摘要: 长期以来，宪法法律在治国理政的行为规范体系中的定位模糊不清，这已经严重影响到我国依法治国基本方略的实施。我国的宪法法律是中国共产党领导制定的，她集中反映了最广大人民群众的根本利益，其本身就具有鲜明的政治性与人民性。我们必须始终尊崇宪法法律至上的理念，紧紧倚重法治化的手段，执意追求宪法法律实施的效果。“只服从法律”，应当成为我们每一个执法官员、司法官员以及其他法律职业人毕生的不懈追求。

关键词: 治国理政 宪法法律至上 法律效果

宪法法律在治国理政中应当处于至高无上的地位，应当具有绝对的权威，似乎是不言而喻的。但是，在我们这样一个没有法治传统的国度里，为数不少的当权者会将宪法法律看成是可有可无的东西。即使是到了改革开放30年以后的最近几年，依宪治国、依法治国的理念并没有被普遍接受，宪法法律经常被作为实用工具，其实施的效果也是相当的不被重视。由于表面上看起来是一些概括全面、而实质上是一些似是而非的口号非常流行，人们对一些基本概念的认识本该清楚的变得模糊不清了，对一些基本问题的判断本该理智的变得含糊其辞了。在举国上下学习宣传贯彻党的十八大精神的背景下，为了宪法法律在治国理政中能够发挥应有的效能，本文试从治国的理念与原则，实行法治的方式与手段以及法治追求的目标与效果等方面做出反思和论证，以求正本清源，科学把握。

一、党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，究竟谁至上？

党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上，简称“三个至上”，据分析，它是针对西方国家“宪法法律至上”观而提出来的，以此纠正所谓的我国学术界和法治实践的错误倾向。在一些人看来，这些错误倾向包括：不问“姓社姓资”，不讲我国宪法法律的社会主义性质和为党的事业和人民利益服务的职能，只讲抽象的“宪法法律至上”[1]。由此推理，讲“一个至上”是姓资，是抽象的，是片面的，讲“三个至上”就是姓社，就是具体而全面的。有的人还从语言逻辑上进一步证明“三个至上”是能够成立的，说党的事业至上，是针对其他事业而言；人民利益至上，是针对其他利益而言；宪法法律至上，是针对所有法律法规规范而言，这就像讲法院系统中有最高法院，检察院系统中有最高检察院，行政系统中有最高行政机关一样。[2]道理似乎还有很多。在我看来，这些理由都是不能成立的，唯有坚持宪法法律至上，才是我们的正确选择。

党的十八大报告在谈到全面推进依法治国时明确提出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。我们讲“宪法法律至上”，有利于牢固确立领导干部的法治思维，有利于切实提高我党的执政能力和水平，有利于宪法法律在我国经济、政治、文化、社会和生态文明建设中发挥积极的作用。

能否将宪法法律置于至高无上的地位，是衡量领导干部是否具有法治思维的一个重要标志。我们所讲的法治思维，就是凡事能够首先想到法律的一种思维方式，这是领导干部（老百姓通常称其为“官员”）必须确立的一种办事理念。为什么要对领导干部提出这样的要求呢？其实道理很简单，官员是人民的公仆，是为人民服务的，其行为必须依据人民的意志，体现人民的利益。为了防止官员利用公权力谋取不当利益，防止官员滥用公权力侵犯百姓利益，人民就有必要通过反映自己意志的法律来约束这些官员。官员必须具有法治理念，是由其自身的公仆地位所决定的。如果一个官员遇事、办事想到的首先不是法律，而是其他什么，其行为方向必然会发生偏离甚至是背离。所以，宪法法律至上不仅要成为领导干部的理念，还要成为领导干部的行为指南和准则。

有人会说，讲“三个至上”不是更加有利于领导干部确立正确的理念，做好公仆工作吗？难道党的事业没有宪法法律重要，人民利益没有宪法法律重要？事实上，我们讲宪法法律至上，就已经将党的事业和人民利益置于其中了，党的事业是将人民的事业作为自己的事业，人民的利益是我们党工作的出发点和落脚点，而人民所期望达到的意愿和目标又已经反映在宪法法律条文中。我们不讲党的事业至上，不讲人民利益至上，并不是说党的事业不重要，也不是说人民利益不重要。要不要放在“至上”的地位与重要不重要是两码事。因为我们所说的宪法法律至上是指治国理政的行为准则和纠纷裁判的依据和标准问题。党的事业，对于一个党员或党员干部来讲是最重要的；人民利益，相对于其他任何组织任何人的利益来讲，当然也是最最重要的，但是这两者不能直接作为我们治国理政的基本理念和行动依据。宪法法律是可以操作的具有法律效力的文件，而党的事业与人民利益如果没有内化为宪法法律规范的话，则仅仅是一个抽象的概念。我们每一个领导干部在自己的工作中，不是将宪法法律放在首位，不是首先考虑自己的行为有无法律根据、如何适用法律，而是先根据自己的主观判断是否属于党的事业、是否符合人民利益，这种思维模式就有些主次颠倒了，这不仅加大了我们工作的成本，而且往往使我们的努力迷失了方向。是否党的事业、是否人民利益，这里有一个由谁判断和判断根据问题。如果任何人都可以根据自己的经验判断，那就没有客观标准。宪法法律已经清楚地明确了操作的规则，就应去找寻现存依据、按现存规则操作。

