农民失去土地，就失去了祖祖辈辈赖以生存的基本依托，失去了传统谋生技能的用武之地，打碎了子孙后代吃饭的饭碗，打乱了世世代代聚族而居的熟人环境，斩断了乡土文化的传统血脉，失落了寄托乡情乡恋的精神家园。专家测算，目前中国大约有5000万失地农民，这个庞大的群体有着太多的无奈，他们的声声叹息呼唤着新制度的出台。尽管他们失地的原因各不相同，补偿安置千差万别，但大都面临着共同的难题。
安居问题
农民失去土地后，首先面临的最大的问题就是安居问题。得不到安居的原因，一是“先破后立”的工作方式使农民无处安居。即一些地方不是先建好安置房，让农民搬好家，再征地拆迁，而是不管农民到哪里居住，先征地拆迁，为了赶工期，赶进度，往往规定几天内必须搬离，不管你投亲靠友，还是露宿街头，拆后再慢慢安置。以致闹得鸡飞狗跳，干群之间剑拔弩张。二是补偿太低，难以安居。从补偿形式看，目前绝大多数地方主要采取较为单一的货币安置方式，即“要地不要人”。在一些地方，农民的补偿费甚至还不够购买安置搬迁房。三是收入来源减少，生活开支加大，影响安居。征地前，农民除了种地，可以利用房前屋后搞一些庭院种植养殖，这些活即便年老体弱也能干，这样可以节省很多开支，解决生活中的很多问题。没了地，一方面是生活中的收入来源减少了，老弱病残没了干活的地方；另一方面各项生活开支增加了，过去不花钱的粮食、蔬菜、肉蛋、饮水等，现在都需要花钱从市场上购买，用农民的话说，撒泡尿，手一按，水一冲，一毛钱就没了。一边是生活成本增加，一边是收入减少，一增一减立即使他们陷入困境。四是一些地方的拆迁还原房质量较差，无法安居。有的刚拿到手的新房子就发现裂痕或墙皮脱落，“楼脆脆”现象时有发生。农民反映很大，整天提心吊胆地住在新房里，想安居也无法安居。
安居才能乐业。解决失地农民的安居问题，首先要贯彻先立后破的原则，即先建好安置房，让农民安安稳稳地搬入新家再征地拆迁。即便以货币补偿，也要等拆迁户有了住房着落再拆迁。
其次，在征地过程中要遵循的一个原则就是在厘清地方政府、农村集体、农民个人及开发商之间的利益关系的基础上，将保护农民的利益放在第一位，让农民心理得到平衡。
再者，彻底改革现行的征地补偿政策。严格杜绝一些地方打着公共利益的旗号征地，征地之后又按照市场化的开发出售，而农民得到的却是微不足道的一点补偿。退一步说，即便是为了公共利益，牺牲农民的利益于情于理于法都说不过去。西方发达国家在土地征收补偿时，不仅补偿农民进城后的基本生活费用、就业和创业资本、社会保障，而且还包括了一定时期内的土地增值收益。例如，美国土地征用补偿是根据征用前的市场价格计算标准，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，同时，还补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。这些方面都可资借鉴。我国征地补偿政策改革应遵循的思路是，今后除了国防以及能够说得清道得明的特殊用途外，无论是否公益，均应引入谈判机制，由农民或代表农民的集体组织直接参与交易。对纯公益、准公益类与商业开发类项目必须在标准和额度上有所区别，政府可根据市场价格机制及供求关系给予一定的指导和监督。当然，新的补偿标准和体系的建立不可能一蹴而就，但必须明确方向和路径。
第四，要建立货币补偿、住房安置、划地安置、就业安置、社会保险等多形式有机结合的综合安置方式。尤其是要积极鼓励和推广两套房安置的做法，用第二套房的房租收入替代被征用土地的收入，从而保障失地农民长远利益不损失，生活水平不降低。今后的货币补偿，应当不仅包括农业收益还应包括土地增值部分，不仅包括实物和经济补偿，还应当包括精神和心理补偿。俗话说搬家三年穷，更何况是拆迁，适当的精神补偿意义重大。对那些已经失地又失屋仍未得到住房安置的农民，应当将他们纳入住房公积金和城镇廉租房、保障房的政策范围，分期分批优先解决。让失地农民真正成为城市化进程的受益者。
