党的十八大报告指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”而在此之前，“干部清正、政府清廉、政治清明”已经写入中纪委十七届八次全会公报。干部清正、政府清廉、政治清明，这一非常响亮的新观点、新目标写入党的十八大报告，令人耳目一新。于是，香港《大公报》2月19日刊发文章回顾并评述中共新一届领导集体百日来的言行，认为“在各领域都有令人耳目一新、印象深刻的新思路、新提法。可谓百日亮点纷呈，打造清明政治，新政焕发正能量。”由此看来，清明政治已成为当前中共执政的重要目标。我们知道，在中国历史上，长期以来就存在着影响深远的清官文化，而清官情结可以说是传统清官文化的一个重要因子。在我们今天努力建设清明政治的过程中，重新审视清官情结的政治文化本质，深刻认识其历史局限并克服其负面影响，进而推动从清官情结向清明政治的历史转换，有着十分重要的现实意义。
一、清官情结与清明政治体现了两种性质不同的政治文化
“政治文化”作为一个明确的概念被提出并成为政治学研究的一个独立对象是从20世纪五六十年代开始的。1956年，美国著名的政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德在《比较政治体系》一文中率先使用了“政治文化”的概念。政治文化是政治关系的心理和精神的反映。由于社会经济基础的变更以及由此引发的政治环境，特别是社会政治制度和政治意识形态的改变，将会使社会成员的一些新的心理感受和心理特征渗透进原有的政治文化的有机体中，不断取代其原有的心理反应倾向，逐渐形成稳定的结构，最终完成政治文化的嬗变。（王浦劬：《政治学基础》(第二版) 第64-65页，北京大学出版社2006版）
1、清官情结的本质是封建臣民文化
中国人历来有“清官”、“青天”的政治文化情结，历史上尤以对铁面无私的大宋王朝清官包拯的崇拜最为典型，他集中体现了秉公执法、一身正气的精神力量，后来甚至成为历代黎民百姓呼唤清官与盼望治世的精神寄托。这种清官情结作为封建专制时代的社会意识形态，是当时社会的经济、政治和文化等各种因素综合作用的结果。
首先，自然经济是其经济基础。自给自足的小农经济是中国传统社会的主要生产方式。这种以一家一户为单位的自然经济，使得农民相互之间的联系很少，呈现出“一盘散沙”的局面。小农经济本身缺乏社会的凝结力,要靠外在的行政力量加以主导。马克思曾经对小农经济的这一特点作过深刻的分析:小农的“生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”。他们没有“形成一个阶级”，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯。并从上面赐给他们雨水和阳光。”(《马克思恩格斯选集》第l卷693页)。因此,在自然灾害、战争、赋税、兵役等各种自身无法抵御的自然和社会力量面前，他们总希望“替民作主”的圣人、清官能够出来为自己消灾避难。
其次，专制统治是其政治基础。传统中国社会是由“君、臣、父、子”这样的伦理纲常组织起来的等级森严的制度体系。皇权是专制权力的最高形式，一切社会政治权力都是从皇权中产生，或派生而来的。人们不仅崇拜皇权，而且崇拜一切权力。与权力崇拜相联系的是臣民的依附心理。底层百姓依附父母官，下级官员则依附上级官员。正是这种依附性的政治人格又反过来强化了圣人崇拜和权力崇拜的文化心理，清官情结于是得以滋生繁衍。
最后，人治文化是其社会基础。在政治权力的专制性、臣民百姓的被动性和依附性以及封建“家天下”意识的支配下，又必然形成社会治理模式的人治性。（陈华森,鄢 英：中国传统政治文化对我国政治文明建设的影响，《云南行政学院学报》2006年6期）儒家学说所倡导的修齐治平的政治理想，便是人治思想的集中体现。在社会治理方式上，孔子认为：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)这里强调的便是统治者为官清廉、以身作则的道德表率作用。孟子说：“徒善不足以为政，徒法不能以自行……唯仁者宜居高位。”（《孟子·离娄上》）只要统治者能发挥“仁义”之术，施行“仁政”，则天下的治理就易如反掌。黎民百姓只有仰赖这样的“有道明君”、“青天大人”，才会出现所谓的“太平盛世”。
2、清明政治的本质是现代公民文化
相对于封建臣民文化的清官情结而言，清明政治的本质是现代公民文化，也有其形成的经济、政治、文化等方面的基础。