党的事业和人民利益已经体现在宪法法律规范中，在具体适用这些规范时，党的事业和人民利益仍要放置于宪法法律这个基本框架内来考虑。无论是行政执法还是司法审判，官员在调查事实、掌握真相的基础上，自然要综合考虑适用法律的各种因素，平衡各方的利益。其实，大多数行政和司法要处理的问题只要依法就行了，并不会影响党的事业和人民利益这样的大局；即使少数个案涉及党的事业和人民利益这样的大局，也还是要在符合宪法法律规定的原则下提出解决方案。严格实施宪法法律，就是在完成党的事业，就是为了人民的利益。按照权威学者的说法：“坚持宪法法律至上，实际上就是坚持党的事业至上、人民利益至上；坚持党的事业至上、人民利益至上，也必然要求坚持宪法法律至上，特别是宪法至上。”[3]既然如此，讲“一个至上”，丝毫没有否定党的事业和人民利益的意思。“三个至上”最致命的缺陷在于，为某些人某些组织借口以党的事业或人民利益否定宪法法律规范的适用提供了依据。在现实中，总是有人唠唠叨叨地说：法律不是万能的，法律是有缺陷的。其目的显然不是在追求法律的最大效用，不是在追求法律的更加完善，而是另有他图。宪法法律对己有利就用，不利时就将其抛在一边。在理论上，谁也没有说法律是万能的，法律没有缺陷，有的人老拿此说事，就是要达到一己私利。他们不尊重法律，不敬畏法律，视法律为玩物。如不是，官员滥用权力的现象，有法不依、违法不究的现象就不会像现在人们看到的如此严重。

宪法法律不是万能、宪法法律也有缺陷不能成为否定“宪法法律至上”的理由。宪法法律的根本作用在于让权力受制于权利，让权力服务于权利，从而建立治国理政的基本秩序。有学者指出：法的权威高于人的权威，由法律支配权力是法治的根本。而宪法的内容及其地位和作用，决定了宪法至上是保证权力服从法律，从而实现法治的关键环节。[4]我们说，宪法法律有缺陷，是因为我们认识事物的本质和规律要有一个过程，同时，客观事物本身在发展和变化，人们对于法律的需求也是在不断提升的，已有的规范往往存在不适应的地方。是不是现存的宪法法律规范不能满足需要，就可用党的事业和人民利益至上来替代宪法法律作为行动依据呢？否也。出路是修改宪法法律或制定新的法律规范。宪法法律“不能满足需要”、有缺陷也有一个判断问题，谁来判断？修改旧法或制定新法应由立法机关正式启动（其中执政党也可发挥作用甚至是主导作用）。未经正当程序修改或废除的宪法法律规范，它仍然是党的主张和人民意志统一的体现，仍然是有效的，谁也无权否定。按照一般法理，当宪法法律没有现存规则可以适用时，那就要寻求宪法法律的原则，按宪法法律所确定的基本原则办事；当法律原则也寻求不到时，应当进一步寻求法理、寻求法律背后的客观真理。即便如此，修改宪法法律或制定新法乃是解决宪法法律缺陷的最紧迫之事、最根本之策。

有的学者很天真地为“三个至上”作注解，说什么“三个至上”是辩证统一的整体。在我看来，既然是讲辩证法，既然是一个辩证统一体，就更应该讲“一个至上”，而不是将其割裂为三个。党的事业和人民利益统一于宪法法律之中，用宪法法律来规范党的事业，维护人民利益。习近平同志指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。”[5]这段讲话真真切切，实实在在，其意概括起来就是，没有宪法，党的事业就不会顺利，人民利益就没有保障。宪法应当有权威、有尊严，她是至高无上的。

只有强调“宪法法律至上”，才能提高我们党的执政能力，巩固我们党的执政地位。党的执政地位已经在我国的宪法中得到明确，党的领导有宪法基础。但是党的领导能否坚持，执政地位能否巩固，则不是单靠现有的宪法文字，必须靠执政党的执政能力和维护人民利益的实际行动。执政党的执政能力，首先是依宪执政、依法执政的能力。十八大报告明确提出全面推进依法治国，有五个方面的要求：政党依法执政，人大科学立法，政府严格执法，司法机关公正司法，全社会自觉守法。这里，政党依法执政是新的要求，也是最重要的要求。立法、执法、司法和守法这四个方面是改革开放以来一直所强调的，我们已经有所成就。但是，我们又要看到，立法还很不完善，执法还相当有距离，司法不够独立和公正，公民的法治意识淡薄，对法治的认同度还很低。要改变这种状况，除了继续从这四个方面做出努力之外，更重要的是执政党的努力。提出政党依法执政非常明智。政党依法执政对于立法、执法、司法和守法，对于建立法治的秩序具有决定性的影响。俗话说，上梁不正下梁歪。执政党依法行为，谁还能不依法？！

