摘要：随着平台技术的扩散，平台型政府正在成为一种新型政府形态，并呈现出对传统科层体制的超越。平台型政府是一种融合技术要素、治理功能和科层组织于一体的结构化、复合型组织形态，即以“重层嵌套”为其组织结构，以“科层为体、平台为用”为组织形态，通过“基于服务的治理网络前台”“基于技术的资源共享中台”和“基于制度的权力流动后台”的“三台一体”运行机制，实现对个性化、多元化、复杂化社会诉求的回应与互动。作为“体”与“用”的松散耦合，平台型政府的产生及其运转是一种策略性的组织创新，其实质是追求“一时之需”的配置性效率。实现“配置性效率”向“适应性效率”的转化，需要在平台型政府与科层制政府功能范围明确界分的基础上，提升二者良性互动关系的制度化水平。

关键词：技术政治；平台型政府；“重层嵌套”；适应性效率

作者：余敏江，同济大学政治与国际关系学院教授（上海 200092）；王磊，同济大学政治与国际关系学院博士研究生（上海 200092）。

本文载于《学术月刊》2022年第9期。

目次

一、问题的提出：技术与政治如何有效衔接和良性互动

二、平台型政府的出场：技术与政治关系的适应性调试

三、“科层为体、平台为用”：“重层嵌套”结构形态及其运行机制

四、权力隐遁与选择性在场：平台型政府的权力运作形式及其配置性效率

五、从配置性效率到适应性效率：平台型政府长效运转的制度逻辑

六、结论

一、问题的提出：技术与政治如何有效衔接和良性互动

从历史演进的轨迹看，权力争夺重点的转变大多源于科学技术的进步。事实上，权力和技术从未在严格意义上分开过，权力总要通过一定的技术手段来表达并发挥作用。以古代中国为例，青铜铸造术、中央官制与地方官制（组织技术）确立了封建王朝权威；制图技术（ 地图、鱼鳞图册、编户齐民）保障帝国获得稳定的土地、赋税、劳力和其他军事资源；文牍技术的改进满足了超大规模治理需求，强化了中央集权。在多域空间融合的新科技革命下，人类更多的技术期许和治理预期−重塑治理场景、再造政府流程、张扬异质性价值等等−共同见证了技术发展对“国家−社会关系”的全景敞视，即技术治理时代的来临。可见，技术在推动社会发展中所处的结构性位置成为窥视“技术与政治”互动博弈的“最佳观测点”，致使学者竞相追逐揭示技术与政治复杂关系的“内在密码”。

关于“技术与政治”关系问题的讨论由来已久。技术政治因其内含“技术、价值和实践”的多重属性，使“技术与政治”的关系时刻处于张力之中。源于此，“技术与政治”的关系开始进入政策议程和学者的研究视野。就政治学与行政学的研究视角而言，将“技术”与“政治”接驳的“技术政治学”致力于聚焦“技术”本身在政治实践中的实质性地位与作用−微观的政治学与行政学视角下的“治理技术”以及宏观的、技术作为决定人类文明构成性元素的全部内涵。据此，“技术与政治”关系问题可以被划分为两个维度：政治形态的“民主化”转型和行政方式的“技术化”转型。然而，“科技经常与政治、经济和社会转型相关联，但是声称科技一定能带来政治社会的结构性变革常常是缺乏历史分析的论断。想要建设一个社会科技系统来改变现有社会关系与权力配置，并逐渐生成和强化新模式，这是一件极为困难的事”。

不可否认的是，技术的社会化应用正逐步渗透到政治领域，并悄然改变政府的组织结构与治理行为。“技术型治理已全面体现于治理的体制、机制、过程与理念之中，其核心要素出现在我国社会治理诸领域，如治理创新的枝节化、政府管理的数字化、治理过程的智能化、组织技术的密织化、民众权利的民生服务替代，它们相互叠加而形构日益鲜明的治理形态”。得益于平台技术的飞速发展，在国家治理及其与社会互动的过程中，已经浮现出一种新的现象−“政府即平台”（Government as a Platform）。政府的平台属性已经渗透到政府治理过程的各个环节，在当代中国的政治生活中成为一种显性特征。这些经验事实似乎在告诉我们，技术社会化应用已经成为认识政府治理过程和政府组织变革的一个新维度，它正在展现出科层组织体系变革的一种新组织逻辑−集成式平台治理战略。尽管当代中国的政府治理数字化转型已经从最初的资源整合、平台协作逐渐走向了体制创新、流程再造与模式优化等改革“深水区”，“传统科层体系的每一个构成要素，尽管得到技术的修正，但却依然保持着中心地位”。