首先，市场经济是其经济基础。市场经济作为现代资源配置的主要形式，是一种经济自由运行的社会性市场机制和以公民个人为基本单位的大众平等的经济参与过程。它蕴含着丰富的平等、自由、契约、法治、开放精神。市场经济使大量的个人和组织摆脱了政治权力的束缚，成为社会的主体，拓展了公民的活动空间。同时，公民的活动又必须遵循严格的法律，在这个游戏规则庇护下，才能实现真正的平等和自由，公民的活动空间才是无所拘束和无限扩展的。因此，市场经济的发展，使得市场主体具备强烈的主体意识、平等意识、权利意识和法治意识，这孕育的正是自主自觉的主体文化。
其次，民主政治是其政治基础。民主政治，是凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程。民主政治追求的是权利本位,是奉行多数人统治的一种 政治制度 。民主政治实践以讨论、妥协、多数为原则，需要宽容的心态和遵守规则的习惯。在民主政治下的社会成员对政治制度的输入和输出部分均表现出明确的、积极的取向。实行民主政治，要求有开放宽容的政治心态,有广泛的政治参与，因而有利于人们塑造积极理性参与的政治心态模式和独立自主的政治人格。因此，民主政治对积极参与、独立自主、宽容理性的公民文化的形成有重要的作用。
最后，法治文化是其文化基础。人治和法治作为两种不同的制度形式,它们在构建不同的社会文化模式中都起了重要作用。其中，法治与公民文化的培育、构建密不可分。法治的内涵是依照体现公民的意志，反映社会发展规律的法律来治理国家；而公民文化的内涵正是公民享有政治权利、当家作主，通过法定程序行使管理国家和社会事务的权力。法治坚持法律面前人人平等的原则，这正是公民文化对平等的要求。法治通过义务和责任把自由与秩序统一起来，这保证了公民文化内蕴的自由。因此，法律至上，坚持法治，是培育公民文化的关键。
可见，清官情结本质上属于一种带有明显奴性特征的、依附型的臣民文化，体现为替民作主的官本位思想、依附性的政治人格、圣人崇拜的人治文化，而清明政治本质上是一种现代公民文化，体现为人民作主的主人翁意识、公民的广泛政治参与、法律至上的法治文化。因此，如果从政治文化的视角观察当今中国政治生活的走向，不难看到从清官情结向清明政治的历史转折，这表明中国的政治文化正在经历着一个从传统清官文化向现代政治文化深刻的嬗变过程。
二、传统的清官情结已成为今天建设清明政治的严重障碍
从传统的清官情结走向现代的政治清明，体现了政治文化由依附型文化或臣民文化转向参与型文化或公民文化的历史发展趋势。清官情结作为一种封建时代特有的文化产物，尽管也有其一定的积极意义和历史价值，体现了处于封建专制沉重压迫之下的普通百姓的百般无奈，而只能期盼着侥幸出现某个清官大人为自己主持公道、伸张正义。然而，这种清官情结由其本质属性所决定，归根到底是一种为维护封建专制统治服务的一种意识形态，与现代政治文明完全是截然不同、背道而驰的。我们今天在坚持反腐倡廉、建设清明政治的进程中，应当清醒地认识到传统的清官情结已成为我们建设现代政治文明的现实障碍，对其必须进行深刻反思和深入批判。
替民作主的“官本位”思想阻碍了人民作主的主人翁地位的实现
“官本位”是清官情结的核心要素。“官本位”一词是相对于经济学专用名词“ 金本位 ”而言的。“官本位”把是否为官、官职大小当成一种社会价值尺度去衡量个人在社会中的地位和价值。“官本位”思想本质上是一种封建专制统治的意识形态，它是以“官”的利益和意志为出发点和落脚点，依托于等级森严的封建特权制度，用官职大小来衡量人们的社会地位和人生价值。在中国历史上，这种替民作主的“官本位”思想的典型表现，便是清代著名清官郑板桥的名言：“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。作为一个封建时代的官吏，敢于不顾自身仕途而为民请命、主持正义，固然有其难能可贵之处，但这种替民作主的“官本位”思想与现代民主政治所追求的人民当家作主的人民主权思想，完全是格格不入、水火不容的。不难看到，在现实政治生活中，此类“官本位”思想仍然有着广泛的影响和负面的作用，它意味着当了官就有了尊严，有了权就有了一切。人们往往以官为贵，以官为尊，社会上依然存在着以官职大小衡量人的价值、成就、地位的风气习俗。这种“官本位”思想的严重危害在于官员在潜意识里根本不把民众当做社会主人翁来对待，也不可能把自己真正放到公仆的位置上，而是习惯于做百姓的“父母官”，百姓的一切自然需要他来“替民做主”。这种腐朽的思想观念，严重阻碍了我们社会主义国家人民当家作主的社会主人翁地位的实现。
依附性的政治人格阻碍了主体性政治人格成长和公民的主动性参与
