伴随着我国社会转型进程的日益深化，国家和社会的治理方式也随之发生转变，正在由传统的人治方式转向现代的法治方式。当然，这一历史进程决不可能一蹴而就，必将经历一个相当长的反复曲折的演进过程。我们知道，早在1997年召开的中共十五大就已明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，之后便一直坚持不懈，直到最近召开的十八大又继往开来，在继续坚持依法治国基本方略的同时，进一步提出“全面推进依法治国”，特别强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，这表明中国共产党对依法治国认识的提升，更加坚定了实行依法治国的决心和信心。但是，勿庸讳言，由于诸多原因所致，在我们现实的领导活动中，法治精神的贯彻仍有很大困难和阻力，仍有不少领导者还是习惯于或者倾向于人治，还有一些领导者总是比较喜欢和崇尚人治，我们在这里将此类现象统称之为领导者的“人治偏好”。在现实中，领导者的这种“人治偏好”主要表现为：一是用人问题上的任人唯亲，往往导致用人失误，助长了“买官”“卖官”的腐败风气；二是决策问题上的个人专断，常常导致决策失败，诱发了大量的“首长工程”、“形象工程”；三是领导方式上的权大于法，习惯于“以权代法”、“以言代法”，注重塑造个人的绝对权威，严重损害法律权威；四是工作作风上的唯我独尊，热衷于家长制、“一言堂”，编织个人人身依附关系网，肆意践踏民主制度。笔者认为，领导者的这种“人治偏好”对于我们的工作和事业有着极大的危害，在党中央突出强调全面推进依法治国的今天，决不可等闲视之，亟待认真进行研究并采取有效对策加以防治。
一、领导者人治偏好的现实基础
作为我国现实政治生活中的一种相当普遍的现象，领导者的“人治偏好”必然有其存在的合理性，有其深刻的现实基础和客观条件。我们可以从制度安排、社会条件和政治文化等三个不同的层面加以剖析：
1、领导制度本身存在缺陷，使领导者的人治偏好具有制度上的生存空间。
为什么在我们的领导工作中会长期存在崇尚人治这种不正常的现象？实际上，早在改革开放初期，邓小平就曾对这类问题作过深刻分析，明确指出：一方面，出现这种不正常现象与历史传统有关。“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”；另一方面，这与我们长期实行的权力过分集中的领导体制有关。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，因而“容易造成个人专断”。接着，邓小平进一步强调指出：我们在领导工作中出现的这些问题，虽然也与领导人的思想作风有关，但更为重要的在于制度方面的问题。那么，什么是制度？我们的领导制度究竟存在哪些问题？
诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。(诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，三联书店2006年版) 一般说来，制度主要包含以下两层含义：一是规章准则，二是权力结构。从这两个方面看，我们现行的领导制度都是有问题的，正是这些制度安排上的缺陷，使领导者的人治偏好有了制度上的生存空间。
一方面，从规章准则来看：我们历来注重实体性制度，忽视程序性和保障性制度。我们历来比较重视建立实体性制度，但对程序性制度和保障性制度则缺乏关注，因而往往使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。由于权力运作过程缺乏严格的程序设计，结果导致领导者个人操纵的空间很大。正如有的研究者所指出：制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。（闾小波：关于建立健全党内议事规则的思考，《中共延安干部学院学报》2011年4期）因此，最近有研究者尖锐提出：“党内民主只有程序化，才能使党内民主具体化并具有可操作性，使党内民主具有持久的渗透力和有效性。实际上非程序化的党内民主不是制度化的民主，而是具有人治色彩的民主，这样的民主只是可有可无的调味品，因此具有极大的不稳定性和主观随意性。”(牟广东：怎样健全党内民主制度体系，《学习时报》2013-01-14)
另一方面，从权力结构来看：长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡。如上所述，邓小平早在改革初期就非常明确地指出了我国领导制度的“总病根”就在于“权力过分集中”。从制度安排来看，突出的问题是权力结构不够科学合理。应当说现行党章对党委书记的权力也进行了一定的制约和防范，并且还从党内权力授受关系上作了系统安排：党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系，全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。然而，在目前党内权力运行的实际过程中，由于党的代表大会并不是常任制，因此，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对党委书记进行监督。于是，党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权之后，逐步演变成了以党委书记为中心的政治运作过程。加之，党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清，也导致对党组织主要负责人的制约乏力。正是在这样的宏观制度背景下，于是便在党内权力运行过程出现了“集中有余、民主不足”的状况，导致了民主集中制的执行带有很大的随意性。例如，最近发生的薄熙来案件再次向我们警示，过分集中的权力会造成多么严重的政治后果和社会危害。
