自1997年7月1日香港回归祖国以来，《香港基本法》已经实施了近十年，在这十年的过程中全国人大常委会作出了三次解释，1999年6月26日九届全国人大常委会第十次会议通过的“全国人大常委会关于《香港基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释”，2004年4月6日十届全国人大常委会第八次会议通过的“全国人大常委会关于《香港基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释”，2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议通过的“全国人大常委会关于《香港基本法》第五十三条第二款的解释”。[1]这十年期间发生了一些涉及香港基本法的司法解释的案例。全国人大常委会的解释与香港法院的司法解释之间的关系成为人们关注的一个焦点问题。
本文将依据宪法、香港基本法、全国人大常委会的相关释法、香港法院的相关判例等对人大释法与香港司法释法的关系进行论述，试图总结基本法实施中的经验，探讨其中的规律，为基本法的进一步实施创造条件。
根据我国宪法第67条的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律。法律包括全国人大制定的法律和全国人大常委会制定的法律，香港基本法是全国人大制定的法律，属于基本法律，基本法律是比全国人大常委会制定的法律更为重要的法律。全国人大常委会有权解释香港基本法。
根据香港基本法的规定，香港司法机关也有一定的对基本法的解释权。
香港基本法的第八章规定了基本法的解释和修改，即第158条规定了解释。
第158条规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。
香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。
全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。”
一、人大释法与司法释法在性质上的区别
（一）释法主体
根据宪法和香港基本法，释法的主体存在两个：全国人大常委会、香港特区法院。两个主体存在一定的区别，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，香港特区法院是香港特别行政区的法院，是地方机关，是地方的司法机关。显然，作为全国性的代议机关全国人大的常设机关全国人大常委会具有优位于香港特区法院的特征。
（二）释法的权力性质
释法的权力在性质上是有差异的，全国人大常委会行使国家立法权，行使国家立法权的机关有两个，全国人大常委会是其中之一，另一个行使国家立法权的机关是全国人大。香港特区法院行使的是司法权。立法权具有抽象性和普遍性，一般不针对具有的个案，所以，全国人大常委会的解释一般也是具有抽象性和普遍性；而司法权却不同，司法权具有个案的特征，也就是说，法院的解释必须是建立在个案的基础之上的，香港法院对香港基本法的解释就是以个案为基础，无权脱离个案进行抽象解释，并且是按照遵循先例的原则进行适用。
二、人大释法与司法释法在程序上的区别
人大释法与司法释法由于是两种不同性质和不同地位的权力的运行，因而在权力运行的程序上也有区别。
（一）人大释法的程序
全国人大常委会是全国人大的常设机构，是行使国家立法权的机关，它按照宪法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、立法法、香港基本法等法律来行使对《香港基本法》的解释权。
既然全国人大常委会对法律的解释是一种立法性质的解释，因而全国人大常委会所遵循的程序也就是立法的程序。提出立法解释议案的主体有委员长会议、常委会委员10人以上联名、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。立法解释议案需半数以上的多数通过。
香港基本法规定全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。这是全国人大常委会解释基本法比解释其他法律额外增加的程序。
从全国人大常委会解释香港基本法的三次实践来看，1999年的立法解释最先应行政长官提交的报告而提出，然后是国务院提出议案，全国人大常委会委员长会议审议了议案，并提出了《全国人大常委会关于（香港基本法）第二十二条第四款和第二十四条第二款第三项的解释（草案）》，并征询了全国人大常委会香港基本法委员会的意见。全国人大常委会法律委员会审议了草案。
2004年的立法解释是由香港特区行政长官董建华于2004年4月15日向吴邦国委员长提出来的，即《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告》，在该报告中“报请全国人大常委会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条的规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则，确定是否可以修改2007年及2008年的香港特别行政区的行政长官和立法会产生办法。”
