摘要 澳大利亚对亚洲的经济依赖程度不断上升，这是澳大利亚 “脱欧入亚”的经济基础，也是澳大利亚整个对外经济政策转型的主要原因。澳大利亚的亚太经济合作战略是尽可能多地参加各种区域合作机制，为澳大利亚经济发展谋取最大的利益。然而，在澳大利亚的亚太合作战略中，基于经济利益与地缘政治层面的政策充满矛盾，并在短期内很难改变。只有不断充实完善中澳战略伙伴关系所建议的各项内容，真正建立起战略互信，中澳两国才能在亚太区域合作中发挥更加积极的作用。
关键词 澳大利亚 亚太区域合作 经济利益 地缘政治
区域合作与区域经济一体化是与经济全球化并行不悖的发展趋势，也是世界上大多数国家对外经济政策的重要内容之一。但是，与美、欧、中等主要大国不同，澳大利亚在区域合作中的政策具有两重性，其基于经济利益和地缘政治的考量常常会存在冲突和不一致的现象。作为亚太区域内重要国家，甚至是亚洲大经济圈内主要的经济体，澳大利亚区域合作的政策一方面主要受其本身经济利益取向的影响，另一方面又受其地缘政治目标的束缚，而这两者之间并非总是一致的。这种内在的矛盾，使得澳大利亚在亚太区域合作中扮演着多种不同的角色，其发挥的作用也是复杂和多面的。
澳大利亚“脱欧入亚”的经济基础
澳大利亚虽然在地理上属于大洋洲，并不是亚洲或者更加广义的亚太地区的一员，但在经济上，澳大利亚已经被看成是亚太区域不可分割的一部分。上个世纪80年代和90年代，澳大利亚曾经有过是否需要脱欧入亚的争论，而今，无论外部或者澳大利亚内部都已经毋庸置疑地将澳大利亚的经济与亚洲经济、至少与亚太地区的经济联系在了一起。
澳大利亚国际贸易占GDP的比重在OECD国家中属于偏高的，而且澳大利亚的主要贸易伙伴基本上是亚太国家。2012年底的数据显示，澳大利亚前10位的贸易伙伴除英国外，其他9个经济体全部是亚太地区的国家，如果再将美国除外，剩下的全部是亚洲国家。澳大利亚与亚洲国家的贸易占其总贸易额的80%以上，澳大利亚出口前10位的市场，8个是亚洲经济体，占其总出口的89%。中国更是澳大利亚进出口的最大贸易伙伴，2012年的双边贸易额高达1176亿美元，比重超过20%以上，而且澳大利亚对华贸易2012年的顺差高达325.6亿美元，以中国为首的亚洲国家经济崛起为澳大利亚提供了绝佳的经济发展机遇。在2008年全球金融危机引发世界经济衰退之际，澳大利亚政府一位高官亲口对笔者说：“希望中国经济不要衰退，如果中国经济不能承担拯救世界经济重任的话，中国经济肯定能够拯救澳大利亚经济。”他的判断十分正确，由于中国启动了大规模投资计划，中国经济在世界经济衰退中保持了快速增长，而澳大利亚对中国的出口也因此不降反增，其经济增长率也在发达国家中一枝独秀，没出现绝大多数发达国家那样的衰退。2008年澳大利亚经济增长率高达3.8%，2009年也维持了1.4%的增幅。亚洲经济增长给澳大利亚经济发展带来的机遇使得澳大利亚日益与亚洲经济融为一体，成为亚洲经济的一部分。
正是基于这样的背景，2012年，澳大利亚政府发表了《亚洲世纪中的澳大利亚白皮书》，对亚洲在21世纪的崛起做了预测，制定了25个方面的目标，试图增强与亚洲的合作，从亚洲崛起中获得更多的发展机遇。白皮书明确指出：“亚洲一跃而成为世界经济的源动力，不仅势不可挡，而且越来越快。这一情况已经改变了澳大利亚的经济、社会以及战略环境。……亚洲对能源和原料具有优良的消化能力，这种能力带来的各种好处已经显现。我们将要面临的下一个挑战是澳大利亚如何从亚洲的下一步需求中取得利益。”①
澳大利亚经济日益与亚洲经济融为一体的基础是由其本身的经济结构所决定的。澳大利亚虽然是发达国家的成员，科技教育基础发达，教育水平和福利水平都比较高，2011年，其人均GDP高达61780美元，但是，独特的自然环境和资源致使其经济结构仍然具有偏基础产业的特征。澳大利亚是铁矿石、铅、铀、锌、金刚石的第二大生产国，是铝土矿、钛铁矿石、金红石和锆石等矿产的最大生产国，也是铝土矿、烟煤、铅矿砂的最大出口国，是第二大氧化铝、铁矿石和铀的出口国。因此，澳大利亚采矿业和其他基础性产业在国民经济中的比重在发达国家中偏高。