正确的政治路线确定以后，干部就是决定的因素。在我国庞大的干部队伍中，基层干部是中流砥柱。然而，根据《人民日报》2013年5月刊发的《基层干部形象被误读状况的调查分析》一文，超过半数的受访基层干部认为当前社会公众对其存在普遍误读，超过六成的基层干部认为被“低估了”。出现这种局面，无论是基层干部自身还是公众，也许都觉得“不可思议”。对此，理应从深层次上思考到底是哪些因素在影响基层干部的认知形象？这是透过现象看本质，继而寻找理性策略提升基层干部形象的必经之举。总体上看，四个因素影响着基层干部的形象认知。
基层干部群体中的少数人确实发挥了负面连带作用。在《人民日报》的这次调查中，基层干部的无奈感和委屈感让人印象深刻：“为什么现在大家总是戴着有色眼镜看待我们，带着偏见‘误读’我们？”从社会存在决定社会意识的辩证唯物主义原理来看，基层干部之所以被低估、被误判，客观上同基层干部群体中少数人客观存在的不妥行为、不良举措存在着直接关联。诸多事例表明，当前一些基层干部的不雅行为正在损害这个群体的整体形象，比如，一些基层干部思想懒惰，工作劲头不足，整天无精打采，得过且过。在工作面前，能躲就躲，能推就推。有些基层干部虽然在口头上宣称是人民的勤务员乃至服务员，但其所作所为完全相反，彪悍无比、官气十足、急功近利、居功自傲、脱离群众甚至悍然凌驾于人民群众之上。有些基层干部态度恶劣，仗势欺人，强取豪夺，以权压民、欺民、害民。尤其是在农村，特别是那些老少边穷的农村，少数干部自我得意地认为恶狠狠的做法“最管用”，喜欢用“通不通三分钟”的硬办法来对待群众。由于基层干部直接同群众打交道，其一言一行直接映射出整个群体的形象，因而，当少数人的不妥行为被曝光后，他实际上就在无形之中发挥了“害群之马”的负面连带作用，容易让公众产生“基层干部整体都不好”的误判。
被误读的干部考核机制将基层干部带入了窘迫境地。自上世纪 80年代以来，中央一再强调主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员，并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。但是，在经济发展主义的主导下，中央的这一政策在地方不断被误读，本应均衡地对干部的德、能、勤、绩、廉五个方面进行综合考核，却狭隘的集中在“能、绩”这两个方面，而这两个方面最直观的因素就是经济增长，所以，一段时间以来，有学者认为一些地方政府如同厂商经营企业一样来“经营政府”。可想而知，在唯上主义传统尚未消除的情况下，基层干部难以抗拒层层下达的经济增长的任务和压力。一旦当基层干部疲于奔命的应付上级下达的经济增长等考核任务时，就自然而然地难以有更多的精力与群众展开沟通和推动工作创新。一旦工作缺乏沟通和创新，就难免会影响群众对基层干部的正确判断，以至于一些群众认为基层干部多是“万金油”“百事通”，乃至“出气筒”。所以，一旦出现突发性事件，群众宁愿相信道听途说也不愿意相信干部的意见。此外，在压力型政府体制下，当一些群众抱怨基层干部“不作为”时，其实很多时候并不是基层干部不作为，而是客观上不具备解决问题的资源和手段，只能采取回避、敷衍和拖延的战术，形而上的“将矛盾控制在基层”。这正是“问题在下面，根子在上面”的治理体制和“基层资源紧缺”的治理现状，但它客观上增加了基层干部受“上压下挤”的“夹板气”和被误读的机率。
信息不公开、不透明无形之中增添了基层干部的官僚魅影。阳光是最好的清醒剂。公开、透明的必备信息可以促使基层干部将正常的工作置于广大人民群众的视野范畴之内，从而实现二者之间的良性互动，减少隔阂。作为与群众直接交往的基层干部，其日常工作的信息状态是否能及时准确的公开透明最容易对群众的感知判断产生直接刺激。然而，一直以来，“政府与社会公众之间信息不对称”易导致社会公众对干部及其政策执行不知情，对干部的管理工作了解不多，经常产生误会和误解。现实情况是，很多基层干部将本应公开透明的信息，甚至自己的工作状态遮蔽起来，以至于无形之中产生了一种很模糊的官僚魅影，让群众觉得基层干部的工作“很神秘”，所以，一旦出现突发性事件，囿于信息不能及时公开、透明，群众不自觉之中就产生了无限遐想，尽管很多遐想后来被证明实无其事。但是，在这个过程中被伤害的基层干部形象并不能得到及时修复。事实上，绝大部分基层干部的工作和生活状态并非群众所想象的那样轻松、闲暇，乃至神秘。因此，如果能从信息公开透明的角度，将基层干部工作、生活状态真实适时地公开，将极大地促进群众形成对他们的准确判断，乃至形成谅解。
低度的官民互信从深层次上侵蚀了基层干部的正面形象。基层干部直接与群众接触，因而，其一举一动直接影响着他们在群众心目中的形象，从这个意义上讲，健康的官民互信关系对基层干部形象认知发挥着积极的建构作用。然而，当前的官民互信度并不理想。人民论坛杂志社在2012年6月的一次大型问卷调查结果显示，54.9％的受访者认为地方政府的信任度处于 50％以下，部分民众在谣言面前宁可相信谣言也不相信政府。确实如此，在笔者近两年的调研中也发现，困扰基层干部和群众的突出问题就是官民互信度在显见降低。在干部看来，无论他做什么、怎么做，群众就是不相信，总以为其中存在可疑之处；在群众看来，无论他是理性表达自己的利益诉求，还是直接争取，干部都认为他是在找茬。客观而言，在目前的干群交往中，相互推诿、空口承诺、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新官僚主义等行为确实简约地构成了基层干部信任流失的主要通道，并直接促使基层干部的信任逐渐走向消弭。可想而知，在对基层干部很难持以信任的情况下，何以让群众对基层干部形成良好的形象认知？
总而言之，对于很多基层干部来说，既要面临难以抗拒且不断收紧的干部管理体制，又要应对不断增长且应对难度日益增大的群众诉求，前者直接影响着自己的政治前途，后者直接影响着自己的工作绩效。这些权力结构、客观环境和资源配置方式等因素综合在一起，直接影响着他们的言行举止。对于这种情况，没有根本的治本之策，他们只能游走在各种难以名状的漩涡之中。而要进行釜底抽薪式的革新，则无疑需要从政治道德教育、基层治理体制、政府技术革新等面进行改革创新。唯有多视角的革新和创举，才能为基层干部整个群体正名、提神。