“闲人”问题
失去土地的农民，或无业可就，或有业难就，或有业半就，或有业不就，成为“闲人”者甚众。“闲人”之“闲”可分为五种。
一是想做事却找不到事做。这部分人是有做事的意愿，但苦于没有门路。创业无门，打工无技，干蛮活又无力气，比如50岁以上的老年人大多属于此类。
二是基层组织帮助安排了一些事，提供了一些就业岗位，但往往形式大于内容，安排的工作要么不对路，要么太累，要么工资过低，没有吸引力，对于松散惯了的农民来说，无所谓上不上班，经常是三天打鱼两天晒网。
三是获得了一些补偿，手里有一些小钱，但对未来缺乏清晰理性的预期，得过且过，不想干活，更不愿意吃苦，今朝有酒今朝醉，浑浑噩噩过日子。
四是获得补偿的数额较大，一夜暴富，便游手好闲，整日花天酒地，讲排场，比阔气，有的买豪车，有的去豪赌，甚至出现吸毒现象。
五是农村中老弱病残妇幼常年都是全员参与生产的劳动者，农民没有退休制度，农业也不存在童工问题。失去土地之后，他们不仅由生产者变成了纯消费者，而且全都成了地地道道的“闲人”。
根据能量耗散理论，人的能量如果找不到正常的耗散渠道，就会通过非正常的渠道释放。这些“闲人”，无事便生非，在失去土地的同时，最容易失去灵魂；在走向社区的同时，最容易走向监狱。解决这些问题关键是让他们充分就业，要建立健全失地农民的就业服务体系。西方国家的就业率往往成为总统选举的重要决定因素。
一是建立再就业培训机制。把失地农民就业培训纳入城镇下岗再就业培训范围统筹安排。有针对性地免费开展实用技术、职业证书、社区服务、家政服务等职业技能的培训和认证，提高农民素质和就业技能，既“输血”又“造血”，增强失地农民的谋生能力。同时，把失地农民就业，像城市失业者一样纳入市县各级劳动力市场的就业网络，为他们提供必要的服务。
二是制定再就业扶持政策。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，可参照城镇失业人员自谋职业在税收、工商等方面的政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。探索建立专项扶持基金，对自办实业而资金有困难者，提供小额贷款或担保服务。有条件的地方应积极引导、组织他们发展各类家庭手工业。
三是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，与吸收城镇下岗人员一样，享受同等的优惠政策。
四是动员失地农民落户的社区力量，建立“1+1”结对帮扶制度。通过开展结对帮扶，对失地农民在城镇生活和就业等方面提供引导，帮助他们尽快实现由农民向市民的角色转变。
角色转换问题
失地农民离开土地，由世代聚居的村庄进入新的社区，住进楼房，角色转换是一个缓慢而又伴随着阵痛的过程，需要内、外部长时期的互动作用。
一是职业转换问题。土地是农民的生产资料，失地前的农民主要从事的是第一产业。失地以后，农民面对的首要问题是需要从一产转向二产或三产。所谓隔行如隔山，对于文化低、技能差的农民来说，要从一产升级为二产、三产，实属不易。特别是那些上了年纪的农民，在土地的舞台上，面对一垅垅庄稼，驾轻就熟，游刃有余，但是面对一排排机器，则不知如何下手，积累了一辈子的“把式”在一个全新的生产体系、组织结构和生产器具面前束手无策。
二是身份转换问题。“农民”一词在中国，最具特色，它不是职业的称谓，而是身份的象征。这些失地农民，没有了土地，不干农活，但标签上仍贴着“农民”二字。户籍登记也入另册，与城市居民有着不一样的户口簿。真正的市民待遇也不能普及到他们头上。即使住在了城里，衣食住行跟城里人都没有两样，但管理上的歧视、社会上的偏见等却难以消除。有关调查显示，有61.6%的失地农民认为自己还是“农村人”，只有38.4%的人认为自己是“城里人”。