习近平同志说得好：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”[6]。我们党应如何依法执政？如何体现依法执政的能力？我个人理解，应当在以下四个方面有所作为：

一是善于将我们党的主张和正确政策通过法定的程序上升为国家意志、上升为法律，彻底改变以言废法、以言代法、以政策代替法律的问题。党的领导绝不是个人的领导，也不是少数人以党组织的名义所进行的领导。党的领导是党的方针、路线和政策的领导。党的方针路线和政策是党的意志，要实行有效的领导，就必须将这种意志通过法定的程序上升为国家意志与法律，使他成为可执行可具体操作的法律法规规范。过去用领导人的讲话和指示、党内的红头文件作为工作的规范依据，今后再也不能继续了。在社会主义法律体系已经基本建成的情况下，以言废法，以言代法是绝不能容许的。否则，我党的反右扩大化的错误就会重现，文化大革命的悲剧就会重演。党领导立法，也不是将党内的个别人或少数人的意志强行转变为立法，而是要广泛的发动群众，集中群众的智慧，发扬人民民主，将体现人民利益的意志通过立法程序提升为法律。经过一次立法程序，实际是将党的主张或政策置于公众面前经受一次人民代议机关的检验。党的主张或政策在进入立法程序后，可能会有两种结果：一种结果是经国家权力机关顺利通过或经讨论修改再通过，一种结果是被国家权力机关否定。无论出现哪种结果都应认为是正常的，不必大惊小怪。党的主张或政策不被接受，接下来的工作便是自我反省，提出符合人民愿望和利益的新主张和新政策。按照“党的事业至上”的说法，党的主张如不被接受，那可是“大逆不道”了。

二是我们党要教育全体党员和各级党组织自觉的遵守宪法法律，受宪法法律约束，彻底改变部分党员干部特权意识、滥用权力的问题。“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”[7]宪法法律要求一体遵行，任何人任何组织都没有例外，更何况是执政党的党员以及党员干部。宪法是治国安邦的总章程，法律是人们共同生活的规则，是一般道德的底线，因而它需要用强制力保证实施，否则，无法维持国家的政治生活秩序和人们的日常生活秩序。人们应当尊重法律，敬畏法律，使法律具有绝对的权威。党员以及党员干部不能带头守法，何谈什么党的先进性。如今滥用职权，贪污腐败，跑官要官、买官卖官，弄虚作假、不讲诚信，漠视甚至侵害群众利益的事累累发生，其后果是政府威信下降，干群情绪对立，社会道德教育和思想政治工作失效。这已经严重影响到我党执政的合法性基础，已经严重威胁到我党的执政地位。从严治党必须从守法抓起。使党员以及党员干部的行为严格约束在法律规范的轨道上。任何党员和党员干部，任何一级党组织，均没有超越宪法法律的特权和地位。

三是坚决支持行政机关严格执行法律，彻底改变长期党政不分、以党代政的问题。执政党执政，不是由自己直接执行法律，而是要通过国家的各级行政机关依照法律的规定行使执行法律的权力。我国体制改革虽然已经经历了30余年，在解决党政不分和以党代政方面做出了不小的努力，但是最近10年来，许多地方和部门在加强党的领导的名义下，党政不分、以党代政的问题又不同程度的显现。党政不分、以党代政出现两个严重后果：一是党员以及党员干部利用行政权力谋取私利，给贪污腐败提供了条件和可能；二是导致行政机关履行职权不到位，同时又可以以某种理由推脱责任。所以，治国理政的要义是要依法建立决策、执行、监督等合理分权又相互制约的一种体制，建立职权、责任和利益能够相对达到平衡的一种制度。行政机关执法，是法律的分工使然，其他人、其他机构不得僭越，其中，也包括执政党本身。我们讲执政党支持行政机关执法，一方面是要为政府部门培养、考察和推荐优秀人才进入关键岗位；另一方面是要在政府严格执法遇到阻碍时，给予必要和可能的协调。这种协调当然的也要符合法律所规定的要求。

四是切实保证司法机关独立办案，彻底改变长期以党组织名义干预司法、干预个案的问题。司法最重要的是要体现公平与正义，如果司法不能独立，公平正义就不可能实现。加强党对司法工作的领导，仍然是指思想政治的领导，具体来讲，党要培养和输送符合司法机关要求的专门人才，排除任何人任何组织对司法工作的干扰，以保证法律实施的统一性。加强党的领导绝不意味着党组织可以对具体案件进行过问和协调。现实中，公安、检察和法院经常在党的政法委的协调下统一认识，办理个案，这样做，往往破坏了法律规定的正常程序，有时也会导致相关案件缺乏应有的公平和公正性。决策的，不看卷不审案；而看卷审案的人，则没有决策的权力。案件办错了，谁也不承担什么责任。在这方面，我国的司法实践已经有太多太多的教训。有人说，司法独立是资本主义的法治理念。难道司法不独立就是社会主义的法治理念啦？我国的司法机关是共产党领导下的司法机关，所适用的法律是社会主义的法律，司法机关追求独立是“宪法法律至上”必然提出的要求。坚持司法独立，才能坚决顶出打招呼案，人情案以及个别领导批案的压力，才能分清案件办理的个人责任。习近平同志最近提出，“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[8]保护人民利益，不是靠讲“人民利益至上”，而是要靠法治的手段，要靠司法独立来保障的。为了保证司法办案的质量，法官的综合素质一定要高，法官也要善于听取各方意见，尤其是独立专家的咨询意见。法官不能靠请示党委、请示上级来保证办案质量。

