最近，我接到香港朋友送来的1988年12月7日《明报》，里面刊登了一条新闻，引题是“最新尝试　一国三制”，正题是“深圳拟成立立法委员会　制定法规地位仅次宪法”。（见本页图）此文勾起我的回忆。

我是1983年从央行招聘到深圳做律师的，1985年任深圳司法局副局长。在那如火如荼激情燃烧的岁月，我们以杀出一条血路的改革精神，在全国第一个把法律顾问处改为律师事务所；创建了第一个合伙律师所、第一个私人律师所；首开律师见证、兼并破产、证券上市等律师业务推向全国。当时，作为市政府的法律顾问，我曾问梁湘书记，为何深圳建市几年，不设人大？他说，马克思说，经济基础决定上层建筑，我们是经济特区，为什么不能搞政治特区？我就不想设人大、政协，搞得和内地一个样。1986年，中共中央十二届六中全会决定，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革。邓小平也发表讲话，我们所有改革能否成功，最终取决于政治改革。以后中央又成立了政治体制改革领导小组。1988年，秦文俊副书记叫我到市委，交代我说，中央要搞政治体制改革，深圳应该先行一步；鉴于政治体制改革的复杂性，结合深圳需要立法权的实际，市委决定先从立法机构的改革入手。我问是否还要设人大？秦文俊副书记说，赵紫阳总书记说，“我没说让深圳特区设人大，也没说不让你们设人大”，这就给了我们创新的空间；我和李灏书记商量了，司法局和法制局各搞一个政治体制改革方案，要解放思想，全世界哪个国家、地区的政治体制形式好，包括港督制、立法委员会制度等，都可借鉴。

接受任务后，我很兴奋，这毕竟是我党历史上第一次进行政治体制改革试点，作为一名党员，能参与其中非常光荣，一定不辱使命。对于市委选择立法机构的改革作为政体改革的突破口，我认为非常睿智。一是深圳的经济改革发展迅速，1981年全国人大授权广东省人大立法已不能满足需要，深圳要有立法机构，才能及时大量立法，并使立法的位阶提高到仅次于宪法；二是避开了政治体制改革中最难的党内改革和党政分开的问题；三是立法机构的改革最能体现人民当家做主，容易得到人民的支持取得成功。

我找了些律师学者，用了两个多月的时间，研究了我国的人民代表大会和政治协商制度，借鉴了美国的三权分立、英国的上下议院、中国台湾的五权宪法、香港地区的总督制度。经过多次研究讨论，最后，建议在深圳成立立法委员会，并起草了《深圳市立法委员会条例》草案。

《深圳市立法委员会条例》草案的主要亮点：

首先，增强了立法机构的代表性。针对人大有立法权，但主要以地域块块为主划分选区设立代表团，缺少条条的不足，以及政协是以党派、社会团体功能组别为主，可以代表条条利益，却没有立法权的弊端，将人大、政协合二为一。

其次，提高了立法效率。打破人大、政协几百上千名代表、委员每年只开一次大会，效率低下的形式主义。规定立法委员由51人组成，其中官方委员17人，民间委员34人，全部实行职业化、授薪制。立法委员会每年至少要开四次会，会议均采取大会辩论形式。还规定了议案的提起、审议的程序、表决的方式、公布的形式。还特别授予市长对通过的议案有不予签发权，但重议通过后市长则应辞职。

再次，体现了人民民主。官方委员由政府提名，也要选举产生；民间委员可以由选民公推自荐竞选产生，也可由各民主党派、功能组别内部竞选产生。民间委员要年满30岁，大学文化，深圳户口。民间委员要设立办事处，接待选民，取代信访，提出议案，咨询监督“一府两院”。

最后，提高了立法位阶。草案规定，根据全国人民代表大会的授权，深圳市立法委员会可在宪法的原则下，根据深圳市改革开放先行先试的需要，行使立法权。按照特殊法优于普通法及委托立法的原理，其立法位阶应当仅次于宪法。即可以与全国人大常委会通过的法律和国务院的法规相冲突，甚至可以在不违反宪法原则下，与宪法个别条文相冲突，如拍卖土地。

《深圳市立法委员会条例》起草完后，我即向秦文俊副书记作了汇报。他阅后称赞司法局的方案比法制局要好。并交代注意保密，市委研究后报中央。后来市委进行了讨论，听说多数领导同意成立立法委员会，并将深圳市法制局改为立法委办公室，还挂了牌。没想到事隔不久，秦文俊副书记又叫我去市委，告诉我，香港《明报》已于1988年12月7日以“最新尝试　一国三制”，“深圳拟成立立法委员会　制定法规地位仅次宪法”为题刊登了此消息，中央领导知道很恼火，批评了深圳。他让我严查泄密，还让安全局配合，查不出就撤我副局长职务。结果查了好一阵，也没结果。当时，最大嫌疑人是时任《深圳法制报》副主编的何频，曾纠缠我看过这份草案，可他不承认。何频后来去了美国，办了《多维》杂志。上世纪90年代初，司法部派我长驻香港。一次偶然机会碰见，他承认是《明报》地下记者，用“一国三制”的耸人听闻的标题报道了此事。我当时很生气，说要不是你在海外报料，也许深圳的立法委员会就搞起来了，中国的政治体制改革也许是另一番景象。

当然，深圳政治体制改革的夭折主要不是泄密曝光，而是其他种种政治原因。1989年，中央要求深圳成立人大筹备组。1990年，深圳市人民代表大会正式成立。1992年，全国人大授予深圳市人大立法权，但遗憾的是所立的特区法规不能与宪法、法律、行政规章相抵触，与原来所设想的深圳市立法委员会制定法律位阶仅次于宪法原则的设想大相径庭。至此，深圳特区难以再有大的突破。像上世纪80年代那样勇于创新、杀开一条血路，特区可以违宪卖地，全国跟着学，最后修宪的日子，不知是否还有机会重演。

回首往事，深圳改革开放初期，老一代的领导人在进行经济改革时，就高瞻远瞩地考虑到了政治改革。如今25年过去了，深圳在经济改革中取得举世瞩目的成绩，让人遗憾的是政治改革没有齐头并进。政治改革是中国实现强国梦必须攻克的难关，当然，风险也很大。在全局出错可能带来不良后果的情况下，局部先行先试总结经验，可以更加稳妥，成功则可以推广全国。深圳有改革的传统和经验，有立法权和试错权，有扎实的经济基础和市场经济，有毗邻港澳的优势，有市民改革的诉求和承受力，或许可以继经济实验区之后，再做政治改革的试验区，为改革开放史再增光彩。

徐建，中国人民大学律师学院院长。