经过30多年的改革开放，我国组织和制度逐渐转型，使我国长期压抑的经济活力释放出来，创造了持续30多年高速增长的人类历史奇迹。但由于受到“摸着石头过河”思维的长期影响，组织和制度改革、转型，缺乏总体顶层设计，战略目标未明确，整体思路不清晰，使改革、转型缓慢、不彻底，甚至出现停滞、倒退，使我们陷入并挣扎在转型陷阱中，使社会经济积聚一系列难以解决的矛盾及冲突。为了摆脱困境，近几年，我国最高决策层和社会各界都意识到，必须要对我国改革进行顶层总体设计。

本人认为，中国改革的根本问题，是执政党改革转型和政府改革转型，中国改革的顶层设计主要是执政党改革和政府改革设计。关于革命执政党改革转型为宪政执政党的顶层设计，另文再探讨。本文主要是探讨政府职能改革转型顶层设计思路，包括顶层设计的依据、理念、目标、基本框架、转型路径，并以政府经济功能、职能改革转型为分析重点。

对政府职能演化的认识

要对我国政府职能改革转型进行顶层设计，首先要解决顶层设计的理论依据。

我们先用系统-结构-功能分析法，从授权方式、权力结构、市场发展、综合功能几个主要方面，分析政府职能的演化。

从授权方式分析，政府经历过人类历史上长期的自发演进和自觉构建，基本上存在过和现在仍然存在着三类政府：皇权政府、党权政府、民权政府，这三类政府演化为各国不同政府。皇权政府，是皇室（君主）授权组阁的政府。党权政府，是执政党授权组阁的政府。民权政府，是全民（或法定公民人数）公选授权组阁的政府。历史上政府演化的路径，基本上是从皇权政府演进、转型为党权政府或民权政府，或从党权政府演进、转型为民权政府。

从权力结构分析，广义的政府权力，基本上由立法权、行政权、司法权三权构成，与此相应，政府职能就由立法职能、行政职能、司法职能构成。在专制型或集权型政府中，立法权、行政权、司法权，由皇权（君主）或党权统一并控制。在半专制型或半集权型的政府中，立法权、行政权、司法权开始有所分离和独立，但三者权力最终仍集中在皇权（君主）或党权中。在民权、分权型的政府中，立法权、行政权、司法权分立并相互制衡，称为“权力分立”型政府，政府权力摆脱皇权或党权的控制。

从市场发展分析，政府分为非市场经济型政府、不完全市场经济型政府和完全市场经济型政府。在非市场经济条件下，政府是一种权益高度集中的政府，称集权型或专制型政府，集权型政府基本上控制和垄断了社会全部经济要素（劳动、土地、资本、科技、信息等）和资源，以“官办”或“国有”名义，直接投资和经营管理全社会经济，个人或民间群体不能或很少直接投资和经营管理经济，基本上没有市场的自由交易活动。在不完全市场经济条件下，各种经济权益，一部分交给了市场、个人和群体，相当部分仍由政府控制或垄断，此时，政府称为不完全市场经济型政府或半集权型政府。虽然已经允许个人和群体有部分经济自由，直接投资和经营管理经济，并开放了一些经济要素和产品市场，但半集权型政府，仍然控制和垄断着社会的主要经济要素，并以“国有”名义，直接投资和经营管理重要资源、基础设施、垄断行业及大量竞争性行业。在完全市场经济条件下，各种经济权益，基本上交给公民和市场，各种经济要素和产品已全面市场化，个人和群体根据市场的供给和需求，自由投资、自主经营管理经济，政府不再控制和垄断经济要素和资源，也不直接或少直接投资经营管理经济，这时的政府，称为完全市场经济型政府或民权、分权型政府。随着非市场经济向不完全市场经济发展，政府从集权型政府，向半集权型政府转型；随着不完全市场经济向完全市场经济的发展，政府从半集权型政府转型为民权、分权型政府。

从综合功能分析，政府功能由政治功能、经济功能、社会功能、文化（思想）功能构成，与其相应，履行综合功能的政府职能结构，由政治职能、经济职能、社会职能、文化（思想）职能构成。近现代，政治、经济、社会、文化（思想）发展的趋势是：政治逐渐民主化、经济逐渐市场化、社会逐渐公民化、文化（思想）逐渐自由化，或称民主化政治、市场化经济、公民化社会、自由化文化（思想）。因此，近现代政府的功能和职能与这些大趋势发展相适应，形成三类政府：一类是非民主政治、非市场经济、非公民社会、非自由文化型政府；一类是半民主政治、半市场经济、半公民社会、半自由文化（思想）型政府；再一类是民主政治、市场经济、公民社会、自由文化（思想）型政府。当然，还可以以这三类为基础演化为其他类政府，但前两类型政府，正在全球范围内，迅速向后类政府演化。

