关于党内民主与人民民主之间的关系，理论界已做了不少探讨，一些基本问题已基本厘清，但是一些深层次问题尚未真正得到解决，有的甚至尚未触及。如人民民主的形态是多种多样的，党内民主与人民民主的异同比较是不是普遍适用于每一种民主形态?人民民主是由党领导和推动的，党的领导与人民民主的关系能不能等同于党内民主与人民民主之间的关系?党内民主与人民民主的发展状况如何，以党内民主推动人民民主是实然意义上还是应然的意义上?党内民主与人民民主是相互作用的，我们党应当如何加强党内民主建设，以适应和推动人民民主的发展?等等。如何理解和回答这些问题，将直接影响下一步社会主义民主建设的战略选择。为此，本文拟就上述问题做一个尝试性的探析，旨在能够将党内民主与人民民主关系的研究进一步推向深入。
一、党内民主与人民民主诸形态的比较
在当代我国的政治生活中，存在着两种十分重要的民主形态，即党内民主(中国共产党)和人民民主。关于两者的关系，有学者过分强调两者之间的共性与联系，而很少研究两者之间的不同；有学者则过分强调两种民主形态的区别，将两者并存看成是一种“二元结构”。很显然，这两种视角都有所偏颇，必然会影响到当代我国民主结构分析的科学性。
为了科学把握中国特色社会主义民主结构，我们应当运用马克思主义的本质与形式的关系理论来分析。马克思主义的辩证唯物主义告诉我们，任何事物和现象都是本质和形式的统一体。本质是事物的内部联系、根本性质，因而具有确定性、相对稳定性，形式是事物的内在结构、外在表现，因而具有多样性、绝对变动性。从本质上看，社会主义民主所体现的是人民当家作主，这是确定无疑、不可动摇的，因而社会主义民主只能是“一元”。但是，从形式上来讲，社会主义民主又是相对的，表现形式是多种多样的。那种认为当代我国的民主具有二元结构，实际上是对“元”的内涵的一种误用。从当代我国的实际情况来看，确实存在着党内民主和人民民主两种最重要的民主类型，但这并不等同于当代我国的民主就是“二元结构”，它应是一元之下的相互联系、相互作用的两大类型。它们就如同一条铁路的两个轨道，不可或缺。当然，任何比喻都是蹩脚的。说党内民主与人民民主是一条铁路的两个轨道，并不意味着它们就像两条铁轨几乎一样。事实上，党内民主与人民民主的区别十分明显。对此，理论界也做了一些比较研究，但需要指出的，几乎所有的比较都忽视了人民民主的多形态性，从而影响了比较的深入及其价值。如前所述，社会主义民主的本质是人民当家作主，但在一个人口众多的发展中大国，全民的直接民主是根本不可能的，为此我们党领导全国各族人民不断探索，已经创立和发展了代议民主、协商民主、基层民主、参与民主等多种形态的民主，这为广大人民群众更好地当家作主，逐步实现社会主义民主奠定了基础和条件。因此，当代我国社会主义的民主结构可以概括为“一元双轨多形态”。
因此，对党内民主和人民民主的比较，必须深入到与人民民主诸形态的比较，才能揭示党内民主和人民民主的真正关系，正确认识中国特色社会主义民主的深层结构。如所谓“代议民主”是指人民代表大会制这一民主形态；所谓“协商民主”是指政治协商与多党合作制这一民主形态；所谓“基层民主”主要指村民自治、居民自治和职工代表大会制度等类似的民主形态；所谓“参与民主”是指公民通过其各种途径直接参与公共管理的民主形态。它们不仅不同于党内民主，而且彼此之间的差异也十分明显。
首先，从民主的性质来看，党内民主属政党民主，代议民主属国家民主，基层民主、参与民主属社会民主，而协商民主则兼具政党民主、国家民主和社会民主的特点，是一种综合性质民主。
其次，从民主的主体来看，党内民主的主体是所有中共党员；代议民主的主体是所有享有选举权和被选举权的公民，特别是人民代表；协商民主的主体有中国共产党、各民主党派以及无党派人士；基层民主是相关集体组织的内部成员；参与民主可以是个体，也可以是集体等。
再次，从民主的内容来看，党内民主主要是党员民主参与、决定和管理党内事务。代议民主的主要内容是民主立法，重大事务的民主决策，以及法律监督和工作监督。协商民主的主要内容和职能是政治协商、民主监督、参政议政。基层民主的主要内容是，民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并能够自主充分地行使自己的知情权、表达权、参与权、监督权。
第四，从民主形式来看，党内民主的形式有党内的民主选举、党务公开、民主监督等。代议民主的形式有选举、审议、质询、罢免等。协商民主的形式有政治协商会、协商通报会等。基层民主的形式有选举、代表大会、事务公开、民主恳谈等，参与民主有信访、听证会、旁听等。