2011年，采矿业增加值占澳大利亚GDP的比重达到7.9%，几乎与制造业（比重为8.5%）持平，这还未包括为采矿业提供各种制造和服务的其他行业的增加值。也正因为这一特征，澳大利亚经济的对外依存度很高，国际贸易占GDP的比重超过40%，商品与服务的出口占GDP的比重高达21.29%，其中矿产品出口占总出口的50%以上，列OECD国家前茅。②长期以来，澳大利亚在国际分工格局中的角色是为欧美等发达国家提供农副产品和矿业原料，是欧美国家的一个主要原料基地。但从上个世纪80年代以后，随着欧美制造业转移至海外，尤其是转移至亚洲，亚洲国家取代欧美成为澳大利亚矿产品的最主要进口地，澳大利亚对亚洲的经济依赖程度也随之不断上升。这是澳大利亚不得不“脱欧入亚”的经济基础，也是澳大利亚整个对外经济政策转型的主要原因。
澳大利亚的区域经济合作战略
正是看到了澳大利亚与亚太国家之间日益紧密的经济联系以及利益上的关联，澳大利亚早在上个世纪80年代就积极推进亚太地区的经济合作。1989年1月，时任澳大利亚总理霍克访问韩国时首先提出了召开“亚洲及太平洋国家部长级会议”的倡议，并且于同年11月6日至7日在澳大利亚首都堪培拉召开了首次“亚洲及太平洋国家部长级会议”，奠定了后来机制化的“亚太经济合作组织（APEC）”基础。在APEC中，澳大利亚始终扮演着贸易自由化和投资便利化积极推动者的角色，并且还积极地参与APEC大区域合作中各种次区域合作机制，唯恐被排除在任何紧密型的次区域合作机制之外。到目前为止，澳大利亚已经与其主要贸易伙伴签署了7个自由贸易协定（FTA），包括澳大利亚—东盟—新西兰FTA、澳大利亚—智利FTA、澳大利亚—新西兰紧密伙伴关系协定、澳大利亚—美国FTA、澳大利亚—马来西亚FTA、澳大利亚—新加坡FTA以及澳大利亚—泰国FTA。此外，澳大利亚还正在与中国、日本、韩国、印度、印尼、海湾合作组织谈判双边的FTA，与太平洋岛国谈判PACER Plus协议，也积极地参加了区域全面经济伙伴关系（RECP，由东盟、中、日、韩、澳、新、印度等16国参加）的谈判和跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。
1997年爆发的亚洲金融危机，开启了东亚区域合作的进程，东北亚的中、日、韩三国与东南亚国家之间货币金融合作与贸易一体化的进程被提上议事日程，并且取得了ASEAN+3机制化的重大进展。目前，在贸易一体化上，三个ASEAN+1自由贸易协定的签署以及ASEAN+3自由贸易谈判的启动，使得东亚自由贸易区呼之欲出，而在货币金融合作上，以ASEAN+3为基础的清迈货币互换也已经升级为东亚区域共同储备库，并且正在往东亚货币基金方向发展。东亚紧密型区域经济合作令澳大利亚全面介入亚洲各种经济合作机制的战略遭到了一定的挫折，澳大利亚有被排除在东亚合作机制之外的担忧。于是，澳大利亚一面以各种理由游说中、日、韩接纳其成为东亚一员，一面利用东盟在ASEAN+3机制中的地位被弱化的忧虑，由ASEAN提出了东亚峰会的机制。这个机制原来是在ASEAN+3基础上探讨建立东亚共同体的一个机制，但ASEAN担心其在东亚一体化中的主导权被中日韩获取，便提出了在东盟10国和中、日、韩基础上再增加澳大利亚、新西兰和印度的建议，并于2005年底召开了首届东亚峰会，后来美国和俄罗斯都作为成员加入，东亚峰会成为10+8机制。这个由东盟主导的东亚峰会虽然扩大了地域意义上的东亚概念，使得东亚区域之外与东亚有着密切关系的重要国家加入到了东亚区域经济合作之中，并且也在象征性合作论坛基础上取得了一些实质性的合作成果，比如：在应对区域性的疾病传染、应对气候变化和能源合作等方面达成了一些共识，但是，原来意义上的东亚共同体建设实际上被束之高阁，10+8贸易投资自由化以及经济一体化的目标也因为成员国经济发展和利益取向差异太大而难以启动。而且，东亚峰会机制的参与国家未来还可能增加，成员国数量的增加意味着东亚峰会的论坛性质愈加突出，推进经济一体化的机制建设的具体合作也就愈加困难。尽管这个机制存在有其客观理由，也有一定的积极作用，但从澳大利亚的角度看，东亚峰会使其东亚经济合作的战略获得了成功。不仅澳大利亚作为成员被接纳为东亚峰会的成员，以10+3为基础的东亚共同体建设被耽搁也是澳大利亚所乐见的，因为澳大利亚确信，没有澳大利亚参加的东亚合作不符合澳大利亚的利益。