技术与政府组织的互嵌，使得对于技术和政治之关系的理解，逐渐由技术决定论、技术的社会建构论等两极化的主张，向技术与政治权力良性互动的中道政治观转变，这是理论上的巨大进步。然而，对于技术与政治如何以及在多大程度上互动演化？平台型政府这一新兴组织结构在技术与政治的互动中究竟扮演什么样的角色？平台型政府与科层型政府如何有效衔接与良性互动？平台型政府何以走向制度化和可持续发展？这些问题迫切需要理论界予以回应并解答。

二、平台型政府的出场：技术与政治关系的适应性调试

在国家治理体系和治理能力现代化及社会治理创新向纵深推进的宏观背景下，各类信息技术向治理领域广泛渗透。权力实践变为一个需要经由“技术”这一中介机制加以理性化的过程。治理的“技术化”转向不是由单一因素决定或一蹴而就的结果，而是受到多重因素和总体结构的约束，并必然经历一个较长时段的发展演化。这就决定，宏观的社会变迁过程及其经验基础对于解释微观的技术治理生成机制与演化过程具有较强的适用性。

（一）平台技术与平台社会的来临：政府组织变革的客观情境

技术发展为技术与政治互动关系研究设定了“定义域取值范围”，因此，追踪平台技术发展进程及其社会影响成为研究政府组织变革的逻辑起点。随着数字技术的发展，网络化媒介被架构为“一组相互连接的平台”，网络社会的特征开始由平台作为社会运行系统或运行机制来主导和定义。范迪克（José van Dijck）认为在当下世界，平台已经成为人们生活的基础设施，并深嵌于公众生活的基础操作，如消费、出行和社交等，甚至对当下的社会运行和制度安排实现了深度渗透。基于此，在一定程度上可将平台社会视为网络社会在技术发展特定阶段的具体呈现：数字平台整合网络结构加剧社会组织模式向网络转型的进程，并将转型导向平台化趋势。

平台技术的社会化应用改变了信息交互的形式、频次、样态以及时空条件，平台成为信息流动共享的主要架构和社会再组织的方式之一。这种信息结构的平台化再造打破了涂尔干（émile Durkheim）社会整合理论中“面对面的在场维持机制”，使得信息流动和个体整合走出“共同在场”的空间限制，通过互联网的技术粘连实现个体的“数字化生存”。社会深度、多维整合机制是通过以用户体验为中心的“技术粘连”机制实现组织关系重新联结，并依靠平台技术对社会生活各领域的需求要素及其满足机制进行跨时空和跨边界的深度匹配和耦合来实现。由此可见，平台社会的来临是平台企业升级演化的结果：先是平台的技术赋权功能导致的“便捷革命”，致使平台技术和企业升级为平台市场；然后便是以平台的自我赋能导致的“数字革命”，致使平台市场升级为平台社会。这种技术迭代升级引发了社会组织形式变革−实体社会的“脱实向虚”，即人类社会和政府治理秩序从一维性实体社会转变为平台社会与实体社会的二元结构之中。

这种治理场景的深刻变迁为政府组织变革提供了重要的现实需求和契机。就政府组织变革的过程而言，面对外源性技术的嵌入，政府能否接纳以及在多大程度上接纳，决定着技术与政治互动的广度和深度。然而，外源性技术引发的治理变革具有明显的不确定性特征，即平台社会不仅孕育着走向“技术秩序”的巨大机遇，而且可能潜伏着滑向“技术利维坦”（technology leviathan）的潜在风险。在平台社会中，以防范重大技术风险和重获技术秩序为目的的政府组织适应性变革是技术与政治要素长期互动的产物，并呈现出螺旋式上升的阶段性、曲折性和反复性特征。

（二）市场类型、技术架构与互动嵌套：政府接纳平台技术的三种适应性策略

“平台”是一个被使用远胜于被解析的学术热词。在社会科学研究领域中，其概念的学术化阐释有着多种用途。其中，从组织运作的视角来理解平台型政府形态及其本质，有助于全景透视其权力在场性。基于此，本文尝试从市场类型、技术架构和互动技术三个维度，剖析平台型政府生成与发展的历史进程及其不同阶段的类型学特征。