第五，从效力来看，党内民主具有很强的政治效力，但不具备法律效力。代议民主具有很强的法律效力，同时具有很强的政治效力。协商民主的效力主要是政治性的。基层民主的效力主要是法律性和社会性的。参与民主的效力主要是政治性和社会性的。以上比较见以下表1。
二、党的领导与人民民主和党内民主的发展
在党内民主与人民民主的关系的研究中，不少学者都强调党内民主对人民民主的示范性与引导性，其中有的是建立在应然认知基础之上，但有的却是将党的领导与人民民主的关系同党内民主与人民民主的关系混为一谈而推出的结论。如果是前者，是可以的；如果是后者，就必须推敲。
毫无疑问，人民民主是离不开党的领导的。首先，人民民主的建立离不开党的领导。如果不是中国共产党领导人民进行几十年的浴血奋战，就不可能有人民民主专政的国家政权，就不可能有包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度在内的根本政治制度和基本政治制度。其次，人民民主的发展也离不开党的领导。我国的社会主义民主政治建设虽曾遭遇过一些重大挫折，但在改革开放后，我党坚持解放思想，实事求是的思想路线，积极稳妥地推进政治体制改革，人民民主建设取得了丰硕成果。如在代议民主方面，1979年选举法就将等额选举改为差额选举，把直接选举由乡级扩大到县级，地方政权机关领导人可由代表联合提名。在协商民主方面，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在基层民主方面，从1988年开始，就有了村级“海选”，即村民委员会主任由村民直选。在参与民主方面，1982年以来，全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的10多项关系到人民切身利益的重要法律案过程中，都把草案向全民公布征求意见；近年来，一些地方召开人大常委会会议时，已允许公民按照一定的程序申请参加旁听。2000年，中办国办联合发出通知要求在全国乡镇机关推行政务公开，现在政务公开已经发展到各级政府，而且内容越来越广，制度也越来越健全。
但是，我们决不能将“党领导和推进人民民主”直接置换成“以党内民主推进人民民主”。因为党既可以依靠自己的领导权和执政权来推进人民民主，也可以通过党内民主来推进人民民主。而从新中国建立以来的社会主义民主建设实践来看，中国共产党选择的是前者而不是后者。对此，我们只要将党内民主与人民民主的发展进程作简单的比较，就十分清楚。如1987年党的十三大，差额选举第一次被引入党代会代表的推选程序，这比人大的差额选举晚了8年。从1988年起，浙江、河北等省的12个县市区先后开展了党代会常任制试点工作，浙江省椒江市(1994年改为椒江区)还同时试行了干部任免票决制。而人大一开始就有自己的常设机构即常委会，人民代表大会也一直通过选举的方式来任免干部。2001年，四川省平昌县灵山乡在中国共产党历史上首次进行了“公推直选”党委领导班子的试点。这比乡镇长的首次直选晚了13年。2002年12月，四川省雅安市的荥经县进行了中共首次县级党代表直接选举。这比县级人大代表的直选晚了23年。自2003年起，江苏省的淮安市、湖北省的鄂州市等，在村级党组织中全面推行了党员议事会制度。这比1980年最早出现的村民自治晚了23年。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次明确提出实行“党务公开”。这比1996年政府部门的“三监督一公开”的做法晚了8年，比全国范围的乡镇机关的政务公开晚了4年。2007年，党的十七大报告和党章修正案征求意见的范围，由过去的在省部级领导班子中征求意见，扩大到党的十六大代表和新当选的党的十七大代表。这比1982年宪法修改广泛征求意见晚了25年。正因为党内民主的方方面面原因，如党内的民主选举、民主管理、党务公开、党员参与等等，无论是时间、范围还是程度上，与人民民主相比都存在着一定的差距，因此“以党内民主推进人民民主”还不是一种实然状态，而只是一种应然状态。
通过这样的分析，必然会带来一个无法回避的问题，即党内民主何以滞后于人民民主?这种滞后是否必须，是否合理?对于这一问题决不能作简单的回答，更不能将它完全看成是社会主义初级阶段民主政治的一个缺陷。我们认为，党内民主滞后于人民民主，既受制于一定的社会历史条件，但也有执政党自己的主观考量。