将授权方式、权力结构、市场发展、综合功能进行综合分析，政府职能结构分为三大类：一类是皇权掌权授权型；三权统一型；集权型；非民主政治、非市场经济、非公民社会、非自由文化（思想）型的政府职能结构。一类是皇权党权半授权型；三权半分立型；半集权型；半民主政治、半市场经济、半公民社会、半自由文化（思想）型的的政府职能结构。再一类是民权授权型；三权分立型；分权型；民主政治、市场经济、公民社会、自由文化（思想）型的政府职能结构。这三大类型政府职能结构，根据不同历史时代，结合各国不同情况，演化出多种多样的政府职能结构。但前两类的政府职能结构，正在迅速向后类政府职能结构演进，并形成浩浩荡荡的世界潮流。

以上对政府职能的系统-结构演化分析，可以作为我国进行政府职能改革、转型的理论依据。但还必须对我国的政府职能结构演进进行研究分析。

我国政府职能的现实分析

改革开放前，我国的政府职能结构，基本上属于党权授权型；三权统一型；集权型；非民主政治、非市场经济（计划经济）、非公民社会、非自由文化（思想）型的政府职能结构。我们可将其筒称为党国政府。应当指出，这种党国政府，是当时的历史产物，有其时代正当性。但实践验证，党国政府，既不符合世界发展潮流，也不适合我国国情和发展趋势。

经过30多年的改革开发，虽然我国的政府职能结构已发生了重大演进和转型，但是，我国政府还基本上是由执政党授权构建的；我国虽然初步形成立法机构、行政机构、司法机构三个权力系统，但三权仍未真正分离和独立；我国的相当部分经济权益，还未真正交给公民，大量还由政府垄断和控制，政府仍担当着：既是经济活动和行为规则制订者，也是直接投资经营管理者，又是经济活动和行为仲裁者三位一体功能；我国的政治还仅是半民主政治、经济还是半市场经济、社会还未是真正的公民社会、文化（思想）还未全面自由。

我国在确定了市场经济作为改革目标后，已逐渐将计划经济型政府向市场经济政府转型。但我国现有的市场经济仍是不完全的市场经济，这种不完全市场经济基本上由两部分构成：特权市场经济及竞争市场经济。因而，我国现有政府职能也由特权市场经济型政府职能和竞争市场经济型政府职能两部分构成，或称是特权和竞争混合型的政府职能。对于竞争市场经济型政府职能，是如何改进完善，但对于特权市场经济型政府职能，应是必须将其转型为完全市场经济政府职能。

我国特权市场经济的表现主要如下：其一，各种政府特权（垄断权、特批权、特审权、一般公民不能拥有的权力）与市场联姻，形成特权市场经济。其二，产权结构未以民有产权为主体，经济发展未以民有经济为主体，公有制特权，尤其是国有制特权，极其严重地阻碍了民有经济的发展。其三，经济要素未完全市场化，政府、国有企业、公有企业垄断及特权经营仍相当严重，形成要素特权市场经济。其四，国有企业仍严重地垄断着资源、土地、金融、信息等，与行政垄断、部门垄断和行业垄断联手，形成国有垄断的市场经济。其五，各种权力、特权与资本、市场联结，形成了权力、资本、知识联盟的各类特权利益群体和集团。其六，政府通过独资或控股，垄断银行；利用特批权，控制上市公司和证券市场；各级政府通过地方政府融资平台，控制信贷和融资，总之，垄断金融。其七，各级政府通过城镇建设，将规划、证用的土地，通过特批或内控拍买，转为房地产用地或商业用地，获取高额土地费用收入。我国政府与这种特权市场经济相融合，形成特权市场经济型政府职能。我国政府职能转型，从经济职能来讲，主要是如何将特权市场经济型政府职能转为完全市场经济型政府职能。

可见，我国现有的政府职能结构，只是已从改革开放前的党权授权型；三权统一型；集权型；非民主政治、非市场经济（计划经济）、非公民社会、非自由文化（思想）型的政府职能结构，演化转型为半党权授权型；半三权分立型；半集权型；半民主政治、半市场经济、半公民社会、半自由文化（思想）型的政府职能结构。有些“学者”和官员，将其称为“中国模式”或“北京共识”，并认为可以向世界“输出”。

是固守我国现有政府职能结构，或仅在此基础上对其进行简单的修改、完善呢？（比如大部制改革，或削减审批权改革等）还是按顺应世界潮流的理念，对我国未来政府职能，进行顶层总体设计，将现有的“模式”改革转型为新的“模式”呢？出路只能是后者。

我国政府职能改革转型顶层设计思路

我们依据上述政府职能演化的认识和我国政府职能的现实分析，对我国政府职能改革转型顶层设计的理念和原则、目标、基本框架、转型路径进行探索。

顶层设计的理念和原则。顶层设计，首先要有顶层的理念、信念和原则。我国政府职能改革转型顶层设计，应遵照一些基本价值观，尤其是现代和未来人类文明的基本价值观，或称普世价值观。我国学术界和官员，对普世价值观，存在不同的看法，有些人认同，有的人不承认。应该指出，我国最高领导人已在国内外一些场合，多次承认普世价值观。我们还应明白，普世价值观并不是美国或西方国家的专利，而是世界各国人民在长期的历史文明发展中，不断追求、形成的，尤其是在第二次世界大战结束和联合国成立后，经济、政治、社会、文化的全球化迅速发展，各国人民和政府，更加认同按普世价值来从事世界性活动和构建现代文明政府。什么是普世价值观谱系呢？人类还在不断构建中，但人权、自由、民主、平等、公正、法治、宪政等，已成基本的普世价值观。我国政府职能改革转型顶层设计，应将这些普世价值观作为设计规划的重要理念和原则。顶层设计应遵照政治、经济、社会、文化（思想）发展趋势的人类共识：政治民主化、经济市场化、社会公民化、文化（思想）自由化。按这些人类共识，设计顶层政府功能。顶层设计，还要遵照将普世价值和人类共识，与我国国情及实际有机结合的原则，只有两者结合才能使设计规划可行可操。当然还有其他理念和原则。