全国人大常委会委员长会议根据部分全国人大代表的意见，经过认真研究并征询参与香港基本法起草的有关法律专家的意见后，提出了《解释》草案的议案。征询香港基本法委员会的意见，并向全国人大常委会正式提交了咨询意见的报告。听取了香港特区政府政制发展专责小组的意见，还听取了香港特区全国人大代表和全国政协常委的意见。全国人大常委会进行审议。全国人大常委会法律委员会进行了审议。
2005年4月6日香港特区署理行政长官曾荫权向国务院提交了《关于请求国务院提请全国人大常委会就〈香港基本法〉第五十三条第二款作出解释的报告》，国务院提请全国人大常委会对基本法进行解释，提出了《关于提请解释〈香港基本法〉第五十三条第二款的议案》，委员长会议审议了国务院的议案，委员长会议提出了《全国人大常委会关于〈香港基本法〉第五十三条第二款的解释（草案）》，征询了全国人大常委会香港基本法委员会的意见，听取了香港特区全国人大代表、全国政协委员和包括法律界在内的香港各界人士的意见。全国人大常委会法律委员会审议了草案。
从这三次人大释法不难看出，有两次（1999年和2005年）是行政长官向国务院提出建议，然后由国务院向全国人大常委会提出议案，有一次（2004年）是行政长官直接向全国人大常委会委员长提出建议，然后由全国人大常委会提出议案。
这里就有这样的一些问题需要解答：
第一，三次人大释法都是行政长官的建议在先，是否一定要有行政长官的建议才能启动释法程序？
启动立法释法，建议并不是一个必经程序，而议案确实是一个必经程序。尽管这三次释法都接受了行政长官的建议，但有权提出议案的主体可以接受建议，也可以不接受建议。
第二，行政长官以外的其他主体能否提出建议？
虽然这三次释法均有行政长官的建议在先，但其他任何人或单位都可以提出建议，任何主体提出的建议在法律地位上都是相同的。只是由于特区政府所拥有的财政和人力资源，所以，特区政府所提出的建议很可能会比其他特区主体提出的建议在质量上要高，更有可能被国务院或全国人大常委会委员长会议所接受。
第三，行政长官应当向谁提出建议更为合适？
三次释法中有两次建议是行政长官向国务院提出来的，一次建议是行政长官向全国人大常委会委员长提出来的。笔者认为，行政长官向国务院提出建议并转化为议案和解释在程序上可能要比直接向立法机关提出建议要花费更长的时间，即便如此，笔者还是认为，在一般情况下，行政长官还是向国务院提出建议为好，因为特区直辖于中央人民政府，即直辖于国务院。但如果情况紧急，行政长官也可直接向委员长提出建议。
第四，谁有权提出释法的议案？
根据这三次的释法，提出释法议案的主体是国务院、全国人大常委会委员长会议。根据我国宪法和法律规定，有权提出议案的主体有7个：委员长会议、常委会委员10人以上联名、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。其他5个有权提出议案的主体是否可以提出涉及香港基本法解释的议案？笔者认为尽管其他5个主体提出涉及基本法解释的议案的可能性很小，但也有权提出涉及基本法解释的议案，因为提出议案的主体是宪制性问题，除非有法律的明文修改或限制，否则不能随意缩减有权提出议案的主体。
（二）司法释法的程序
法院对《香港基本法》的解释程序要符合法院行使的司法权的特征，法院的解释具有被动性，是由诉讼双方当事人提出的诉讼所导致的，没有诉讼程序就没有司法释法。当然，从香港的司法实践来看，也要注意有的当事人滥用诉权，误以为司法是万能的，其实，司法并不是无所不能，而只是在符合基本法和司法权属性的前提下才可能被司法机关所管辖。
三、人大释法与司法释法在范围上的区别
（一）人大释法的范围
全国人大常委会的法律解释权是本身所有的，是宪法授予的，香港基本法又将全国人大常委会的这一权力的部分内容授予了香港的普通法院，因而香港法院根据此项授权获得了对香港基本法的解释权。不同的是全国人大常委会享有的是全权的解释范围，就是说全国人大常委会对香港基本法所有条文都有解释权，而香港法院享有的是对香港基本法部分条文的解释权。这里有一个问题，即全国人大常委会授予香港法院解释的范围，全国人大常委会还是否保留对授出事项事务的解释权？笔者认为，授权主体一旦作出授权，授权事项应当属于被授权主体，也即对授权主体产生限制作用，除非全国人大修改基本法以收回授权事项归全国人大常委会。
（二）司法释法的范围
根据香港基本法第158条的规定，“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”由此，我们得出香港法院司法释法的第一个范围，即香港所有法院均有权解释关于香港特区自治范围内的条款。
根据香港基本法第158条的规定，“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”那么，我们可以得出另外一个范围，即香港特区法院对自治范围其他条款也可解释，但有条件，即不涉及中央管理的事务或不涉及中央和香港特区关系的条款，该条款的解释不影响到案件的判决，不是终局判决。