总之，执政党要履行好自己的职责，完成自身的历史使命，必须牢固确立宪法法律至上的理念，带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。“三个至上”不合治国理政的基本逻辑，对全面推行依法治国有害无益。坚持宪法法律至上，只会更加有利促进党的事业的发展，只会更加有利实现人民的根本利益。

二、经济手段、行政手段、法律手段，究竟倚重谁？

根据十八大报告的精神，治国理政主要涉及五大领域，其中包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，今后的目标是在我国花十年左右的时间全面建成小康社会。那么，我们以怎样的方式方法、倚重什么样的手段来做好这些领域的建设工作呢？经济手段？行政手段？抑或法律手段？抑或其中两者、三者并举？我个人看法，在要求全面推进依法治国和更加注重改进党的领导方式和执政方式的背景下，我们应当着重发挥法律手段在国家治理和社会治理中的重要作用。

所谓的“经济手段”，一般理解为人们在利用经济规律过程中采用的与物质利益直接相联的各种手段，例如价格、税收、利润、信贷、专利、资金和经济制裁等等。[9]在论及宏观调控时所说的“经济手段”，是指国家通过对利率、汇率、税率、价格、产业政策等方面的调整，来间接影响企业和其他经济组织及公民的行为及其经济利益，从而达到引导和调控社会经济活动向着预定目标发展的一种管理方法。所谓的“行政手段”，是指政府及其管理部门，按行政隶属关系，通过命令、指示等形式，直接对下级管理部门和人员的工作或其他活动进行组织指挥的一种管理方法。我们所说的“法律手段”，是国家通过法定程序，将自己的意志转化为法律、法规，并以国家的强制力保证其得以实施的一种管理方法。[10]以上所说的“三种手段”，在见诸文字的记载中，经常性地被并列使用。在并列使用时，有的还特别强调，经济手段和行政手段是主要手段，法律手段是辅助手段。法律手段是在迫不得已的情况下才可以使用。这种状况以及认识与我们今天建设法治国家的要求是不协调甚或是相悖的！

将经济手段、行政手段和法律手段并用，在我国刚刚改革开放时还是可以理解的。因为当初我们对于各种体制如何改、经济建设为中心如何搞还不清楚，对于经济手段、行政手段和法律手段的特点和功能认识还很不足，都需要一步步在实践中进行探索。经过30多年来的改革开放，我们所看到的事实是：行政手段用得最多但有些过头，常常形成对经济社会不当的行政干预；经济手段用得不充分也不是十分得当，往往背离经济规律，有时行政手段与经济手段混用，造成不良后果；而法律手段则是不太善用，因为懂法的人实在太少。政府作为执法机构，真正经过法律专门训练的人比重很小，有的司法机关的法官都不太懂法，更不要谈我们党的机关。越来越多的实践证明：经济手段、行政手段和法律手段各有其自身的特点，他们对不同的对象作用的多少与力度应当有区别。更为重要的是，经济手段和行政手段在大多数情况下是不能脱离法律手段而独立存在的。行政手段、经济手段要规范使用，必须使其制度化和法律化．

行政手段在行政机关内部比较有效，当上级部门（官员）发出一个指令，一般情况下下级部门（官员）没有不服从的道理。行政手段的优势在于效率极高，也便于统一指挥。但是这种手段运用于政府及其部门对外进行经济社会管理活动时，就显得捉襟见肘，难以适应。在管理社会、管理经济过程中会牵涉许多利益群体，政府要平衡各方面的利益，就不可用行政命令的方式对待群众，而必须在相关主体中进行民主协商。行政手段的另一个缺陷在于易变性，缺乏统一的标准。由于行政手段采用时往往针对具体的人物或事件，一种手段适合处理此种事件，但不一定适合处理彼种事件。不同部门（官员）在处理同类事件时所采用的行政手段可能是完全不一样的。比方说，城市规划建设中需要拆迁部分居民的房屋。原来居民本来就有合法的居住权，现在是开发商需要人家房屋下面的地皮。一般道理上讲，开发商应诚心地去找居民平等商量，给出一个合理的补偿。但是，有些开发商并不愿意这么做，他们与当地政府部门（官员）联合起来，强压居民接受不合理的补偿。当遭到居民抵制时，政府部门便利用行政权，有时甚至采用极端的强制性手段，强行居民搬迁。就拆迁补偿数额来讲，一个地方也是一个地方的标准，一个居民也是一个居民的情况，千差万别。随着人们的广泛交流，后来加入搬迁的居民比先前搬迁居民的谈判能力越来越强，因而要价也会越来越高。这时，开发商也会越来越多地依赖政府采用强制的行政手段。现今拆迁居民与开发商以及政府之间的对立成为一个极难解决的社会问题，不时地出现强迁的恶性事件。我个人认为，假如在拆迁补偿问题上，有一套比较好的法律解决方案，当初就设定好居民、开发商与政府各自的权利、义务和责任，设定好补偿的原则与标准，同时设定好拆迁的法定程序，其中包括政府征询民意、采纳民意、行使权力的方法和程序等等，那种尖锐对立的社会问题就完全可以避免。行政手段的法制化，可以使政府真正依法行政，防止政府行为的随意性，防止政府官员滥用权力。

