内容摘要：新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，这是我国政治体制改革的一个重要发展。创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。政府创新的主要目标是：民主，法治，责任，服务，优质，效益，专业，透明，廉洁。这些目标体现了政府创新的五个必然趋势：从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。改革开放以来，我国政府创新取得了显著的成就，但仍面临着重重阻力和阻碍。如创新动力不足，创新主体的可持续性不足，不少创新带有“政治秀”意味，创新风险大，旧观念的束缚等。针对这些问题，应大力倡导实事求是、解放思想；充分发扬民主，培育浓厚的创新氛围；统筹规划改革创新的整体战略和长远战略，加强顶层设计；制定有效的考核奖励政策；及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度；并注重实际，切忌搞“政治秀”。
关键词：创新型政府 政治体制改革 治理 法治 公共利益
创新型政府的特征、目标和趋势
中共十八大后产生的新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，这是我国政治体制改革的一个重要发展。政府创新，就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新首先是一种行政改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，它是政治体制改革的重要内容。但政府创新不是一般的改革，它是为了增进公共利益而进行的创造性改革。没有创造性，不是为了公共利益的那些政府改革，不属于政府创新的范畴。
创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。一个创新型政府必须及时适应社会经济环境的变化和人民群众的新需求，因此它必须是一个适应型政府；一个创新型政府必须在体制和机制方面，对公共服务部门进行持续不断的改革和完善，因此它必然是一个改革型的政府；一个创新型的政府，必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习，来更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。政府创新的根本目的，是为了推动民主法治，改善公共服务，提高行政效率。因此，一个创新型的政府，不仅应当是民主的、法治的和文明的政府，而且应当是变革的、进取的和高效的政府。
政府创新不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定。政府创新属于政治改革的范畴，事关价值理性。但政府创新的直接目标是改善国家的治理，更是一种工具理性。无论在哪一种社会政治体制下，每一个国家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服务，更多的民众支持。因此，政府创新为各国政府所重视，是一种世界性的潮流。例如，美国哈佛大学肯尼迪政府学院举办了一项“美国政府创新奖”，旨在鼓励从联邦到州县各级政府的创新实践。在过去22年中，“美国政府创新奖”共有27000个申报项目，年均在1500个左右。中共中央编译局比较政治与经济研究中心与北京大学中国政府创新研究中心，从2000年开始也发起举办了“中国地方政府创新奖”，在过去12年中总共举办6届，有1753个地方政府创新项目参与申报，年均申报约146个，只有美国的十分之一。
从我国以及世界各国的政府创新实践来看，我们可以清楚地看到政府管理体制改革创新的九个主要目标：（1）民主，即提高决策和管理过程的民主性；（2）法治，即提高政府立法质量，推进依法行政；（3）责任，即主动尽责，积极回应公民诉求；（4）服务，即强调服务意识，突出公共服务职能；（5）优质，即提供优质的公共产品、公共服务和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，降低管理成本，建设低成本政府；（7）专业，即政府管理职业化，技术官员和职业政治家队伍开始形成；（8）透明，即政务信息公开性，保证公民的知情权；（9）廉洁，即官员奉公守法，清正廉洁。在上述九个目标中，法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、廉洁政府、透明政府，已经明确地写进了党和政府的文件，成为我国各级政府的施政要求。
从更加长远的角度看，所有这些目标，都体现了政府改革创新的以下五个必然趋势：
第一，从管制政府走向服务政府。服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。随着民主政治的发展和执政水平的提高，政府管理中管制的成分正在日益减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。在某种意义上，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。
第二，从全能政府走向有限政府。随着公民社会的逐渐壮大，它与政治国家之间的界限就会日益明显，这就为政府权力设定了一个基本的边界和范围。政府将日益被严格要求在宪法和法律规定的边界内行动，而不能越过这一边界。政府如果管了不应该管的事，是对公民权利的侵夺，是严重失职；如果政府没有管应该管的事，造成公民利益的损失，就是对公民权利的侵犯，也是一种严重失职。
第三，从人治走向法治。摆脱人治，建设法治政府，是现代民主政府的基本要求。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。
第四，从集权走向分权。不断地还政与民，让公民享有更多的政治权力，更多地参与社会公共生活的管理，是政府改革的正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与，将国家权力还给社会的基本途径。从集权走向分权，至少有三个方面的意义：一是从政府向民间分流；二是从中央向地方分流；三是从政府向市场分流，即政府向企业放权。
第五，从统治走向治理。治理的实质，是政府与公民对政治生活的合作管理。政府管理活动中统治的成分日益减少，而治理的成分日益增多，这既是民主政治发展的要求，也是执政水平提高的反映。在公共管理活动中多一些治理的成分，少一些统治的成分，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，从而也就意味着民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中撤出来，让社会组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性地降低政府管理的成本，从根本上提高政府管理的效益。因此，不断地从统治走向治理，努力促使政府从统治型向治理型转变，这是政府创新的根本方向。