正是基于同样的原因，澳大利亚在美国2008年加入了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判后，也于2009年加入了谈判的进程。澳大利亚认为，TPP将使澳大利亚获得更加多的市场准入，澳大利亚的矿业和服务业都将从中获得好处，更为重要的是，澳大利亚将成为亚太地区贸易投资新规则以及与此相关的国内规则制定的参与者，未来新的成员要加入，澳大利亚就有了作为老成员参与讨价还价维护自身利益的本钱。③
当东盟意识到TPP谈判不仅将使其主导东亚区域合作的愿望落空，而且还会威胁到东盟团结和生存时，便于2012年11月积极推动与东盟签署了双边自由贸易协定的其他6个国家参加“区域全面经济伙伴关系（RCEP）”的谈判，试图通过建立16国的区域自由贸易区来与TPP抗衡。因为东盟某些成员加入TPP，另外一些成员不加入将会使东盟面临分裂的危机。澳大利亚积极响应并参加了16国的RCEP谈判。澳大利亚似乎认为亚太区域内的所有经济合作机制和框架都不应该缺席，不管这些合作框架之间是否存在着竞争或者重叠，也不管这些不同合作机制背后主导力量有着什么样的非经济因素考虑。
综上所述，澳大利亚的亚太经济合作战略是清晰的，那就是瞄准亚太区域经济增长的潜力，尽可能多地参加各种区域合作机制，为澳大利亚经济发展谋取最大的利益。
区域经济合作战略与地缘政治考量的矛盾
澳大利亚在区域经济合作上的积极姿态对于亚洲国家是值得欢迎的，因为这在客观上也符合亚洲国家的利益，有利于亚洲国家与澳大利亚开展贸易和投资，实现更多的比较利益。因此，无论是中日韩还是东盟，都在各自的立场上接纳了澳大利亚加入东亚次区域经济合作机制，亚洲国家与澳大利亚的贸易也因此得到了快速增长。
但是，经济上融入亚洲并不等于澳大利亚已经真正成为亚洲的一员，其在地缘政治和安全上的战略考量和利益取向仍然从属于欧美的世界观和政治准则，它仍是欧美体系中的重要一员。同样，尽管澳大利亚在经济上依赖亚洲并成为亚洲经济的一员，但是其主流的文化意识仍然是以欧美为核心的。澳大利亚人口60%以上信奉基督教，欧洲中心的世界史观仍是整个澳大利亚官方的历史观。历史上形成的与英国结盟以及后来与美国结盟的传统并没有随着冷战的结束而弱化，反而随着美国近年的“亚太再平衡战略”及将战略中心转向亚太地区而得到进一步加强。澳大利亚不仅继续保持了其全球战略和安全依赖于美国军事同盟的传统，而且还变得更加积极主动，通过加大军事投入和积极参与美国组织的各种军事演习，配合美国“亚太再平衡战略”，试图成为美国在亚太盟友中的骨干力量和仅次于美国的领导者。这背后的地缘政治考量可以用2009年陆克文政府时期出台的《澳大利亚国防白皮书》作为注解，这份白皮书将中国视为澳大利亚的战略威胁。一个经济不断增长并日益给澳大利亚经济带来机遇的国家被澳大利亚从地缘政治和国防角度视为威胁，这本身就是荒谬的。但是这种直白的表述的确反映了澳大利亚面对日益发展的中国、甚至整个亚洲崛起的不安全感，它需要来自美国强大力量的平衡，这正是澳大利亚整个亚太区域合作战略中经济利益与地缘政治不同考量的纠结之处。
澳大利亚政府的这种地缘政治与地缘经济考量的矛盾，尤其是将中国视为威胁的判断，在澳大利亚国内外遭到了广泛的批评，中国政府更是表示了强烈的不满。也正是由于国内外的强烈批评，2013年，澳大利亚政府又重新出台了一份新的国防白皮书，在其中改变了2009年白皮书对中国威胁的表述，而强调澳大利亚“政府不视中国为对手，相反，其政策旨在鼓励中国和平崛起以及确保该地区的战略竞争不会导致冲突”。但是，白皮书仍然呼吁中国军力发展透明化，强调要增强澳大利亚与美国的联盟，保证国防预算不被削减。澳大利亚国防白皮书表述上的改变，虽然在一定程度上反映了澳大利亚对中国崛起以及从中国崛起中获得发展机遇的肯定，但是，澳大利亚面对亚太区域合作在政治和经济两个不同层面的政策矛盾在短期内很难改变，这将在一定程度上限制澳大利亚在亚太区域经济合作中发挥更加积极的作用。