2、压力型体制以及“一把手”现象的普遍存在，为领导者推行人治提供了适宜的社会条件。
马克思在论及中世纪末叶法国的社会状况时曾深刻指出: “小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。” “法国国民的广大群众便是由一些同名数简单相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。” 他们“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益。” “他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨露和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”（《马克思恩格斯选集》第 1 卷677—678页，人民出版社，1995 年）由此观之，几千年来的中国封建社会同样是以自给自足的小农经济为基础，商品经济的发展受到了严重束缚，与之相应的便是政治上的封建专制统治。在长期的专制统治下，农民对地主的依赖性很强，无法取得自身的独立地位，致使众多缺乏政治自主意识的农民，如同一个个同质而又彼此不相关联的“马铃薯”，他们也同样“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益”，而需要高高在上的皇权主宰一切，寄望于“明君”和“清官”来“为民作主”。因而，与这种自给自足的小农经济和政治上的专制统治相联系，国家和社会的治理方式也必定是实行人治。
直至新中国成立，中国的社会结构和基本制度才发生了根本性的变化，广大人民群众开始成为国家的主人，国家和社会的治理方式也开始了变革，逐步由人治走向法治。但是，由于受到长期地下斗争和革命战争年代的习惯影响以及第一个社会主义国家苏联模式的示范效应，中共在执政之后，建立了一整套计划经济体制以及与之相适应的高度集权的政治体制。在这样的经济和政治体制之下，领导者的人治观念并没有得到彻底清除，而是在新的历史条件下改头换面地继续滋生和繁衍。时至今日，在改革开放三十多年以后，尽管曾经长期实行的计划经济体制已成为历史，社会主义市场经济体制也已基本确立，但由于我们的政治体制长期滞后于经济体制的改革，长期的自上而下的压力型体制并未发生改变，结果导致我们政治生活中的“一把手”现象不仅普遍存在而且愈演愈烈，从而使领导者的“人治偏好”得以沿袭甚至有可能进一步强化。正如著名法学家江平所指出：中国“人治”的土壤是很肥沃的，尤其是在党和国家难以区分的条件下，更容易产生“人治”。（江平：人治的危险与法治的条件，《南方周末》2009-09-25）学术界关于压力型体制的研究也表明：中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的，从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力；压力型体制并不是新的现象，而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形，于是便在各级领导工作中形成了层层对上负责、层层对下施压的“压力型”体制。这种“压力型”体制采取了这样一种特定的责任实现机制，它包括两个主要部分：完成过程采取“一把手”工程方式；工作评价采取“一票否决”制。（杨雪冬：压力型体制：一个概念的简明史，《社会科学》2012年11期 ）不难看出，正是由于这种权力运行机制带有强烈的“个人化”色彩，它使 “一把手”的权力被放大，从而掌握着资源调配、人事任免等各项重大权力；同时，它还使“一把手”作为本单位第一责任人为保证完成上级任务而滥用职权，又有了更加充分合理的依据。尤其是近些年来，由于我国社会转型时期的各种矛盾复杂化和显性化，在压力型体制下，凡是在涉及地方经济和社会稳定等各种重大问题上，地方党政负责人作为“一把手”和第一责任人的权力较之于以往更加高度集中。于是，凡事皆由“一把手”说了算，这就为领导者推行人治提供了适宜的社会条件。
3、传统政治文化中积淀下来的人治思想观念，为领导者的人治偏好提供了深厚的文化土壤。