作为一种市场类型，现在为人们熟知的“平台”概念源自电子商务领域，如在线商品交易、网络中介服务、即时通信软件等等。到了21世纪初期，平台对行业生产组织方式的重塑凸显了数字技术引致经济社会变迁的力量。大量经济学研究开始聚焦于平台在经济活动中的重要作用。经济学家将双边或多边市场定义为允许最终用户交易的平台。由于平台所具有的双边（多边）网络效应和快速聚合资源的能力，这促使企业组织通过建设平台突破传统科层制的组织结构，来完成某项特定的生产目标。然而，具有双边市场特征的平台经济，容易产生“滥用市场支配地位、过度合并和收购、数据垄断”等垄断情形。基于此，政府规范平台经济领域中的社会问题成为“政府治理平台”的重要对象。作为规制平台垄断的重要主体，政府这只“看得见的手”仍需发挥必要的监管责任，“对平台经济生态系统中出现的不正当竞争行为实行多元化的监管，严格限制平台的不正当竞争行为”。该阶段的平台研究着重关注平台的经济价值，特别是对企业组织和市场逻辑的影响，而忽视了平台塑造政府组织结构的影响。

作为一种技术架构，平台通过不断深化的技术架构、庞大的主体连接、复杂的业务逻辑、连续的环境适应形成复杂组织网络，并处于特定的演化之中。平台是一种能在新型商业机会和挑战中构建灵活资源、惯例和结构组合的新组织形态，通过对平台要素的增加、替代或移除就能实现企业组织对平台进行便利性和灵活性调整。因此，当组织沟通模式、技术架构和构建的连接方式相互匹配时，任务的执行就会变得高效快捷，能够适应不确定的复杂环境。这种新组织形态的优势得益于平台技术架构的“模块”要素，通过模块的分离与重组，实现保证组织功能的完整性。组织依赖平台的“模块化”可以有效聚集组织资源、协调组织能力，并形成勾连技术架构与组织结构的重要“镜像机制”，亦即通过平台技术的复杂网络系统和映射行为可以将组织的部分甚至全部结构“复制”成与之完全相对应的虚拟结构，以此实现组织协同和信息共享。因此，该阶段的平台化组织主要关注技术架构对组织结构的单向度影响，即一旦确定技术架构的主导设计，就有必要选择与之相对应的组织分工机制，以便组织能够根据合理的组织流程来完成技术任务。

21世纪10年代以后，平台技术随着智能技术发展的深入，开始嵌入政府的运行过程。“政府的平台化运作”随即成为政治学、公共管理学等领域研究的热门话题。O’ Reilly在2010年提出了“政府即平台”，将政府视为与公众共享公共服务供给权力的平台，并通过共享软件、数据和服务实现协调政府部门，将本不对公众开放的公共服务生产向除政府以外的主体开放。自此以后，国内外学者都将“平台”视为提升政府运行效能的重要工具，并将“平台”作为促进科层组织变革的重要因素予以讨论。这种基于实践取向的平台技术应用研究强调平台具有跨界整合、合作治理的功能，能将行政组织层级之间的纵向关系和行政组织部门间的横向关系及斜向关系，整合为基于政策问题的网络结构。有学者据此提出了由平台技术支撑的治理模式−平台治理。可见，平台型政府是技术与政治持续性深入互动的产物，一方面以技术潜在的治理优势成就了政府平台的社会和政治功能，从而彰显了平台型政府的政治属性。另一方面，平台技术的兴起，成功撬动了政府组织适应性变革，政府扮演的平台角色彰显了国家治理的技术属性。技术与政治双重属性的连接，成为平台型政府出场的实践逻辑。

作为学界和实务界的共同呼声，平台型政府代表着未来的组织变革创新趋势。从结构上看，平台技术模块化结构能够分离政府组织系统内部组件，并再组合为能够满足复杂性需求的不同配置，同时保障组织整体功能的完整性和持续性。从功能上看，平台型政府的模块化体系可以最大程度地发挥模块的互补性、独立性和创造性优势，通过业务流程再造适应公众多样化和不断变化的政务服务需求，增强平台运行的平稳协调性。很显然，这是一种建基于科层组织实体之上的技术嵌套型双层结构的组织模式。要清晰地解构“嵌套型”组织结构生成机制，还须回到平台型政府的结构、功能和运作机制层面加以分析。