中澳合作前景以及在区域合作中的地位与角色
中国的快速发展的确在改变着亚太地区的经济力量格局和区域经济合作的版图，但是，中国改革开放30年取得的经济成就以及给亚太和整个世界带来的影响已经证明：一个强大的中国对亚太地区和世界各国都意味着更多的发展机遇，中国的和平发展道路也为地区与世界和平做出了巨大贡献。中国积极参与亚太泛区域和东亚次区域经济合作，并且不带政治成见地加入各种合作框架，通过自身的市场开放为区域内国家的经济发展提供了机遇。
笔者认为，区域经济合作和一体化机制的主要目的是保障区域内各个经济体能够通过贸易和投资的扩大，实现比较优势，提升经济运行的效率和福利水平，不应该将区域贸易和投资合作的机制性安排当成是地缘政治甚至军事战略的手段加以应用，这将会导致经济资源配置的扭曲，产生负面经济效应。不幸的是，目前在全球区域经济合作中出现了一些将FTA以及投资安排政治化的不良倾向，一些国家在选择双边或者区域FTA伙伴时，不遵循经济规律要求，不按照比较利益最大化以及能否创造更多贸易和投资机会的原则行事，而是以意识形态或者地缘政治要求作为选取的标准。这必然会导致扭曲性的经济效应，降低全球经济增长的效率。另外，WTO多边自由贸易框架以及对于区域经济合作安排的一些原则也被弃之不顾，非歧视性原则、全面开放原则（即substantially all）以及WTO plus 原则在很多区域性或者双边的FTA中并没有得到很好的贯彻，而所谓的高级标准常常与资源优化配置的经济要求并不相符。因此，亚太区域经济合作尽管在APRC之下存在着多个合作机制和框架，一些不同的合作机制之间也存在着竞争，但最终结果是要以参加的各个经济体能否从更加自由和便利的贸易与投资中获得经济发展的机遇和动力为取舍的，而不是建立规则以让少数国家或者少数跨国公司获得更多的垄断利润。
作为亚太区域中的重要成员，澳大利亚积极参与了区域内各种经济合作的机制，与一些成员已经达成了自由贸易协定。但是，作为澳大利亚最大贸易伙伴的中国与澳大利亚的FTA谈判从启动至今已经9年，目前仍处于僵局。从澳大利亚的角度看，中国不仅在金融服务等领域所做的让步不够，未能给予澳大利亚金融机构更加优惠的市场准入，而且无法接受中国提出的10亿澳元以下的投资不需要经过澳大利亚外国投资审查委员会审查通过要求。而从中国的角度看，中国已经基本上对澳大利亚实行了全方位的开放，澳大利亚企业在中国的投资限制已经很少，双边贸易也处于巨额的逆差，澳大利亚应该采取措施作出更大的让步。其实，这些技术性的理由都是表面的，是完全可以克服的。目前，双边FTA的最大障碍是澳大利亚政府缺乏政治意愿来推动双边FTA的签署，因为FTA已经成为澳大利亚政府外交政策的重要内容。在地缘政治考量下，澳大利亚为了配合美国重返亚太的战略，已经在政治上将与中国签署FTA放到了非优先考虑的地位，而将与美国的亚太盟国日本、韩国签署FTA看作是更加紧迫的任务。
基于这一地缘政治考量的另一个举动就是积极参加TPP谈判。从澳大利亚本身的经济利益看，TPP可能给其带来的经济利益并不明显，因为澳大利亚已经与美国签署了所谓“高水平”的FTA，与新加坡、新西兰也有着FTA，与其他TPP谈判方实施自由贸易和自由投资后可能提供的贸易投资促进效应将不会很大。但是，为了配合美国的战略安排，澳大利亚不仅紧随其后加入TPP谈判，而且还表现得非常积极。尽管如此，在澳大利亚外交外贸部的网站上，介绍澳大利亚参加TPP可能带来的经济好处的内容却非常空洞，与其介绍的RCEP可能带来的经济利益相比似乎要小得多。④
因此，澳大利亚如果要在亚太区域合作中扮演积极推动者的角色，并且想如其期望的那样获得实实在在的经济利益，澳大利亚就应该改变狭隘的地缘政治和安全战略，消除政治考量与经济利益不一致的矛盾。有澳大利亚的学者曾建议，澳大利亚应该扮演“一种建设性‘中等强国’的角色，成为一个独立和成功的贸易国家”。“澳大利亚只有做出政策优先的顺序的转变，才能更加准确地反映自己的优势和劣势，他必须正视与中国的关系，并更加实事求是地理解其对国内政治与经济的影响。”⑤部分澳大利亚学者已经有了这样的认识，但这种认识要成为澳大利亚各个政党和社会的共识，并将其贯彻到澳大利亚的对外政策的始终，尚需进一步的努力。2013年4月，时任澳大利亚总理吉拉德访华时，中澳两国总理决定将中澳关系提升为相互信任、互利共赢的战略伙伴关系，这是澳大利亚朝着消除地缘经济和地缘政治矛盾方向迈出的正确一步。如果中澳能够如中国总理李克强在会见澳大利亚前总理吉拉德时所期望的那样，不断充实完善中澳战略伙伴关系所建议的各项内容，那么中澳两国就能够真正建立起战略互信，并且将在亚太区域合作中发挥更加积极的作用。