从历史上看，中国历来没有西方那样的民主文化土壤。中国封建社会最根本特征是人治，中国的人治传统最为悠久。中国传统政治文化中的主流思想即儒家学说，儒家向来主张依靠道德高尚的圣贤通过道德感化即通过人治的方式来治理国家。儒家重视人治，主张为政在人；法固然不可缺，但执政者“其身正，不令则行，其行不正，虽令不从”。因而主张君主要以身作则，施德行仁，并尚贤使能，任用得力官吏推行礼治，以达“文武之治，布衣方策，其人存，则其政举，其人亡，则其政息”的境界。(郑永年：中国可能发展出一党主导下的开放性体制 ,《社会科学报》2013-01-04) 进入近现代以来，中国政治文化虽然一直处于向现代性的转型之中，但终究未能成功，传统文化中积淀下来的为民作主、等级特权、人身依附等人治思想观念依然潜藏在人们的灵魂深处。五四运动以后，在中国革命的长期斗争中，涌现出了一批以毛泽东为代表的革命领袖人物，他们在人民群众中逐渐形成了崇高的领袖超凡魅力，赢得了广大人民群众的衷心拥护和爱戴。然而，也正是由于上述历史原因以及其他现实情况所致，人民群众对于革命领袖的这种纯朴感情后来又逐步演变为一种很不健康的个人崇拜心理，这也在一定程度上加剧了我们执政以后在权力运作过程中的人治倾向，直至后来发展为十年文革时期登峰造极的个人迷信和个人崇拜，使我们党和国家遭受了一场前所未有的浩劫。文革结束后，我们痛定思痛，开始对这种个人迷信现象进行了深刻的反思和批判，而如今类似毛泽东这样的超凡领袖人物也早已不复存在，中国社会已然进入了向法理型社会的转换过程。但直到今天，中国传统政治文化中积淀下来的人治观念仍然潜移默化地发生影响。由此看来，当代中国的政治发展，仍然在相当程度上受到传统政治文化的深层规制，传统政治文化依旧是领导者人治思维的深厚文化土壤。
二、领导者人治偏好的防治思路
1、健全和完善现有领导制度，清除领导者人治偏好赖以生存的制度空间。
正是由于长期以来我国政治生活中的领导权力过分集中，导致了“一把手”现象的普遍存在和人治方式的滋生蔓延，给我们的政治生活造成了一系列严重后果：一些领导者个人凌驾于组织之上，以权谋私，滥用公权，滋生了任人唯亲的歪风邪气，助长了个人拍脑袋决策，放纵了“家长制”、“一言堂”陋规恶习，引发了大量的腐败案件，从而给我们的工作和事业造成了极大的危害。因此，必须从权力结构和规章准则两方面来加强领导制度建设，使领导者的人治偏好失去制度上的生存空间：
第一，要尽快建立科学的权力结构。分权制衡的制度，是今天世界绝大多数国家通行的政治规则。但由于我们的领导体制不存在实质性的分权制衡制度，使“一把手”的权力往往成为难以监督制约的权力，致使领导者的“人治偏好”成为我国政治生活中的一大顽疾。十七大以来，党中央明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这就要求科学分解“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，形成权力结构上的有效制衡机制，这是建立权力运行制约机制的前提和基础。因为假如没有科学的分权结构，在权力结构上依然实行“一把手”的高度集权，那么就根本不可能实现对“一把手”权力的有效制约。第二，要不断完善现有的监督制度。制度监督是对“一把手”监督的可靠保证。制度必须细化，才能实际操作；制度必须落实，才能取得实效。以往我们在“一把手”监督中存在着种种问题，除了制度不够健全的问题之外，还有就是制度执行不力的问题。因此，要以建设刚性的监督制度为关键，确保对“一把手”的监督管理便于实际操作，保证落实到位。例如，在实际工作中，必须坚决落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，对重要事项实行决策、执行、监督权相分离，形成相互制衡关系，促进班子成员间的制约和监督。同时, 还要把程序性和保障性制度建设作为监督制度建设的重要环节。譬如说，有必要把选举、决策、公开、监督等主要环节以党内的 “细则”、“意见”、“规定”等形式予以细化和规范，还应进一步把“细则”、“意见”、“规定”等具体操作制度与涉及选举权的任期制、罢免制等，涉及决策权的意见征集制、决策过程与决策执行结果公示制等，涉及监督权的财产申报制、责任追惩制、纪检垂直领导制等保障性制度结合起来。（黄玲丽：“县权公开 ”的现实障碍与破解对策，《云南行政学院学报》2012年3期）
2、改革自上而下的压力型体制，改变领导者人治偏好得以滋生繁衍的社会条件。
随着经济体制改革的不断深入，迫切需要尽快推进政治体制改革，从根本上改变以往长期存在的自上而下的压力型体制。在压力型体制下，下级官员只需对上级领导负责，也必须服从上级，因为他的升迁任免和政治前途都掌握在上级领导手中，这样的权力运行机制必然加剧人治的盛行。而要改变这一点，就必须使领导者手中的权力不仅要对上级领导负责，更重要的是要对广大人民群众负责。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。既然一切权力属于人民，那么一切权力当然应当向人民负责。而要使权力向人民负责，最根本的办法是让人民有权选择领导者。权力来自哪里就要对哪里负责，这既是职业操守，更是生存法则。近日习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。笔者以为，这当然要涉及到各方面的制度，但其中最根本的、也是最基础的制度，应当是民主选举的制度。也就是说，要切实做到“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”，其关键还在于“权为民所赋”。因此，要使权力向人民负责而不仅是向上级领导负责，最重要的压力机制，应当是来自人民的选举和罢免。只有这样，才能从权力运行机制上改变领导者的人治偏好，使权力运行走上法治的轨道。因此，应当考虑适时将党内民主和基层民主实践中的竞争性选举由村级、乡镇逐步扩大至县级进行探索，逼迫各级领导者自觉把对上级领导负责和对下面人民群众负责有机地结合起来，从根本上改变领导者人治偏好的社会条件。