传统的清官情结不仅造就了对权力、官位、官员的崇拜和敬畏，进而导致权力至上观念和依附性政治人格的盛行。所谓的依附性政治人格是指一切不具有主体意识、主体能力、主体性格和行为的政治人格，它是封建社会的自然经济和专制政治的基础上形成的一种典型的奴性人格。在 封建制度 下的官僚制度和权力结构，就是一个以行政权力搭建起来的金字塔。在这个宝塔形的体制结构中，等级森严，上尊下卑，界限分明，不容僭越。官越大权越大，享受待遇就越高，地位就越显赫。下级完全依附于上级，一切听命和服从于上级，一切只对能决定其个人命运的上级官员负责。与这种专制政治相适应的只能是依附、顺从、萎缩的无向度政治人格，个体不仅在政治生活中，而且在整个社会生活中都缺乏主体性。（ 顾成敏 ：当代中国公民主体性政治人格的生成与建构，《前沿》2011年16期）时至今日，这种依附性政治人格对于国民的影响仍然是无处不在，如影随形。由于传统的清官文化的长期影响和潜移默化，在现实政治生活中，有些官员根本不把民众当做平等的主体来对待，而不少民众也因缺乏平等观念和独立人格，缺乏公民权利意识，而只能臣服、依附于权力和权威，屈从于威权体制环境的压力。这种依附性政治人格的广泛存在，严重阻碍着现代公民的主体性政治人格成长和公民广泛的政治参与，而助长了现实政治生活中权力高度集中的恶习，特别是导致了党内“一把手”的权力膨胀，且难以进行有效的监督和制约。有人将这种权力膨胀形象的概括为“一把手综合症”，其基本特征就是“独断”、“专行”，集中表现为“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”，这种体制上的弊端从根本上导致了腐败现象的滋生蔓延，极大地妨碍着清明政治的建设。
圣人崇拜的人治传统阻碍了法律至上的法治文化发育
从历史上看，中国历来没有西方那样的民主文化土壤，缺乏民主与法治的传统，而人治方式却最为悠久。在两千多年的中国封建社会里，经济上以家庭为单位的小农经济占主导地位，政治上实行中央高度集权的专制体制，促成了整个社会对于圣人和权力的顶礼膜拜，因而人治的传统可以说源远流长。时至今日，尽管腐朽的封建制度早已被扫进了历史的垃圾堆，但在现实政治生活中，人们对圣人和权力的崇拜依然有很大的市场。这与中国传统政治文化中长期居于主导地位的儒家思想文化的深刻影响是分不开的。儒家学说向来主张依靠道德高尚的圣贤通过道德感化的方式或以身作则的表率作用来治理国家，正是在这种“人治”思想的长期影响下,民众中普遍存在着崇圣意识和依附心理,把政事的兴衰完全寄托在明君和清官身上,“人治”已经成为一种生活习惯和心理定势并已根深蒂固。在人治传统下，民众既没有表达意见的渠道，也没有参与政治的途径。治理者与民众之间更不存在任何沟通、协商。由此导致广大民众对政治参与表现冷漠，他们通常认为政治是少数政治精英的事，太平盛世的出现也只能寄望于“有道明君”、“青天大人”的出现。这种“清官情结”在一定程度上引导和抚慰着民众的这种无奈和冷漠的社会心理，而建立在这种社会基础和 大众 心理上的清官情结也逐渐成了中国传统文化一个重要因子，并逐步演化为国人的一种集体无意识，从而也就严重地阻碍了现代法治文化的发育和成长。
三、从清官情结走向清明政治的现实路径分析
首先，要实现从“官本位”思想向主人翁意识的转化,为清明政治奠定坚实的思想基础。传统的清官情结往往使人们把清官理想化，把希望寄托在对于清官的期盼上，没能遇到清官也就只有自认倒霉，忍声吞气，而不再拷问权力的来源和掌权者的责任，以为有了清官一切问题都可迎刃而解。与权力崇拜、权力至上的“官本位”思想不同，现代公民社会的“权利本位”思想强调的是公民的主体地位，而在我们社会主义国家更是强调人民当家作主的主人翁地位。而要从思想认识上实现从“官本位”向“权利本位”的转化，笔者认为，推进民主政治建设是最为根本的途径。这是因为，民主政治的核心便是主权在民，而作为一种社会政治制度，其分权结构和相互制衡的制度安排与保障机制是“官本位”的天敌。因此，为了促进清官情结向清明政治的转化，我们必须大力推进 社会主义民主 政治建设，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序 政治参与 ，保证人民群众当家作主的主人翁地位得以落实。同时，还要加强对广大党员干部的党性教育和国家公务人员的行政伦理教育，牢固确立人民当家作主的主人翁思想，要求党员干部注重党性修养，增强公仆意识，克服当官做老爷和替民作主的思想观念，从而为清明政治奠定坚实的思想基础。