三是生存环境转换问题。从熟人社会一下子进入生人社会，胜过“远亲”的“近邻”，不再是一起“玩泥巴”的伙伴，不再是围在一个小河里洗衣的村妇，不再是有事一声嗓子就跑过来的兄弟，而是一个个被关在家里自娱自乐的孩子，一串串由阿拉伯数字组成的门牌，一张张从“猫眼”里看人的陌生面孔。他们发现，找个人拉拉家常都很奢侈，遇见红白喜事，只得花钱请人。人与人之间的关系由过去世代稔熟的诚信链变成了邻居互不相认的契约链。
四是生活方式转换问题。以前，他们在自己的村庄，可以随地吐痰，甚至在自己的庄稼地里可以随地大小便，无拘无束，现在连大声说话都要受到限制。一辈子习惯了懒懒散散的慢生活，进了城的感觉就像第一次进贾府的林黛玉，不敢多说一句话，不敢多走一步路。
五是价值观念转换问题。农耕生产孕育了淳朴的乡土文化，塑造了独特的乡土人格，当传统的乡土文化遇上现代的城市文化，使许多农民身处农工两界左右为难，游走城乡之间进退失据。生活中那些原本以为很在理的东西，不知是对是错，是留是弃。
变化与适应是中国传统文化的内核之一，也是生物学的基本定律，当外在环境发生变化，生物体需要在心理和行为上不断调整，以取得与新环境的重新适应。从传统农耕社会进入现代工业社会，是社会发展的必然阶段，这种转变是内生的，渐进的，没有任何一种外力可以使这种转变在一夜之间完成。当失地农民面对突如其来的改变，纵使这种改变或许是他们曾经的向往，但带给他们的只能是措手不及的“脱臼”，正如在黑暗中呆久的人突见光明，反而失明。再加上传统文化的惯性与现行政策的时滞性之间的博弈，注定失地农民的角色转换是艰难的、漫长的、痛苦的，这种转型，使失地农民变成一个农民不像农民市民不像市民的“四不像”，成为身在城市“找不着北”的迷茫一族。这种迷茫严重制约了他们未来的发展。
首先，应在政策上逐步熨平失地农民与当地市民之间褶皱。凡是市民有的，失地农民就应该有，大到人身权利，小到户口本颜色，都应实行同一个标准，同一种标识。让农民的“标签”找不着附着的物体，使“农民”的含义回归到“职业”的原点。只有这样，市民在农民面前不再具有“高人一等”的炫耀资本，农民对于市民也没有必要羡慕嫉恨，在平等的制度面前，应如同学校规定学生一律穿校服，看不出贫富差别，分不出家庭的高低贵贱一样。
其次，应推动传统乡土文化与城市社区文化之间的融合。中国几千年的农耕文明生成了厚重的乡土文化，传统的乡土文化有糟粕，也有精华，它饱含许多现代文明的基因。例如，就现代社会在制度和规则层面而言，有两大基本支撑要件，一是产权关系及其与之配套的法律体系；二是诚信体系。传统乡土文化在这两方面都有着足够丰富的内涵和较为完备的规则。在新的社区建设上，一方面要借鉴西方发展城市文化的经验，如大力发育各类社会组织、社区组织等；另一方面要吸收传统乡土文化的精华和养分，如熟人社区诚信体系的构建等，培育具有中国特色的社区文化。在具体工作中，应充分发动各类群团组织及协会组织，引导他们开展一些有益身心健康的文体活动，以规范行为，陶冶情操，增进互信等，从而实现文化的升华。
再次，基层组织应在职能上实现从服务村庄向服务社区的转变。从村庄到社区，工作对象、工作内容发生了改变，工作理念、工作方法应随之改变。一应借鉴中国历史上“改土归流，土流并用”的办法，改变过去只从本地选用基层干部的做法，在新的社区建设中适当吸收一些有城市社区管理经验的外地干部参与管理；二应在具体工作中，实现从管理村庄向管理社区的转变，从服务熟人社会向服务生人社会的转变，从适应慢生活向呼应快节奏的转变；三应在舆论上引导社会克服歧视心态，给失地农民以应有的尊重和理解。
后顾之忧问题
农民之与土地如同希腊神话中的安泰之与大地，须臾不可分离。农民失去土地，后顾茫茫，忧心重重，当属必然。