首先，从民主发展的基础来看，党内民主的发育程度取决于人民民主的发展程度。马克思曾经指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[1]22。党内民主的发展不仅需要一定的经济和文化作为自己的间接基础，而且需要以人民民主作为自己的直接基础。我们知道，党内民主是一种纯政治性的民主，而人民民主涉及经济、社会和文化民主等许多内容。经济、社会和文化民主早在原始社会就已存在，而政治民主随着国家的出现才出现的。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”[2]407。在今天，政治不仅仍然是经济的集中表现，同时还是社会和文化的集中表现。因此，政治民主必须建立在经济、社会和文化民主之上。如果经济、社会和文化民主不发展，就不可能有政治民主的发展，特别是党内民主的发展。
其次，从社会转型时期的民主政治建设的实际需要来看，执政党需要一定的权威来把握民主与稳定的关系。世界政治现代化的经验表明，民主与稳定的关系是不确定的。亨廷顿基于对一些发展中国家政治状况的分析，曾经提出了一套著名的公式：[1]社会动员/经济发展=社会挫折感；[2]社会挫折感/社会流动机会=政治参与；[3]政治参与/政治制度化=政治不稳定。[3]55-59这一公式表明，在一定条件下，如经济社会的发展速度、政治参与水平与民主制度化程度相适应、相协调时，那么该国的政治就会处于基本稳定状态。但如果经济社会快速转型，民主参与急速增长，而原来的政治体制无法承受时，该国的政治就很容易陷入不稳定状态。而在后发现代化国家，特别是外源现代化国家，由于受西方政治文化的冲击，人民的民主需求会快速增长，然而经济社会文化结构却不可能一下子适应这种增长，因而必然会产生政治上的不稳定。而要保持政治稳定，就必须有一定的集中度，就需要一个权威的政党。如果首先从党内民主切入，或者党的民主、人民民主同时急速推进，一旦出了乱子，将缺乏一个权威力量来控制局势。在这一点上，我国在20世纪80年代中后期出现的政治不稳定，特别是苏联政治体制改革的失败等教训是十分深刻的。
再次，从我国政党制度的特点来看，党内民主的发展必须以不动摇党的领导权与执政权为限。宪法规定，我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这表明我国的政党制度是非竞争型的，在我国的政治权力结构中，中国共产党既是唯一的领导党也是唯一的执政党。这就决定了中国共产党必须是一个严密型的政党，而不能是一个松散型的政党。对于一个松散型政党而言，党内民主可向任何方向，以任何速度，发展到任何程度，因为它并不需要担心政党组织的破裂，因为其党员可以自由加入，也可以自由退出。但对于一个严密型政党来说，党内民主的盲目发展将会带来一系列难以克服的矛盾，如出现党员权利的扩展与党组织权力的削弱，党的代表制度与党的常设机关之间的权力摩擦，民主水平的提高与政治效率的降低等。这些矛盾如果解决不好，势必会削弱党的凝聚力和控制力，甚至会动摇党的领导权和执政的稳定基础。
三、推进党内民主建设，首先要经历适应人民民主然后推动人民民主的过程
如前所述，党内民主是可以滞后于人民民主的，但是党内民主是不是可以长时间地，大幅度地滞后于人民民主呢?答案是否定的。因为党内民主与人民民主之间是相互联系、相互影响、相互作用的。如果党内民主严重滞后，人民民主也将难以继续推进，因为国家权力机构的领导者绝大多数都是执政党的成员，他们的观念、作风和习惯会对人民民主的发展产生最直接的影响，以至于会出现不懂得如何去、甚至不愿去推进人民民主的现象。更主要的是，如果党内民主长期严重滞后于人民民主，党的执政合法性基础将会受到影响。如在一些地方在干部选拔的过程中出现，“人民不要，党要”的现象(即人大审议未通过的干部，却被同级党组织任命为下级党组织的领导)，这就曾引发媒体和群众的强烈质疑。正如有学者所指出的：“目前我国的现实生活中，在民主的发展问题上已出现人民民主对党内民主、基层民主对上层民主的‘倒逼’之势。如果党不能有效应对这一态势，就会出现要么因被动发展民主而失去对民主发展的控制和引导的主动权，要么因漠视党内基层民主和人民民主的发展诉求而削弱党的执政基础和执政能力的状况。”[4]有鉴于此，我们党要积极推进党内民主，必须首先要经历适应人民民主，然后推动人民民主的过程。
可是，如何推进党内民主过程中要适应人民民主呢?从本质和机理上讲，党内民主与人民民主是相通的，因此党内民主“适应”人民民主的基本途径，就是根据民主发展的一般原理，借鉴人民民主的运行机制，从而实现与人民民主的互通。