其次，要推进由臣民的被动型服从向公民的主动性参与的转化，为清明政治创造良好的政治条件。在现代社会，政治参与的意识和能力是公民主体性政治人格塑造的内在要求。同时，公民参与公共事务管理的权利和效能已经成为今天衡量一个国家民主状况最主要的标志。但作为一个有几千年封建专制文化传统的国家，公民对国家政治生活的理性自觉并不会随社会结构的变革自发形成，而是需要国家、社会及公民个人的自觉建构，即通过日常的公民教育和参与政治实践等多种政治社会化过程方能最终形成。现代社会的公民比封建时代的臣民需要更多的责任和技能，尤其是政治参与的意识和能力。在目前，我国公民的政治参与还主要表现为政治动员式的、形式主义的被动参与。因此，这就要求我们要下大力气培养和塑造现代公民的主体性政治人格，提升公民政治参与的意识和能力。于是，如何提高公民理性的政治参与意识和能力，尤其是公民质疑权威和参与公共讨论的意识和能力，是中国社会主义民主政治建设，以及公民教育面临的重要课题。（ 顾成敏 ：当代中国公民主体性政治人格的生成与建构，《前沿》2011年16期）阿尔蒙德在20世纪60年代关于五国公民的调查结果中认为：“教育产生了一种主要的公民倾向”，并认为教育能在相对较短的时间内增进公民的政治认知、情感能力、参与技能和责任感。（加布里埃尔·阿尔蒙德，西德尼·维伯：《公民文化》第418－550页，华夏出版社1989版）国内外的许多研究成果表明，知识是有助于人们形成政治参与的意识和技能的重要资源，在对同一政治共同体中确定其个体政治态度的因素权重调查中，通常情况下年龄、性别、职业及收入等统计变量都不及教育变量的权重。因而，公民教育应当是培养公民素质的基本途径。所以，我们迫切需要大力发展公民教育，增强公民参与意识。我们的学校教育应注重培养学生的选择和评判各种政治思想观念的独立态度，这是一个自主的、理性的公民的必备素养。并且，学校还应在训练和培养学生的民主生活习惯和能力上大有作为，使学校成为学生过民主生活的重要场所。与此同时，我们更应当深刻认识到，公民文化培育的根本途径还是要通过公民的政治参与实践活动。在当下，就是要通过深化政治体制改革，大力推进基层民主政治的发展，扩大公民有序的政治参与活动。近二十多年来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开为主要内容的基层群众自治实践，已成为我国社会主义民主政治实践的训练场，对提高公民的民主意识和参与能力具有十分重要的意义。这表明只有通过大力发展基层民主实践，扩大公民有序的政治参与，让广大群众在民主实践中培育和塑造现代公民的主体性政治人格，培养和提升政治参与的素质和能力，这是推动整个社会从清官情结走向清明政治的基础性工程和根本性途径。
最后，要促进从圣人崇拜向法律至上的转变，为清明政治培育深厚的文化土壤。民主离不开法治，一个国家的法治水平，是民主的重要体现，也是民主的重要保障。法治的基本理念强调平等、反对特权，注重公民权利的保障，反对政府滥用权力。自党的十八大以来，中央明确提出了“法治是治国理政的基本方式”，强调提高领导干部的“法治思维”，号召“开创依法治国新局面”……短短几个月内，法律的作用不断被强化，“法治”的理念反复被重申，成为新一届中央领导集体治国理政最为醒目的标志之一。蛇年伊始，中央政治局的第四次集体学习，再次释放法治中国的强烈信号：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。可以说，历史发展到今天，“民主法治”已成为世界政治现代化发展的必然方向，而清明政治正是民主法治能够得到充分彰显的政治，是各种公共权力能够在健全的法规制度约束下、在各种有效的监督下正确运行的政治。（ 中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心：切实做到干部清正、政府清廉、政治清明，《经济日报 》2013年01月29日）前文提及的香港《大公报》社论认为中共关于“政治清明”的概念的提出，彰显了中共反腐的决心，但同时指出要解决这一问题，一方面，要进行反腐制度的创新，将目前以纪委为主导的“党内反腐”，与以司法为核心的“法治反腐”相结合，加强司法反腐的力量和建设；另一方面，应从制度上严格理清公权与私权的边界，将政府职能由管制型转变成公共服务型，压缩公权的自由裁量空间，并从文化上淡化官本位观念，为反腐倡廉创造良好的政治生态环境。因此，我们必须彻底澄清传统的清官情结中蕴涵的圣人崇拜和依附思想，深入批判现实中仍然存在的官大于法、权大于法的错误观念，摒弃长期以来的人治方式，树立法律面前人人平等、法律至上的现代法治思想，加大法治反腐的力度，为清明政治培育深厚的法治文化土壤。总之，惟有不断健全法规制度，不断增强权利监督，真正把权力被关进制度的笼子里，干部清正了，政府才会清廉，政治清明便不遥远，才会由人们美好的愿景变为美好的现实。
(来源于《领导科学》2013年19期）
