财政的问题是国家治理的问题，是高位阶的问题，通过部门的一些政策、一些文件是无法去扭转的。因为政府这种花钱的方式其实就代表了政府怎么治理经济，怎么治理社会，其实反映了政府的一种治理方式。

财政的作用不仅仅是减税，或者是拿钱，在钱上做文章。其实财税政策、财税改革，更多的是在治理方式上做文章，怎么样让政府行为方式去引导市场形成一种正确的行为方式，而不是去扭曲市场。

只有财税改革真正发挥了这个作用，整个政府职能的转变才能有实质性的进展。但要通过预算真正约束政府，这在我国还是个大难题。过去的预算是政府手里分钱的工具，我们要把政府手里分钱的工具转变为一个约束政府的工具，这既是国家治理现代化的需要，也是当前推动供给侧结构性改革，推动要素市场化改革的需要，更是高质量发展阶段的需要。（作者为中国财政科学研究院院长）