我国政府创新面临的困境与出路
改革开放以来，我国政府创新取得了显著的成就，有力地推动了我国的社会政治进步。但是，坦率地说，从“中国地方政府创新奖”的评选案例来看，我国的政府创新依然存在着重重阻力和障碍，特别是以下几个方面。
其一，政府创新的动力不足。我国的政府创新许多是“第一把手”工程，由政府主要领导推动，如果主要领导对创新不感兴趣，各个政府部门就难以进行重要的政府创新。还有许多是迫于现实的压力，缺乏主动的创新。
其二，创新主体的可持续性不足。如果从创新项目的要素来衡量，大多数获奖项目在不同程度上都得到了推广，但从项目主体的角度看，许多创新实践没有在当地继续存在，可持续程度很低。造成这种情况的重要原因，是我国的官员选拔体制。地方主要官员的任期普遍较短，由于创新多是“一把手”工程，主要官员离任往往会出现“人走政息”的后果。这是许多优秀的创新项目在原发地不复存在，却在全国各地得以推广的主要原因。
其三，许多优秀的创新实践没有及时上升为正式的制度和政策，从而得不到巩固和推广。我国的决策机制至今仍是以部门决策为主，从中央到地方均缺乏综合性的决策机构，某个部门或行业的创新难以引起决策层的关注。
其四，政府创新中还存在着明显的“形象工程”和“政绩工程”色彩，不少创新带有“政治秀”的意味。虽然某些创新行为取得了明显效益，但行政成本畸高。
其五，政府创新风险大。虽然政府创新更多带有工具理性，但毕竟也是政治体制改革的重要内容，依然相当敏感。稍有疏忽，便可能犯“政治错误”，给主要领导带来风险。因此，不少政府官员对政府创新还有一种惧怕的感觉。
其六，对政府创新缺乏系统研究和长远规划，一些不合时宜的旧观念依然严重束缚着各级党政官员的改革创新。
针对这些问题，在建设创新型政府方面，我们应当着重做好以下几个方面的工作：
第一，努力倡导实事求是、解放思想，真正做到科学无禁区、研究无禁区、探索无禁区。无论是技术创新还是制度创新，其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。要突破旧观念、旧思想和旧理论的束缚，就必须真正做到解放思想，敢于思考、勇于思考。解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能冲破传统的束缚和教条的束缚，提出新的观点和见解。判断一种新的思想、观念、制度和政策，首先不应当问是“马”还是“非马”，“姓社”还是“姓资”，“属中”还是“属西”，而应当看它是不是有利于国家的富强民主，人民的自由幸福，社会的公平正义，看它是否有利于建设一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除，凡是符合“党的领导、人民当家作主和依法治国”三个统一的做法都应当大胆地去尝试。
第二，充分发扬民主，营造一个良好的制度环境，培育浓厚的政府创新氛围。创新意味着以新的制度、新的秩序、新的技术、新的学说、新的方法替代旧的东西，有可能与现存的秩序和制度相冲突，有可能触动一些人的既得利益，有可能使一些人不适应；创新要承担一定的风险，有可能最终失败，有可能得不偿失，有可能效益不大。创新的过程中一旦出现上述负面的影响，就必须有一套民主的政治和法律机制，遏制与社会进步方向背道而驰的保守势力对改革与创新的破坏和抵抗，宽容创新者的失误，保护创新者的积极性，使创新成为社会日常生活的重要内容。
第三，政府的改革要有整体战略和长远战略，使之具有可持续性。政府的改革创新，牵一发动全身，影响深远。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率行事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。政府创新是一个系统工程，它的成功和效益取决于许多因素。从大的方面来说，它要努力做到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。具体地说，就是既要考虑到政治改革与经济发展、社会稳定的关系，又要考虑提高行政效率与降低行政成本的关系，改革的力度与干部群众的接受度的关系；还要考虑党政关系、上下级关系、管理与服务的关系等等。
第四，制定有效的考核奖励政策，积极鼓励创新行为。一方面，创新具有很大的风险，创新往往需要付出代价；另一方面，成功的创新又能为社会带来极大的效益。创新活动的这种双重性，要求政府必须建立一套有效的激励机制，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性；同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励为社会做出重大贡献的创新者。
第五，要善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新的动力问题。任何政府的改革创新，都必须有一个动力问题。从根本上说，政府创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。制度是激发和保持政府创新持续动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力，还是来自官方或民间的激励，从总体上说，都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。一种政府创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得到肯定和推广，那么，这种创新最后都难以为继，就难免“人走政息”，成为短期行为。
第六，政府创新必须注重实际，不能搞政绩工程，切忌搞“政治秀”。喜欢做形象工程和政绩工程，喜欢“作秀”，几乎成了一些地方党政干部的顽疾。政府创新如果也搞成形象工程，那就不是简单地劳民伤财，而会严重影响政府的公信力。一方面，政府的创新必须脚踏实地，少说多做，重在实际效果，重在落到实处，重在人民群众的满意。另一方面，社会舆论也要实事求是地看待各级政府的改革创新，充分肯定其成绩，不要以偏概全，否定改革者的业绩，打击改革创新者的热情与勇气。
总而言之，政府管理体制的创新是政治体制改革的重要内容，如何建设一个创新型政府，不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定。政府创新既要立足于中国特色社会主义政治发展的现实，也要体现人类政治现代化的普遍趋势，要进一步解放思想，善于总结地方政府改革创新的先进经验，加强战略研究和顶层设计，增强各级政府改革创新的主动性和责任心，努力破除阻碍科学发展的体制机制瓶颈，通过治理改革来推动我国的社会政治进步。
[本文原为作者在2013年3月30日深圳大学当代中国政治研究所举办的“中国地方政府创新与政治发展”学术研讨会上的主题发言，本刊发表时有增改，文中小标题为本刊所加。]
作者 俞可平，中共中央编译局副局长、教授、博士生导师。来源：《探索与争鸣》2013年5期