经济手段的特点是发挥利益机制的作用，以利益的调整引导组织和个人的社会经济行为。经济手段更多地被运用在经济的宏观调控中。为了公平的实行社会财富的分配，国家可以通过税收的手段调节企业的营收和个人的收入；为了实现投资与消费之间的协调，国家可以调整银行的存款利率和贷款利率；为了解决东部与中西部之间的发展不平衡，国家可以针对不发达地区制定倾斜的支持以及优惠政策等等。经济手段在实践中容易被理解为解决经济问题的手段，因而将政府的行政手段当成经济手段使用。我国多年来实行的房地产调控政策即是如此。为了解决普通百姓买不起房的问题，有关主管部门曾经推出的调控措施是，命令房地产开发商必须安排不少于70％的90平米以下的造房计划。为了进一步压住过高的商品房房价，有关主管部门又强行推出“限价、限购、限贷”的“三限”政策。根据我个人的知识判断，70％以及90平米这样的数字概念根本就不属于宏观调控中的经济手段，为什么是70％？为什么是90平米？全国如何来实行这个划一的标准？这只不过是拍脑袋拍出来的，纯粹是不切实际的“长官意志”。再说“三限政策”，根本就是违背市场经济最一般规律的政策。购房、贷款本是交易行为，鼓励交易也是我国商法的基本原则，政府出面限制有何道理？房价是商品房在交易中形成的价格，政府出面压价又有何道理？事实上，政府出台的这些所谓的“调控政策”也是很难奏效。“三限”是不懂市场经济的人提出来的简单而粗暴的行政手段，这不仅不能抑制过高的房价，反而挫伤房地产开发商的积极性，影响商品房的正常供给。如何既解决房地产的供求问题，又能控制住房的价格？一是要将经济手段法律化，明确什么是“经济手段”，经济手段适用的条件。商品房的价格并不是不可以调控，而是要真正应用经济的手段解决经济的问题。如调高售房所得的税率，大幅提高炒卖商品房的人的行为成本；再如个人购房贷款，可以区分不同房屋需求（居住需求、投资需求、经营需求等）实行不同的贷款利率等。二是要将商品房的生产与保障房的生产区别开来，商品房市场提供，价格市场决定，保障房（是公共产品或半公共产品）政府提供，价格政府决定。当然保障房也可以由民间提供，政府补贴或采购。治国理政涉及经济管理和调控的问题，我们在善于运用法律手段的同时，还要搞懂市场经济运行的基本规律，提高驾驭市场经济的能力。

正因为行政手段、经济手段只有在法律的规范下才能被正确的运用，而法律手段除了传统的民商事手段和刑事手段之外，也须以行政手段和经济手段为内容，行政手段与经济手段则不能成为与法律手段并列使用的概念。不仅如此，法治社会里，法律手段还应当成为治国理政的最主要手段。至今将法律手段还看成是经济手段和行政手段的补充，这仍然是受人治影响的陈旧观念。我们的不少官员，至今还是习惯运用不受法律约束的行政手段，习惯运用不受法律规制的经济手段，这样他们可以有更大的权力，有更多个人牟利的空间。在这些人看来，行政法是不存在的，经济法也是虚无缥缈的，行政手段、经济手段完全可以游离于法律之外而可以玩于股掌之中。在行政法上，除了行政咨询、行政指导等少数行为外，还没有什么行政手段或经济手段的使用不需要法律依据或可以不受法律的规制和约束。即使是上级向下级发出口头的指令也不能超越他的法定权力范围，否则下级就没有服从的义务，更何况一种行政手段或经济手段的使用会涉及更多人的实际利益。没有法律依据的行政手段和经济手段，就有可能像脱了缰的野马，肆意侵犯百姓的权益，掠夺百姓的财富。有人说，我们过去施行的行政手段或经济手段，不少是没有法律依据的，不是也做得很好吗？是的，我们应当承认使用这些手段的人，其中绝大多数是素质很好或较好的人，他们会凭着良心为百姓办事。但是，我们很难设想所有的人都是高素质而有良心的人，如果有人利用这些手段谋取了私利，又无法根据现有法律追究其责任时，其结果是更多的人随之效仿，因而滥用权力的现象会越来越严重，百姓会越来越多的不信任政府及其官员。因此，将行政手段和经济手段纳入法律规范的轨道，是我们政府重新建立威信的基础工程，是政府官员依法行政的前提条件。