三、“科层为体、平台为用”：“重层嵌套”结构形态及其运行机制

与传统工业化社会主导的层级化科层组织相比，由平台技术和平台社会驱动的社会组织模式已经呈现出明显的差异性特征。组织结构层面，原来组织内部结构正在由“金字塔型的分割式结构”转向以平台组织为基础的“偏平的联结式网络结构”，产生这种转变的核心机制正在由组织内的规章制度集群转变为平台的技术性规则（算法、代码）。而作为组织结构的外显，组织形态随之产生了变化：组织要素连接后形成的实体除了长期性、层级化的科层结构以外，还存在着大量即期性、非正式的虚拟网络社群。

就组织结构而言，平台对科层体制的影响表现为“技术与组织”间的互嵌关系−结构性嵌套。技术对科层组织的模块化重构，导致政府部门超越了传统科层体制的金字塔型的组织架构，并将其按照回应公共事务治理需求和公共服务供给需求的必要性，重新组合为“扁平的联结式网络结构”，以此提升和优化公众获取信息和服务的有效性和便捷性。科层组织的模块化重构一方面重组了政府组织中的信息结构，重组后的信息结构打破了原先封闭的组织界限，共享性网络、协议式模块化关系、临时性的联盟合作将成为后科层制的产物。另一方面，科层组织的模块化重构能够克服科层制“规则运用的过分刚性导致缺乏灵活性，难以回应社会变化”的弊端，更为敏捷地回应多元主体的差异性诉求，更为开放地与多元主体协商互动。显然，平台型政府具有治理共同体的包容性和开放性，涵盖了界面治理的“横切”特性，并展现出层级治理体系意义上的“纵深”特性。

就组织形态而言，平台技术实现了虚拟关系体系与实体组织结构的整合，即关系性嵌套。这种模块化结构游移转换了缔结社会关系的空间场域。随着交互机制和交往界面的“去物理性”过程−从实体性空间（社区、学校、公司等）转向数字平台（微博、微信、QQ等）−缔结社会关系的物理性实体空间游移为网络化虚拟空间。这种社会关系的再生产机制（交互机制的平台化）改变了社会关系属性。相对而言，专业性社会生产结构的基本特征是，按照社会分工的原则与（供需）“双方交易结构”，由不同的职业群体独立地进行社会生产；而平台型社会生产结构则是，按照网络平台的技术撮合功能形成“三方交易结构”，由平台与供需双方共同参与社会生产。基于此，在虚拟空间中，平台将“可计算”和“模块化”的技术逻辑内嵌于社会关系的生产机制中，平台成为各类主体间互动的多边框架和关系联结机制。

总括而言，平台型政府的“重层结构”可归结为两个维度，即组织结构上的“技术与组织”的嵌套关系及组织形态上的“虚拟与实体”的整合关系。“随着更多主体卷入平台，社会系统呈现出科层与平台两种组织模式共存的状态。尽管平台作为一种新的组织模式与科层存在诸多不同，但平台产生于原有科层体系之中，作为整体社会的一部分，与科层机构存在相互依赖关系”。然而，这种关系的具体表现及其背后的“制度−权力”逻辑，尚未引起学界足够的重视。笔者认为，科层与平台之间存在多层次的联系与交融，并呈现出“科层为体、平台为用”的外显形态。

也就是说，在应对复杂性需求和治理对象时，科层组织作为基础性组织体制仍然发挥重要作用，是“重层嵌套”结构的核心架构；平台作为技术架构的嵌入，承担组织运作的辅助性作用，两者交织嵌套。这种“平台+科层”的嵌套结构，其本质是组织对环境持续变化的一种社会的、认知的解决方式，是降低治理成本和维持秩序的一种途径，并体现为组织内部要素之间、技术与组织之间存在一种基于实现治理目标的“松散耦合”关系（loose coupling）。因此，“松散耦合”促成的“技术与科层重层嵌套”不仅是一种静态的组织结构关系，而且还反映了平台技术与科层组织之间行为匹配的动态关系。从结构层面来看，这种耦合关系一方面体现了组织内部各个成分之间的“弱联系”，各组成部分可以在很大程度上自主行事，并为技术进场提供了嵌入性空间。从行为层面来看，技术与组织制度的松散耦合建基于保持系统运转且能使组织结构能够承受技术嵌入，或技术能够在特定组织结构下实施。所以，松散耦合的行为映射可以被具体理解为外源性技术与组织要素间的“协调”行为与技术的工具价值内化为组织目标的“创新”行为。