注释
参阅《亚洲世纪中澳大利亚白皮书》，http://www.dfat.gov.au/issues/asian-century/ 。
数据来源：澳大利亚外交外贸部网站。
参阅澳大利亚外交外贸部关于TPP的说明，http://www.dfat.gov.au/fta/tpp/。
参阅澳大利亚外交外贸部贸易部分内容“征求意见栏目下对TPP与RCEP条目的阐释”，http://www.dfat.gov.au/trade。
参阅马克·比森、李福建：“中澳关系：地缘政治抑或地缘经济？”，http://niis.cass.cn/upload/2012/12/d20121206113542602.pdf。
The Deep-seated Conflict between Economic Interests and Geopolitics
—Analysis of Australia's Strategic Role in Asia-Pacific
Xu Mingqi
Abstract: Australia's growing economic dependence on Asia forms the economic basis for it to "leave Europe for Asia" and is also the main reason for the transformation of its foreign economic policy. Regarding the Asia-Pacific economic cooperation, Australia’s strategy is to participate in a variety of regional cooperation mechanisms as much as possible and thus gain the greatest possible benefits for its economic development. However, for the purpose of this strategy, Australian policies have many problems in terms of economic interests and geopolitics and are difficult to change in the short term. In order to make China and Australia both play an even more positive role in Asia-Pacific economic cooperation, the only solution is to constantly enrich and improve the proposals the Sino-Australian strategic partnership has suggested and truly establish strategic mutual trust.
Keywords: Australia, Asia-Pacific regional cooperation, economic interests, Geopolitics
【作者简介】
徐明棋, 上海社会科学院世界经济研究所副所长、研究员、博导。
研究方向：世界经济理论、国际金融体系和市场结构、中国金融改革。
主要著作：《当代世界经济与政治》、《浴火重生——入世后中国金融结构的变革》、《强国经济——中国和平崛起战略与道路》等。