四、人大释法与司法释法各自的特征
（一）抽象与个案
全国人大常委会所进行的人大释法是抽象的，例如，全国人大常委会关于香港的三次解释，比较香港法院在居港权案、公务员工资案、损毁国旗案等的解释，香港法院的解释均为个案性的。
（二）主动与被动
立法性的解释不同于司法性的解释，立法机关内部可以启动立法性解释，按照立法程序进行；法院内部无法自己启动司法性解释，必须要有来自法院之外的原被告。也许有人会疑问，香港基本法规定特区终审法院请全国人大常委会解释，但如果在应当提请而特区终审法院没有提请或不提请的情况下，全国人大常委会是否可以主动解释？笔者认为可以主动解释，原因在于立法性的权力运作可以发动于内部。
五、人大释法与司法释法的联系
（一）人大释法与司法独立
人大释法需要注意不要影响司法独立，这可以从香港基本法实施以来的全国人大常委会的解释中得出一些规律，例如，在香港法院审判过程中，在终审判决作出之前，全国人大常委会不宜就与该案直接相关的香港基本法的条文进行解释，如果这样就会使得法官无所适从，法院的审判应当是依据法定原则，以已有法律为依据，而如果在审判过程中全国人大常委会解释香港基本法的话就破坏了法定原则，使得法院、法官、当事人不知法律会出现什么情况或变动。但也应当有例外，如果法院终审判决中对基本法的解释严重影响了香港的宪制性问题，并且属于中央的权限或中央与特区关系条款，而终审法院又没有提请全国人大常委会解释，这时全国人大常委会有权在法院判决之前作出解释，法院在判决时也要遵守全国人大常委会的解释。
（二）人大释法与司法终审
按照香港基本法第158条的规定，人大释法不改变司法终审，之前的终审判决的效力不受影响，但司法终审之后的判决要依据全国人大常委会的解释，那么，这是否影响了终审判决的既定力呢？显然，对于已经作出判决的个案而言已经确定，而且是有法律效力的判决，并且没有受到全国人大常委会的解释的影响，全国人大常委会的解释没有影响终审判决的既定力，当然，不可否认，全国人大常委会在终审判决之后的解释对既判的案件中的司法释法还是有重大影响的，或者说对香港特区法院的威信还是有关系的，一方面香港法院在解释基本法方面应当慎重，尤其是在涉及中央管理的事务、中央与特区关系方面的事务应当慎重，另一方面，全国人大常委会在解释香港基本法时也应当考量维护司法独立，从这十年的实践来看，全国人大常委会在处理自己与特区法院的关系方面把握的比较合适，全国人大常委会的解释只有三次，而且是非常慎重作出的。
（三）人大释法与司法释法应当遵守的指导思想和基本原则
总结这十年的基本法实践，笔者认为，处理好人大释法与司法释法关系的一个很重要的经验就是始终坚持“一国两制”的指导思想，就是在人大释法和司法释法中贯穿“一国两制”这一方针政策，“一国两制”是香港基本法的指导思想，不仅在立法的时候是指导思想，更重要的是在实施的过程中是指导思想，实施就包括人大释法和法院的司法释法，一部法律的指导思想就是该法律的灵魂，无论是人大释法还是法院的司法释法都不能偏离这一指导思想。
遵守“一国两制”这一指导思想具体表现为这样几个基本原则：第一，尊重中央，尊重一国是前提；第二，尊重司法独立，尊重司法终审；第三，尊重香港高度自治；第四，司法释法不宜侵犯特区行政权或立法权。
根据香港过去十年的司法实践，在香港法院司法释法方面似乎有一个认识上的误区，似乎司法是万能的，有人想与中央抗衡，那么你就提起司法复核，其实，司法权是有限的，司法释法同样是有限的，它同样不能超越自身的权力范围，它的权力本身也是来自于中央的授予，来自于基本法的授权规范。无论是普通法国家，还是成文法国家，都存在一个共同的原则，即成文法优位于普通法，即法院在判决之前都假定成文法的合法性。在普通法国家也有许多被认为是确定司法权范围的一些共同的原则，例如1.政治问题原则，即司法复核应当回避政治问题，不予审查；2.案件或争议的原则，即只有存在一个争论的双方，构成一个案件才属于司法权范围，这也是司法权与立法权、行政权的一个很重要的区别；3.成熟性原则，即如果一个法律或政策还没有出台或还没有造成某个公民的真正的实际损失，这时法院同样会拒绝管辖。所以，当有些人试图滥用诉权或司法复核时，司法实际上是可以运用这些原则加以预防的。滥用诉权或司法复核会破坏司法与立法、行政之间的关系，甚至破坏司法与中央之间的关系，就是破坏香港法治，使香港社会不和谐。司法释法同样也要自我约束，否则，违反司法复核的原则、超越司法权界限会极大地损害司法的威信，同样破坏社会和谐、破坏香港法治。当务之急是香港法律界应当在“一国两制”的指导思想下，结合普通法的一些上述原则，从香港基本法的实践中总结出自己的司法释法的一些原则，这样更有利于处理司法释法与人大释法的关系。
王磊，北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学宪法行政法研究中心专职研究员。
【注释】
[1]除了这三次解释以外，还有一次决定，即2004年4月26日十届全国人大常委会第九次会议通过的“全国人大常委会关于香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定”。笔者没有将这一决定算作解释。