平台型政府既通过科层结构包含政府组织结构与权力资源流动结构，又灵活地通过平台结构全面辐射统合在政府组织内外的治理资源。对于真实场景中的平台型政府的实际运作具有两套制约性逻辑：治理功能和科层规约。一方面平台型政府要体现其社会治理效能，能够应对复杂性社会需求；另一方面，平台技术作为一种非独立的技术架构，其有效运转还受到科层组织的规约。具体来看：第一，平台型政府的运作依托于科层结构提供的实体性组织机构，其所依赖的资源和权力要素仍然沿着科层结构的组织体系展开。科层组织的层次结构会不断寻求整合平台的组织属性和内在机制，从而将自身转变为“平台+科层”的复合体，以更好地利用分散和协作网络，同时有保留层级功能。第二，从技术治理的实现方式和途径来看，科层结构作为实行技术治理的组织体制，主要承载着政治合法性，而以平台技术为载体的技术治理，作为技术理性、市场逻辑和秩序维度多元复合的治理模式，主要承载着绩效合法性。两者有机结合，既保持了政治稳定性，又共同推进公共事务治理和公共服务供给的有效性，从而实现技术与政治的良性互动。

随着信息技术对政府组织的深度嵌入，政府的技术化转型已经不再止步于“单台运转”模式和“前后台互动”模式的浅层嵌入阶段，而是已经开始迈入以“技术中台”串联起“服务前台”和“制度后台”的“三台一体”新型组织模式的深度嵌入阶段。这种“前台+中台+后台”一体化运行机制是保障平台型政府平稳运作的重要支柱。首先，以服务和治理为核心的管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套是平台型政府对外服务的前台界面。平台型政府通过服务界面重构来处理专业化分工和一体化需求之间的矛盾，降低民众获得政务服务的成本，为民众提供优质的政务服务。其次，基于信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套构成平台型政府的资源共享中台。平台型政府依赖资源网络与共享体系，通过技术模块建立部门间对话渠道，打通信息共享网络，以降低沟通成本并强化和维护部门间协作关系网络。最后，以科层组织为基础的既有制度结构承担起对技术架构的调控和规制。这种基于制度后台的权力结构体系与治理空间体系的结构性嵌套机制是“科层为体”的根本性表达，即通过科层体制的权力结构与层级性治理边界将试图改变科层结构的“偶然性事件”隔离在局部来实施技术控制。具体运作机制详见图1。

其一，基于服务前台的管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套机制。这种应用化的服务界面实现了“自上而下的服务供给功能”与“自下而上的需求反馈功能”合为一体。一方面，政府政务服务应用程序和办事窗口构成了“面向公民的服务和治理界面”，它是平台型政府运作的技术前提。面对政府组织，以供给导向的政务服务改革强调“一维界面能够提供多样化服务”，公众通过线上界面或是线下一站式服务中心与所有相关政府部门互动，改变了传统“办事多跑部”的互动现实，从而实现公共服务的精准化供给。另一方面，基层精细化管理网格能将公众的需求和服务评价沿着界面反馈给服务主体网络，以提高政府服务质量。这是“需求导向”的政务服务改革的内在要求，也是实现政府“民本主义”治理观和“满足人民美好生活需求”的具体体现。基于此，应用化服务界面平台型政府基于服务的治理网络前台，通过公共服务“需求−识别−供给”机制实现管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套。

其二，基于技术中台的信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套机制。在模块化技术载体（平台）为政府与社会之间建构出一个新的资源网络体系，并促使不同业务部门能够依靠平台上搭载的不同模块，形成无数不定向多边互动体系，为需要快速获取多部门资源的平台使用者提供多样化选择路径。这种去中心化的资源网络体系能够加快信息化中介的成立。模块化技术能够实现提供、存储记忆和复现异质信息以及快速匹配资源，使治理主体能够积极主动地收集、观察、分析、预判、传播海量信息与数据。这种政治信息中介不仅仅在实用意义上非常重要；它在政治意义上同样重要，因为它可以过滤并汇聚区域性通信，并建构整体视野下的国家政治信息综合系统。信息和资源网络体系为部门模块化重组提供了“数据池”，因此基于技术的资源共享中台为平台型政府运转提供了“物质保障”和资源基础，并以此实现信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套。