还要特别纠正的一个概念是，法律手段等于刑事手段。前面已经提到，有人认为法律手段是辅助手段，也许是受这种概念的影响。说刑事手段是辅助手段那是千真万确的，但将法律手段说成是辅助手段就是谬误了。在我国封建社会，历代皇朝制定的法典实质就是刑法典，讲法律就是讲刑法。但现代社会，法律是人们进行各种活动的基本规则，它所调整的范围已经覆盖几乎所有领域，法律已经渗透到各个领域发挥作用。我们治国理政涉及众人之事，更应时时处处以法律作为行动的指南，不能随心所欲。法律是辅助手段的观念，与现代国家的治理实在是格格不入。

围绕经济、政治、文化、社会和生态文明五大领域建设，我们需要认真梳理，分别建立五个子法律制度体系，它们是经济法律制度体系、政治法律制度体系、文化法律制度体系、社会法律制度体系以及生态文明法律制度体系。在这些法律制度体系中，相信上述提及的经济手段、行政手段以及民事手段、商事手段、刑事手段都能有用武之地，当然不同领域的法律制度所选择的手段会有不同的重点。经济、生态文明领域选择的重点可能是经济手段，政治、社会、文化领域选择的重点可能是行政手段。将经济手段与行政手段法律化，应注意充分发挥市场配置资源的作用，尽量减少政府对具体领域的干预。即使是经济手段也应少用，因为经济手段也是由政府操控，用得太多太烂，必定损伤市场机制的功能。我们的社会之所以腐败严重，其根本原因是政府手中的权力过大，其手中掌握的资源过多。假如我们在将经济手段、行政手段法律化的过程中，尽量减少运用这些手段的空间，严格设定使用这些手段的条件和程序，这就等于给野马不仅系上了缰绳，而且套上了龙头。

三、政治效果、社会效果、法律效果，究竟追求谁？

任何一部立法，都应设定明确的立法宗旨和所需完成的任务。在一部法律生效后，就需要行政机关和司法机关去具体实施。通过实施，我们就可以检验这部法律原先设定的目标有无达成；针对具体的适用对象，我们还可以检验这部法律预想的效果有无出现。所以，法律得到准确而有效的实施就是我们所说的“法律效果”。行政机关不是为执法而执法，司法机关也不是为司法而司法。在执法或司法的过程中，无论是从整体上还是从个案上，都有一个对实施法律或适用法律的效果以及影响进行主动追求的问题，对法律效果主动追求的过程就是严格执法、准确司法的过程。事后有一个法律效果评价的问题。评价的参照物就是立法宗旨和任务，与立法宗旨和任务吻合度比较高的，则说明法律实施的效果好；与立法宗旨和任务吻合度比较低的，则说明法律实施的效果差。评价法律效果的意义在于及时反馈意见给相关法律实施机构，以便相关实施机构校正他们的行为，增进法律实施的效果；评价法律效果的意义还在于及时反馈意见给立法机构，以便立法机构深入分析、重设目标、完善相关的立法。由此可见，法律效果是法律实施乃至法治进步中的一个十分重要的理论问题和实践问题。

最近几年，实践中尤其是司法实践中提出了一个引人关注的命题，在追求法律效果的同时，还应追求政治效果和社会效果，实现法律效果与政治效果、社会效果的三个统一（简称“三个效果”）。[11]这里，“三个效果”之间究竟是什么关系？相对于一个效果即法律效果来讲，追求“三个效果”究竟是进步了，还是退步了？对依法治国的全面推进究竟是有利还是不利？

以我所见，所谓政治效果是指执法行为、司法行为对社会政治稳定产生的影响和结果。所谓社会效果是指执法行为、司法行为对社会生活和社会公众产生的影响和结果。不可否认，法律实施一定会对社会的政治、经济以及文化等发生某种影响。因为法律本身就是以调整政治、经济和社会关系为内容，同时为政治、经济和社会的发展服务的。但是，由于法律实施产生的政治效果、社会效果，与我们前面分析的法律效果同出一源，其内涵并没有什么两样。换句话说，政治效果、社会效果是包含在法律效果之中的，法律效果就是在法律实施中直接追求的有关政治、经济、社会等方面的立法目的。除去政治、经济、社会等具体内容，法律就只剩下空壳了，同理，除去政治效果、社会效果等，所谓法律效果也就不存在了。

实施宪法法律是现代国家治理的基础性工作。从总体上说，实施宪法法律所追求的效果就是“兴国安邦”。假如我们通过执法、司法、守法等活动的努力，将宪法法律所规定的内容变成了现实，条文变成了秩序，实现了“兴国安邦”，这个效果就是法律效果。这个法律效果，自然蕴含了丰富的政治经济社会等内容。司法机关通常将公正、高效、权威作为司法工作所追求的总目标，就公正、高效和权威这几个目标的内涵分析，其中已经具有了政治、经济和社会的多种意义。因此，法律实施所追求的直接效果就是法律效果，而政治效果、社会效果已经包含在其中。