顶层设计总目标。总目标是顶层设计的出发点和终点，决定着顶层设计的基本框架、实施路径、行动措施，应立足于中国和现实、面向世界和未来，以长期战略思维，综合性地进行顶层设计总目标。我们试将我国政府职能改革转型顶层设计的总目标构想如下：用30年左右时间，到2040年，将我国现有的半党权授权型；半三权分立型；半集权型；半民主政治、半市场经济、半公民社会、半自由文化（思想）型的政府职能结构，改革转型为民权授权型；三权分立协调型；完全市场经济型；民主政治、市场经济、公民社会、自由文化（思想）型的政府职能结构。

我们将其子目标的基本框架作进一步构想：

民权授权型政府。我们从权力来源设计规划政府职能子目标。政府的职能首先要解决政府的权力来自何处、为谁所用这个根本性问题。“权为民所赋”、“权为民所用”，这是我国执政党领导人，近几年认识到的。无疑，我国政府的权力应是公民赋予和授权构建的，但一个个分散的公民，如何将自己权力赋予和授权构建政府呢，最有效的办法是公民直接选举（普选）政府首脑，再构建政府。但由于历史的原因。我国现有政府权力来源，是革命党武装夺取政权后构建的，公民权力仅是通过革命执政党代表授权构建政府。应通过建立宪政，使公民权力与执政党权力相结合，由公民直接选举政府首脑，构建民权授权型政府，使政府真正“权为民所赋、权为民所用”。

三权分立协调型政府。广义政府的权力结构是立法、行政、司法三权构成。要使政府权力不腐败，行之有效的办法是三权分离、独立，使三者相互制衡和约束。但三权分立、独立，又会使政府决策缓慢，为了既保证政府权力不腐败，又能提高政府决策效率，应构建三权分立协调型政府，也就是在三权分立基础上，设立三权协调的广义政府职能机构。

完全市场经济型政府。完全市场经济的主要特征是：经济权益分散化、个人化、民间化、社会化，而不是政府集权或垄断；经济要素及财富产权（资源、土地、劳动、资本、科技、信息、创意等）民有化，大多数公民拥有财产成为中产阶层，政府不直接拥有或仅少量拥有经济要素和财富产权；投资主体个人化、企业化，政府不直接投资经营或仅有少量直接投资经营；经济要素配置和经济运行，市场为主、政府调导。与完全市场经济相应的政府职能，主要是：制订经济法规制度、宏观经济调控、提供公共产品服务、管理监督经济运行、提供社会福利和社会保障、制订发展战略规划，等，这些构成完全市场经济型政府职能结构。我国政府职能改革转型顶层设计，就是要将现有的特权市场经济型政府职能结构，转型为完全市场经济型政府职能结构。

民主政治、市场经济、公民社会、自由文化（思想）型的政府。我国政府职能改革转型顶层型设计，还表现为政治职能、经济职能、社会职能、文化职能的综合职能改革转型设计。再过30年左右，我们的目标是构建民主政治、市场经济、公民社会、文化（思想）自由的综合职能政府。

为了达到以上总目标和子目标，我国政府职能改革转型，可沿以下主要路径实施：

--修改宪法，制订宪政，让公民直接选举授权构建政府入宪，使政府职能改革转型有法律依据。

--将现有的革命执政党改革转型为宪政执政党。现有执政党的合法性，主要来源于革命党的“打江山--坐江山”权力链，而不是来源于宪政。通过宪政改革，将革命执政党转型为宪政执政党，将党权政府转变为民权政府。

--加快党政分离，使政府真正成为非党派、全民的、公民授权政府。

--实行彻底的立法、行政、司法三权分立，执政党不干预三权，在此基础上，逐渐构建三权协调机构。

--全面实行政企分离，政府从企业中脱离出来，不再或少直接投资经营企业。

--坚持“国退民进”不动摇，政府从企业中退出，从直接的经济活动中退出，从竞争性行业完全退出，从非自然资源性、非安全性、非公共服务性的垄断行业退出。

--减弱、缩小最终消除各种政府特权职能，将政府经济职能转移、集中到强化和完善与完全市场经济经济适应的职能中，以制订经济法规制度、宏观经济调控、提供公共产品服务、管理监督经济运行、提供社会福利和社会保障、制订发展战略规划等主要政府经济职能为主。

--全面构建民主政治、公民社会、自由文化（思想）的政府功能。