1、借鉴人大制度的建设经验，完善党的代表大会制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，但由于各种主客观条件的限制，只能由人民选出的代表组成人民代表大会来行使权力。中国共产党的一切权力，从大处来讲是属于人民，从小处来说则属于全体党员，基于差不多的原因，它也只能由党员选出代表组成党的代表大会来行使权力。因此，党的代表大会的结构和运行与人民代表大会应当基本相似，否则就必须进行调整。一是要将党的最高权力回归党的代表大会。中共二大到八大党章都规定：全国代表大会是最高权力机关，闭会期间是中央执行委员会或中央委员会。但九大到十五大党章却规定党的最高权力机关是全国代表大会和它所产生的中央委员会。这种规定导致了党的最高权力机关二元化，结果使党的权力集中到中央委员会，进而集中到常委会，最后又集中到书记，从而产生所谓的“一把手”的问题，因此应当加以调整。二是建立党代会与其所产生的机关之间的领导与被领导、监督与被监督的关系。要规范党内权力授受关系，明确党代表的权力是党员授予的，党的委员会的权力是党的代表大会授予的，前者必须向后者负责并报告工作且接受监督；要扭转实际存在着权力的“倒置关系”，明确并确保党内权力的正常关系。即：全体党员权力＞党代会的权力＞全委会权力＞常委会权力＞书记个人权力；要改革“议行合一”的党委领导体制，明晰划分党内“立法权”(决策权)、执行权和监督权，使之分别对应于党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会。[5]三是建立相对统一和比较协调的选举制度。党代表的选举要一律改为差额，并且将直接选举扩大至县级；对于基层党组织的干部，如村支书的选举应积极推广“两票制”，对于地方党委正副书记的产生，应当逐步采用差额选举的方式，先从乡级、县级开始，然后一步步地向上发展；明确规定党员和党员代表提名制度，适当地扩大党员和党员代表提名的比例，以建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度；党的选举程序从选举登记、投票、统计和结果的公布都要规范化，并且一律采取秘密投票的原则，以体现投票者、表决者的真实意愿。
2、借鉴协商民主制度的建设经验，构建党内民主协商制度。在西方，协商民主是基于一个多元利益社会而提出的一种新型民主模式，它是指平等、独立的政党、政府、利益集团等组织或公民在广泛考虑各方利益和公共利益的基础上，通过制度化协商，进行立法或决策的一种治理方式。而在我国，协商民主是作为与竞争性民主相对的一个概念而提出的，[6]它具体是指中国人民政治协商会议这一组织形式及其运作机制。我国协商民主的形成最初并不是因为多元利益社会的存在，而主要是历史的延续(很多民主党派在革命时期就是共产党的友党)和现实民主政治的需要(主要是“互相监督”)。但是，它们也有相通之处，即通过制度化的协商来进行决策。我们认为，这一民主形态也可以引入党内。虽然党内没有也不允许派别的存在，但由于改革开放的不断深化，我国已经形成了多样化的经济社会格局，而党员来源于不同的社会阶层，广大人民的不同利益需求会通过他们在党内反映出来，形成不同的意见。对此，如果完全由“一把手”来裁决将有违民主原则；如果简单地采用票决制，虽然很快能够取得决策的统一，但不一定能够取得思想上的统一。正是因为此，协商民主在党内就可以大有作为。我们完全可以在党内建立起协调机制。具体措施如下：(1)确立即使是党内事务，在决策前也一定要进行协商的制度，凡是没有经过协商的决策一律无效；(2)为了能够进行有效的协商，在不同的场合可以按不同的标准进行分组，然后在他们之间进行协商。如在常委会上可在分工不同的领导干部之间进行协商，如在党的代表会议上可按党员的职业或阶层划分小组，相互之间进行协商；(3)“一把手”或主要负责人在协调过程中，特别是协调前不得发表意见，防止形成倾向性的意见，影响大家发表自己的意见；(4)协商的形式可以多种多样，如协商会、谈心会、座谈会等形式。