需要指出的是，我们讲法律效果内含着政治效果和社会效果，这是就法律实施的整体而言。一项具体的执法行为，一项具体的司法裁判，其呈现的效果并不当然的都与政治效果、社会效果有关。即使个案与政治、社会有关，其影响和结果也是有大小之分、直接与间接之别的。我们以甲乙两年青夫妇离婚案为例，甲女以婚前对乙男了解不够、婚后乙男经常打骂自己，已无法共同生活为由，起诉乙男要求离婚。法官处理这样的案件往往面临两难：判决离婚，解散了一个家庭；判决不准离婚，甲女的人身自由和幸福得不到保障。在这样的案件中，考虑政治效果几乎是多余的，无论判决两人是否离婚，均不会对政治产生任何影响。如果考虑社会效果，法官就会倾向于作不准离婚的判决，因为解散一个家庭，就会多产生一个社会不稳定因素。如果考虑法律效果，法官就应以事实为依据、以法律为准绳做出一个判决，这个判决通常是支持原告的离婚请求。判决离婚，不仅甲女的自由权利得到维护，乙男的不道德行为也相应予以否定。在这个案件中，法官追求法律效果，最终使正义得到体现。法官从接受案件到作出判断，这是一个复杂的认识过程。其中不排除法官对各种因素（可能包括政治的、经济的和社会的）进行综合考虑，但是综合考虑均是建立在法律分析框架的基础上，离开了证据事实与法律依据去追求所谓的政治效果、社会效果，都是无稽之谈。

执法行为、司法行为是行使国家权力的行为，具有很强的专业性，它必须由执法官员与司法官员依法进行。检验执法官员、司法官员的工作绩效，也是看其执法行为、司法行为的法律效果，不能离开执法司法的法律效果去评价政治效果和社会效果。原因有二：一是法律效果的检验与评价有法律自身确定的标准，如果对执法官员和司法官员的行为单纯作政治效果或社会效果的评价，则没有确定的标准。支持“三个至上”观点的学者也认为：“对社会效果的要求，在评估上缺乏可操作性，本身不是可以量化的标准，作为工作要求也是具有弹性的。”[12]二是给执法官员和司法官员的行为作出法律效果评价的同时，再作政治效果的评价和社会效果的评价也是没有必要的。法律效果好就意味着相关的效果好，没有政治、经济、社会效果的法律效果是不存在的。

不少专家论证“三个效果”是辩证统一的，我也完全理解他们的用心。但在实践中，“三个效果”有时会表现为不统一甚至是冲突，法官抉择时是统一到政治效果或社会效果上，还是统一到法律效果上，这是一个难题。三个效果之间有时会有矛盾，即使同一效果，其远期效果与近期效果之间也会有矛盾。当一项具体的执法行为或司法裁判行为适用法律遇到阻力或者困难的时候，所谓的“政治效果”、“社会效果”的问题就凸显出来了。这样的实例比比皆是：当需要判决一个企业正常破产还债时，社会稳定、职工民生的问题就立马提出来了，其结果要么是债权人妥协，要么是法院长期拖而不决；当需要判决一个不守合同、严重违约的企业付出违约代价时，违约企业的职工闹事、静坐示威伴随着某些大人物的批示就出来了，其结果是讲政治轻判，或者是不判，守约方自认倒霉。长此以往，不诚信的问题成为一个严重的社会问题，不尊重法律成为大家习以为常的事情。一个案件的处理，考虑了短期的局部的安定效果，长期的全局的法律秩序则被破坏了。不少办案法官不管长远和全局，他只管“案结事了”。这是多么糟糕的结果！法官对法律效果的追求，是其职责所在。他们既要充分把握个案的特点，又要综合考虑各种因素（其中包括可能产生的政治性影响和社会性影响）；既要搞清案件事实，又要调动各方力量化解矛盾，但无论如何最终要回到法律的框架下依法断案，使裁决体现正义与公平。退一步讲，在法律规范存在缺陷不得已需要运用司法政策和自由裁量手段时，也是要运用法律精神同时遵守相关规则而做出判断的。真正掌握法律精神、懂得法律精义在于服务社会、服务人民的人，会明白如何追求法律实施的效果。在法律效果以外还要去强调政治效果和社会效果的人，实则并不懂法律，也不可能真正达到追求政治效果和社会效果的目的。