其三，基于制度后台的权力结构体系与治理空间体系的结构性嵌套机制。在“三台一体”的运转机制中，我们还不能忽略“科层为体”的现实情境，这为平台型政府运作划定了能够允许其发挥作用的治理空间。一方面，原有科层体制的制度存量和权力结构构成了平台型政府运作的组织底座和制度基础。政府组织倾向于一种既能提高治理效能同时维持组织现状的方式，将技术纳入行政轨道；这种“即插即用”（plug-and-play）的技术应用模式强调了技术嵌入逻辑与官僚科层逻辑之间的张力，勾勒出平台技术被隔离在核心结构之外以及平台型政府被“再造”为科层组织的潜在风险。这种风险反映了平台技术不能完全改变既有组织结构，甚至受制于科层组织，从而表现出其运作具有结构性限度。另一方面，因平台技术的工具价值（使用价值）的有限性引发的平台型政府在适应治理场景、发挥治理效能时存在的功能性边界。这种功能性限度意味着技术失灵时，政府组织必须承担“兜底”责任，这为科层组织的继续存在提供了合法性基础。此外，作为一种外源性技术，平台技术包络受制于技术发展段位，可能会存在一定的失控风险，如信息泄露、技术伦理风险等。如果技术失控，或者社会价值和规范失去对技术的拘束力，那么科层结构可以用权力“锁死”科技。因此，层级化科层结构在表现为“制度和权力的结构化体系”的同时，通过权力结构体系与治理限度的结构性嵌套，为平台型政府的运作提供了权力支持和兜底保障。

然而，吊诡的是，平台型政府的生成，并没有促成科层型政府组织结构的大规模变革。要进一步回答“平台型政府为何没有降低传统官僚制（科层结构）在政府组织中的作用和重要性，其背后的逻辑是什么”，还需对平台型政府的权力运行机制进行深入考察。

四、权力隐遁与选择性在场：平台型政府的权力运作形式及其配置性效率

权力活动是平衡组织技术过程与外部环境关系的关键环节，当无法保障组织内部核心技术活动稳定开展时，就必须对组织的权力结构进行改造；否则，权力结构就会对技术活动形成反制。权力活动反映了在既有制度情境中，权力要素的流动与运作是基于事件处置而发生，并体现为在短期或特定组织目标下保障资源有效配置。因此，对平台型政府的权力形式、运作逻辑及其配置性效率的探讨，为解释“为何没有降低传统官僚制在政府组织中的作用和重要性”提供更深层的理论解释。

（一）权力的技术化隐遁：平台型政府的权力运作形式

平台对传统科层结构的技术化改造，使得权力运行的实体结构和制度空间映射到网络的虚拟结构之中，权力运作隐藏于技术之后。笔者将这种隐匿的权力运作形式描述为“权力的技术化隐遁”，其运作形式表现为以下三个方面。

第一，权力运作的“场域隐遁”。科层制实体体系与平台化虚体体系的复合为权力隐遁提供空间基础。传统科层体制通过确保权力毛细管渗透功能的完整等级网络，将管理控制深入到日常生活的细枝末节，科层体制的专业化分工要求对人群进行复杂划分、个人化匹配、深入地组织监视与控制、实现权力的强化与网络化。但随着平台技术的深入推进，这种直接的“在场”的物理空间逐渐被网络虚拟空间所代替，平台技术解构了以物理空间为载体的权力运行场域，并通过平台技术包络重建组织要素之间的沟通渠道。此外，平台型政府的开放性特征可以吸纳各类主体，并通过特定的制度安排和设计以固化多元权力结构体系，以此为政府权力运作拓展制度空间。

第二，平台技术将政府从前台“划桨”的管控活动中解放出来，通过网络技术载体将政府权力运作置于“幕后”，形成了权力运作形式上的隐匿。技术系统的封装性和应用界面的虚拟性能将管控主体和管控对象区隔开。政府服务App的页面窗口将“需求−网络−权力”分割为“前台−中台−后台”三种空间，从而延长了二元主体间的权力距离，并减少和润滑权力直接作用于客体产生的冲击与摩擦。同时，利用技术的工具理性将政府从高替代性和强技术性的一般性任务中解放出来，充分发挥政府治理价值和功能限度。

第三，权力运作目标的复合隐遁将公共事务治理和公共服务供给作为其运行目标，将权力原有的政治功能与治理功能复合，搭建“治理+服务+控制”的多维复合型目标体系。平台型政府的产生迎合了技术驱动下政府数字化转型需求，坚持以“人本主义”为核心，将满足人民美好生活需求作为政府组织变革的出发点和落脚点，并实现以控制为核心的单向度任务目标向“服务+治理+控制”多维复合型目标体系转变。这种权力运行目标的“去政治化”或者“弱政治化”体现了政府治理转型的服务逻辑，通过治理技术的科学性和精准性优势提高政府治理精细化水平。