担忧之一，有限的补偿款花完了怎么办？和日本的“全面补偿”、美国的“合理补偿”、德国的“相当补偿”、巴西的“公平补偿”不同，中国的征地补偿很大程度上只能算是“象征性补偿”，基本上都是按征用地的原用途予以补偿，没有考虑土地经营者使用权权益增值，标准过低，有的地方甚至以“零地价”出让土地，“政府请客，百姓买单”。在本不合理的征地补偿费中，国家和集体又截留了70%以上，真正落到农民手中的各种补偿，有专家测算仅占10%左右，按目前农村人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅维持2年多的生活。有限的补偿费花光之后，如果没有稳定的工作，又身无长技，如何生存？
担忧之二，社会保障什么时候才能享受到市民待遇？由于我国城乡社保制度存在很大差异，作为由村民向市民过渡的失地农民，社保状况自然很不理想。据对失地农民抽样调查，当问及他们在社保方面最担心的是什么时，他们回答医疗和养老。即便享受了社保，一些地方失地农民与当地市民“同城”却不“同保”。比如医疗，失地农民的医保卡只能在社区使用，而市民可在全市通用。比如养老保险，市民有70岁的高龄卡，坐公交、逛公园都可免费；80岁老人有高龄补贴，失地农民则享受不到这些待遇。比如低保，有些地方不能做到应保尽保，失地农民的低保受“指标”限制，因为多一份低保，地方财政就多一份开支，失地农民需等待有了指标才能享受。
担忧之三，子女长大怎么办？首先是子女教育问题，从农村的学校突然转到城里的学校，课程进度不同步，学习节奏不合拍。而且，受二元城乡文化的影响，城里同学往往瞧不起乡下同学，有的学校干脆将“回迁”的学生单独设班，以区别城里的“贵族血统”。失地农民的子女幼小的心灵就要承受被受歧视的压力。另外，非义务阶段高昂的学费，失地农民难以负担，子女大多读了初中就外出打工，素质普遍低下，工资待遇难以提高，生活状况难以改变，穷二代很可能传导为穷三代，恶性循环。即使考上了大学，更难以承受每年过万的学费，往往一张大学录取通知书就是一个贫困家庭的判决书。他们担忧贫困的代际传递何日是尽头。其次是住房问题。孩子小的时候，与自己住在一起，房子凑合，孩子大了，要结婚成家另立门户，需重新买一套。有专家测算，城里的房价，如果按种地收入需要从唐代种到现在，按普通的务工收入，也得从清朝干到现在。天价房使他们为子女“住有所居”的未来担忧。
千方百计解决失地农民的后顾之忧，理应提升到各级党委政府的重要议事日程。
首先，应尽快建立失地农民的社会保障体系。一是尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。资金来源可以在土地收益中切块一部分，实行专门化管理。同时，教育和引导农民在获得的征地补偿中缴纳部分资金，建立养老、医疗和失业保险。二是通过预留土地调节金、财政预算、设立专项资金等途径，筹集社会保障资金,将符合条件的失地农民全部纳入城市居民最低生活保障，解决失地农民的基本生存问题。三是积极鼓励社区养老事业的发展，在用地、基建、税收、工商等方面给予一定的优惠扶持。同时，适度引导商业保险，利用商业保险机制为力所能及的失地农民提供更多层次的养老保障，使失地农民老有所靠、老有所养。四是为失地农民提供法律援助。失地农民与农民工、城镇下岗失业工人以及贫困人口一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付行政救济的成本（包括时间、金钱、必要的法律知识等）。媒体报道，89岁的云南省政协原副主席帮助失地拆迁农民的新闻，引起较大的反响，失地农民维护自身权益的艰难由此可见一斑。
其次，落实失地农民子女的九年制义务教育。保障进城的失地农民子女，与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的各项权利，防止失地农民的下一代成为新的城镇失业群体。同时，建立专门的失地农民家庭子女教育资助制度，对非义务教育阶段的学费进行部分或全额资助。加大经济适用房建设力度，对失地农民二代优先考虑，确保有房居住。
作者单位：安徽省人民政府