3、加强民主文化和法治文化建设，铲除领导者人治偏好赖以滋生的文化土壤。
党的十八大报告强调，法治是治国理政的基本方式。在推进人治社会向法治社会转型的过程中，制度和机制的健全与完善固然是非常重要的，然而，制度并非决定一切的，即便有了好的制度和机制，但如果缺乏相应的文化土壤和国民素养，那么再好的制度机制也未必能够有效发挥作用。正如有的研究者所言: 国家与国民互相依存、互为一体。有什么样的国民，就有什么样的国家。政治体制刚建立的时候可能十全十美，但如果缺乏相应的国民基础，最终也会变得弊漏百出。反之，如果具备良好的国民基础，一种起初存在缺陷和弊端的政体也会在实践中不断变得完善。国民建设是现代国家建设的基础，国民精神是一种更加持久的政治纠错力量。(郭忠华: 未竟的工程——国民建设的历史经验与当代使命, 探索与争鸣 , 2012年5期 )因此，制度必须与一定的文化习俗、国民素养相对接，才能有效运作和发生效力。
然而，我国两千多年的政治文化传统，本质上是一种人治文化。人治总是与专制政治相联系，而法治总是与民主政治相联系。人治和法治作为两种根本对立的治国方略，生长于两种性质不同的文化土壤：人治体现专制统治精神，而法治体现民主政治精神；人治则意味着掌权者的权威至上，享有不受法律约束的特权，而法治奉行法的权威至上，法律面前人人平等原则。人治与法治相区别的根本特征，在于法治本质上是民主的形式化、程序化、规范化。民主与法治不可分：一方面，法治不能脱离民主，民主是法治的政治前提。我国封建社会历朝历代都有法律制度，但这样的法律不可能成为约束统治者的有效手段，而只能成为统治者奴役人民的暴力机器。另一方面，民主也不能脱离法治，法治是民主的法律保障。没有法治的保证，民主将成为一句空话，其结果不是演化成无序动乱，就是倒退回专制统治。因此，要从根本上防治领导者的人治偏好，就必须大力培育全体社会成员的民主意识和法治精神，营造全面推进依法治国的文化土壤。这就要求我们从以下两方面切实加以努力：一方面，是要大力加强民主文化建设。实践证明，没有民主文化作基础，即使建立了民主的制度也难以巩固，甚至还可能出现被形式化或被潜规则代替的危险。亨廷顿在谈到制度化时，认为制度化就是“组织与程序获得价值和稳定性的过程”。（亨廷顿：《变革社会中的社会秩序》，华夏出版社1989年版第12页）只有当人们把外在的制度规范看作是有价值的，是符合自己内在需要的，并转变为自觉遵守的一种行为模式时，制度本身才可能会真正“获得价值”。(牟广东：怎样健全党内民主制度体系，《学习时报》2013-01-14) 因此，我们在着力完善民主制度体系的同时，应注重民主文化的建设和培育，要用民主的思想观念和价值取向去引导民众，通过基层民主的实践参与过程去训练民众，培育和养成他们当家作主的公民意识和民主素养，从而为民主政治制度奠定深厚的社会基础。另一方面，还要大力加强法治文化建设。要全面推进依法治国，就必须在全社会大力培育和营造与之相适应的法治文化。首先，必须大力破除 “权大还是法大”这样的错误认识，牢固确立“法律至上”、“法律面前人人平等”的法治意识，为依法治国奠定坚实的思想基础。党的十八大报告强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这就比以往更加强烈表达了党对宪法精神的恪守和建设法治国家的决心。其次，各级领导干部必须带头遵守宪法和法律，养成依法办事的行为方式，这是依法治国不可或缺的前提条件。不久前习近平在纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年大会的讲话中明确提出：“真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。如果一旦有党员干部违反了宪法和法律，不管是多大的官，掌多大的权，都必须严肃查处，绳之以法。这样才能真正树立法治的权威，用实践表明执政党依法治国的决心和意志。最后，还要在全社会成员中真正形成崇尚和信守法律的法治精神，努力营造一种新型的社会主义法治文化。法治文化的本质特征是人们对法律的崇尚和信守。因此，必须注重培养民众崇尚法律的意识，遵守法律的意识，运用法律的意识和维护法律的意识，从而在全社会形成一种浓厚的、自觉的法治文化氛围；同时，还要逐步建立健全法治社会下有效的法律实施机制，用法律严格规范政府权力的运作，充分保障公民在政治、经济、社会生活各个领域中的权利得以实现。这样才能营造一个良好的法治环境，从根本上铲除领导者人治思偏好赖以滋生的文化土壤。
（来源于《领导科学》2013年6月下期）