然而，“权力隐遁”并不意味着“权力完全退场”。平台型政府的隐匿性权力运作体现了技术对政府治理效能的优化，即政府不再需要“大包大揽”，而只要“该出手时就出手”。所以，平台型政府的“权力隐遁”逻辑还蕴含着“权力返场”，这种“返场”的必要性源于政府对“出手”时机的能动性把握。

（二）权力的选择性在场：维持平台型政府运转的现实需要

相对于其他治理主体而言，科层组织拥有较大的自主性以维持自身不被技术颠覆。当技术手段产生治理风险、无法满足复杂性需求或者损害既有组织结构时，政府权力就会履行其政治职能，对技术主体形成反制。笔者将这一现象称作“权力的选择性在场”。这种政府权力的运作方式一方面展现了政府作为核心行动者而具有的强自主性和能动性，能够自主选择技术规制的时间、方式和程度。另一方面，权力对技术的规制是克服“技术作恶”，保障平台型政府能够实现既定治理目标的重要救济手段。

首先，“科层为体、平台为用”的嵌套结构体现了平台型政府结构双重属性，即以平台技术为支架的“工具属性”和以科层组织为底座的“本体属性”，为权力的选择性在场提供了组织基础。在平台社会中，满足复杂性需求的公共期望裹挟着更多治理主体卷入到平台架构中，并形成了“平台+科层”结构共存状态。这种状态具有两个维度的表现：一是科层吸纳平台要素，并使其成为连接外部社会的重要通道。例如，科层组织中的各类主体利用社交网络平台对外发布信息。这种“平台+科层”共存结构包含着政府权力的直接“在场”，政府拥有信息公开的自主性以及如何使用平台技术的决定权。二是平台技术嵌入科层结构，形成技术驱动的、虚实相生的科层体系，如城市大脑、“一网统管、一网通办”等，它要求技术与组织打破组织制度结构的藩篱进行深度融合，从浅层的“利益交换”走向“融合共治”。

其次，当社会规范的技术规制功能失效时，规制空缺为约束平台技术预留了“权力空场”，从而为科层权力“补位”提供政治合法性基础。由于技术发展与社会发展之间的张力，导致技术逻辑的可塑性决定了技术与其所处的社会相融合的过程充满了不确定性，而这种不确定性又导致技术的社会评估、预测和控制总是有限的、被动的，有学者将其概括为“科林格里奇困境”。为应对该困境，学术界主张将技术道德化，从而建构以社会规范为核心的社会控制机制来应对技术失控。但由于规范性制度要素缺乏强制性扩散机制，难以时刻有效保障制度规制功能，同时在社会与文化的相对稳定性以及新技术发展的革命性和“超前性”之间存在着不可回避的冲突，使得纯粹依靠社会规范解决技术失控的路径难以行得通。这为科层“补位”留下了“权力空场”，即依靠既有权力的选择性在场，防止平台技术失控，具体表现为在技术认知萌发时的“进场规制”、在技术发挥能效时的“功能规制”和技术运转过程中的“运行规制”。所以，就平台型政府建立和运转的现实逻辑而言，权力的选择性在场一方面体现了政府权力运行的能动性以及科层组织作为底座而存在的可能性；另一方面，就权力在场的目的而言，政府同样具有提升治理效能和防范技术失控的工具性价值以及科层组织作为责任兜底而存在的必要性。

（三）配置性效率：平台型政府权力运作的策略性设置及其绩效目标

新制度主义经济学将配置性效率视为一种静态效率，即在具体、特定的制度情境下保障资源的有效配置。科层组织作为“本体”，其层次结构会不断寻求整合平台技术的工具属性和内在机制，以更好地利用技术内含的工具价值实现治理资源、服务需求与权力结构的相互适配。因此，平台型政府的配置性效率可概括为：平台型政府通过权力流动及其正式规则体系，调整治理资源与治理目标之间的配置格局，并将公共事务治理的权、责、利配置给特定主体，实现治理主体效率提升，进而完善公共事务治理和公共服务供给的整体性效率水平，由此而形成的一种组织机构效率状态。