3、借鉴基层民主的建设经验，积极推进党务公开。从权力的来源来看，既然是人民授权的组织，人民就有权了解他们是如何使用权力。从对权力约束的角度来看，腐败最怕的是曝光，最喜欢是“暗箱操作”，因此凡能公开的事情，都应通过各种形式向授权人公开，以方便授权人监督。从实践来看，基层民主特别是村民自治之所以能取得今天的成绩，一个重要经验就是村务公开。在村民自治过程中，通过村务公开，满足了村民参与的需要，有效地防止了基层干部的腐败，极大地缓解了干群矛盾。由于权力“阳光运行”的巨大效应，我国政府已将公开、透明上升为一种执政理念，政务公开已经成为一种普遍的实践。既然人民授予的权力应当向人民公开它的运作过程与结果，那么党的权力也必须向党员公开它的运作过程与结果。因此，党的十八大报告再次强调完善党务公开制度。现在问题的关键就是要创新制度和形式，认真贯彻落实这一决定。一是建立和健全党内情况通报制度。要严格执行《党内监督条例(试行)》第15条规定，并且细化党务公开的内容，除非涉及党的机密的，对于党委的重大决策、决定、决议等，党委领导班子自身建设情况，干部人事制度改革，领导干部廉洁自律规定执行情况，党委抓基层组织建设情况，以及各单位根据实际情况或群众认为有必要公示的党内其他事项，都应当对党员公开。二是不断完善党内重大决策征求意见制度。改革开放以来，党内决策已经越来越民主化，征求意见的工作正在不断改进和加强。但是，征求意见的范围太窄，人数太少。根据党的十六届四中全会《决定》和党的十八大精神，今后还需要开拓渠道，扩大范围，向更多的党员征求意见，以增强决策的民主化和科学化。三是探索党务公开的新形式。在公开的形式上，适宜在党内公开的，主要通过会议、文件等多种形式，逐级及时地向党员通报；适宜对全社会公开的，按照因地制宜、灵活多样、简用、方便群众的原则，采取党务公开栏、电子屏幕、触摸屏、局域网、互联网等形式公开。
4、借鉴参与式民主的建设经验，努力拓宽党员民主参与渠道。现代民主基本是一种间接民主制，它的最大特点就是“两权分离”，即权力的所有权与行使权的分离。“两权分离”最大的弊端就是容易产生权力异化，人类虽然设计了各种各样的制约和监督机制，但并不能将它彻底克服，因此人类一直都追求直接民主的理想。过去，直接民主只是在十分有限的范围内实行。但是，随着经济、政治和文化的飞速发展，民众直接参与的条件发生了巨大变化。一是由于民主政治的发展，民众直接参与的热情和要求不断提高；二是由于信息技术的发展，民众直接参与的途径变得越来越多而且更为便捷；三是由于文化教育事业的发展，民众直接参与的能力也有了大幅度提高。改革开放以后，我国政府顺应民主政治发展的大势，积极稳妥地开拓民主参与渠道，除了宪法规定公民可以享有批评、建议、检举、控告权，村民自治、居民自治权，企事业单位的民主管理权等外，还建立了司法中的人民审判员制度、人民检察员制度、行政机关的听证制度、人大中的群众旁听制度等等，有力地促进了民主政治的发展，更好地体现了人民当家作主的本质。相比之下，党内直接参与显得渠道不足、程度不深、层次不高，因此需要积极扩大党内有序民主政治参与。一是建立普通党员参与制度。在各层各级党的代表会议中，应当有条件地允许普通党员进行旁听，在党的领导机关进行决策或执行决策的过程中，应当吸收普通党员参与决策和执行活动。二要建立情况反映制度。明确下级党组织和党员对党内事务的意见和建议的反映渠道和程序。各级党组织要有专门机构，负责收集、处理党员反映的问题，并及时将处理情况进行反馈。注意发挥党代表反映党员呼声、保护党员权利的作用。三是为普通党员特别是流动党员提供组织、经济和技术等保障，将普通党员特别是流动党员有效动员起来，保证他们正常参加党内民主活动。
以上只是我们从如何与人民民主形态相沟通、相协调的角度对党内民主所作的思考，实践中的党内民主建设是全方位的，比如完善党内制约监督、保障党员权利等等都是党内民主建设必不可少的。只有进行全面的、配套的建设，才能建设好党内民主。党内民主水平提(下转第127页)(上接第52页)高了，我们才能进入下一步，即党以自己的高水平民主引领人民民主。目前很多人提倡，也是党的文献中正式提出的“以党内民主推进人民民主”。这一命题虽然是在应然的意义上，但也是有现实根据的。就目前而言，人民民主的水平虽然要高于党内民主的水平，但并不是说人民民主已经完美无缺。事实上，人民民主的每一种形态都有很大的发展余地，如在代议民主中，还需要进一步保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，等等。在协商民主中，需要把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效，等等。在基层民主中，要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益，等等。在参与民主中，需要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，等等。而这一切都需要在党的领导不断向前推进，特别是需要高水平党内民主的示范与引导。
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