这些年讲“三个效果”，并没有给社会管理带来多少实际的益处。“维稳”一直是政府执法的中心任务，但越来越多的信息表明：现在不少地区和单位是越维越不稳，越维成本越高。尽管我们做了大量工作，但是上访者的上访数量高居不下，群体事件数量高居不下。为什么是这样？分析原因不外乎是：讲政治多了，讲法律少了；讲政治效果、社会效果多了，讲依法办事少了。一些官员忙得像救火队员，每天接访截访，为稳维稳。社会流转几句话：“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”，“不出事就是本事”。政府执法人员工作追求的目标就是“不出事”。为了“不出事”，可以给上访者安排旅游、吃饭、娱乐，可以满足上访者赔偿、补贴等任何物质甚至非物质的要求，再大的代价也在所不惜。殊不知，眼前的政治效果和社会效果都有了，但法律的公平正义被践踏了，长远的政治效果和社会效果被抛弃了。我们分析所有的上访案件，无非是两大类：一类有理的，一类无理的。有理的，我们应当告知当事者按照正常的途径和合法的程序解决，说服当事者依法维权；无理的，我们应当有理有据的告知和说服当事者放弃无理的上访。现在的情况是，做信访工作的官员大多数属于临时抽调而来，大多数也是不懂法律，分不清哪些上访者有理，那些上访者无理。有的对有理的人简单粗暴，导致这些人失去理性；有的对无理的人又盲目同情，导致这些人有恃无恐、肆无忌惮地缠访闹访。分析无理上访者的状况，其中多数是自认为有理而实际无法律依据的人。比如：未在法定时效内，提起诉讼而不受理的案件；虽已受理，但是起诉的人提不出证据或足够证据证明自己主张的案件；已经判决原告胜诉，但是被告人没有偿债能力而无法执行的案件；当事人诉请已经过两审早已判决执行，后再反复申诉被明确驳回的案件等等。如果做信访工作的官员懂得这些法律，对上访者的劝导工作就好做得多；如果指导思想上不是片面追求政治和社会的效果，抱着帮助上访者合法维权、化解矛盾的心态，认认真真说法释法，一定会产生截然不同的效果。对于历史遗留问题的上访事件，政府相关部门不应相互推诿，也不能个案解决，应当通过调研，提出总体解决的对策和方案，有的可以制定法律法规来加以解决。

从上面的分析可见，讲“三个效果”在理论上是有缺陷的，它不认可法律以及法律效果本身具有实实在在的丰富的政治、经济和社会意义的内涵，不认可社会主义的法律本身具有政治性和人民性的性质。就这一点来说，讲“三个效果”是一种退步。在实践上，“三个效果”易将法律效果同政治效果、社会效果对立起来，在法律效果以外寻求所谓的政治效果和社会效果。在“三个效果”主张者看来，“只服从法律”是资本主义的法律观，单纯追求法律效果是片面运用法律技术，是不讲政治性、人民性的表现；追求法律效果的人是只知硬搬法律条文的“法呆子”。很清楚，提出“三个效果”并不是追求什么“辩证统一”，而是要在法律适用不合某些人意愿时，可以有政治的社会的理由来抵挡。有一点法律常识的人都知道：一个具体的公正执法或司法，是不可能得到所有人的拥护的，尤其是败诉的当事人。如果有人不服从行政执法而制造事端，有人不愿意执行生效的裁判而蓄意抵制，就认为这样的执法或司法不合“三个效果”的要求，那还有谁去真正严格执法、主持正义呢？！难怪现在越来越多的执法官员与司法官员感叹“现在的工作不如以前好做了”，“该强硬的也不敢强硬了”。法律是严肃的，法律的施行需要强制力作保障。以事实为依据、以法律为准绳而做出的行政执法、司法裁判不容任何人以任何理由提出挑战。“三个效果”的提法不利于树立法律的权威，不利于推行法治，因而必须摒弃。

四、结语

综上所述，我们治国理政，必须始终尊崇宪法法律至上的理念，必须紧紧倚重法治化手段，必须执意追求法律效果，这是含糊不得的。实行依法治国，首先需要我们有对我国宪法法律制度的自信。我国的宪法法律是中国共产党领导制定的，她集中反映了最广大人民群众的根本利益。“只服从法律”，应当成为我们每一个执法官员、司法官员以及其他法律职业人毕生的不懈追求。

注释:

[1]朱立恒：《“一个至上”与“三个至上”辩思》，《政治学研究》2009年第2期。

[2]李林：《“三个至上”的法理思考》，《中国党政干部论坛》2011年第1期。

[3]韩大元：《“三个至上”的宪法学基础》,http://www. chinacourt. org/index. shtml

[4]周叶中：《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，《法学评论》1995年第6期。

[5]《习近平：同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,http://news. xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm

[6]同上注。

[7]同上注。

[8]《习近平：让民众在每个司法案件中都感到公平正义》, http://news. 9ask. cn/Article/sf/201212/1745658. shtml

[9]田培炎：《论经济运行中的经济手段、行政手段、法律手段》，《哲学研究》1986年第7期。

[10]陈剑平：《论法律手段与行政手段、经济手段的关系》，《上海大学学报（社科版）》,1994年第4期。

[11]《周永康同志在全国律师工作会议上的讲话》，《检察日报》2010年12月6日

[12]黄闽：《浅谈“三个至上”关系》，《中国司法》2009年第6期。

顾功耘，1957年7月生，江苏靖江人，1982年毕业于北京大学法律系。现为华东政法大学副校长，教授，博士生导师，华东政法大学经济法律研究院院长。

来源：《法学》2013年第1期。