平台型政府的配置性效率包含价值倾向、事件导向以及权力结构效率三重维度。价值倾向是指科层组织在平台技术发展的特定阶段进行的制度供给，以此规制技术发展导致的社会问题，因此制度的配置性效率必然体现国家的阶段性偏好和特定权力意志。这种权力的意志性表达需要通过权力运行的特定方式来实现，即“平时的隐遁”（鼓励和支持技术发展）与“战时的在场”（技术失控作恶时权力的在场制约）。所以，我们将平台型政府权力隐遁和选择性在场视为为合理配置治理资源，实现治理绩效和治理目标所采取的策略性手段。权力的选择性在场决定了平台型政府是被特定事件触发而产生的“应激−响应”式治理架构。“面对社会治理的场景多样性和问题复杂性，政府仍需从危机应对治理转变成问题引导的治理创新模式”，“问题导向的治理创新要求平台型政府以问题解决为最终导向，推动整合政府治理资源和协调部门关系以根本解决治理难题”。这种“全响应”式的政府回应机制体现了以公众需求为导向的治理理念和以事件和问题导向的治理方式，并反映出平台型政府运作背后的事务逻辑和以此为基础的一种比较灵活的暂时性组织策略。

综上所述，平台型政府的产生及其运转是一种充满策略性的组织创新−“体”与“用”的松散耦合。这种策略性的组织结构实质上更多地呈现出阶段性追求一种机构嵌套的配置性效率，并在面对有限的治理资源、复杂的治理事务时发挥了特殊的整合作用。这种“事务主义”逻辑下的组织结构虽然短期成效可观，但难以长久维系。据此，如何以常态化的运作机制代替短期的配置性效率，确保平台型政府治理的可持续性，则成为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要议题。

五、从配置性效率到适应性效率：平台型政府长效运转的制度逻辑

作为公共管理领域的趋势性变化，平台型政府的生成是一个“时间性”的过程。传统行政组织学研究将时间要素视为一个常量，从而忽视了时间之于绩效产生的重要影响。平台技术的治理绩效同样受制于时空条件的规约，从而呈现出特定的时段性特征，即追求即期组织绩效以解决“燃眉之急”的配置性效率的初阶，以及满足长期目标实现组织与技术“协调增效”的适应性效率的高阶。双重效率逻辑的张力，一方面促进了平台型政府的规模扩张和服务深化；另一方面也导致了平台型政府的内卷化发展。而后者则使得以政府部门利益为主要导向的“印象绩效”逻辑在主导政府行为方面可能具有更强的竞争力。因此，有必要借助诺斯的新制度经济学理论中的“适应性效率”作为分析性概念，在平台型政府与科层型政府功能范围明确界分的基础上，提升二者互动关系的制度化水平。

（一）“适应性效率”：平台型政府的理性构造与行动取向

诺斯认为“适应性效率（adaptive efficiency）考虑的是一个经济随时间演进而呈现出的各种规则，它有助于一个社会去获取知识、去学习、去诱发创新、去承担风险以及所有具有创造力的活动，以及解决社会在不同时期的瓶颈的意愿”。其中，适应性表现为制度规则对经济绩效时间要素的契合，这些制度规则“将不仅决定何种经济活动是可行的，会盈利的；而且还决定着组织内部结构转变的效率”。因此，“适应性效率”是一个动态概念，可以用来持续反映良好经济发展变迁情况，强调灵活的制度机制对专业化分工及其组织形式选择的方向性影响。所以，当我们考虑到技术理性的常态绩效时，就不得不在静态的配置性效率之基础上，重新考察组织结构变迁的动态适应性问题，即从“配置性效率”迈向“适应性效率”的转变推动制度的整体性、系统性建设，以期实现平台政府与科层组织之间的“协调增益”之效。

适应性效率首先要求科层组织具有一定创新能力和容纳创新行为的物理空间，而这种创新行为和能力一定程度表现为“资源再配置的整体性效率”。因此，适应性效率以资源配置效率为前提，以技术工具理性内化为组织目标和治理绩效为基础。新制度经济学家认为制度演进是制度和组织相互作用的结果，是在经济变迁过程中，通过组织或个体等博弈主体在日常经营选择中重定契约和修正交换的行为规范而出现，同时表现为组织机构适应环境变化而不断创新调整。一个组织所允许的创新类型和容纳创新行为的最大概率，决定着组织拥有的创新能力及其容纳创新行为的“物理空间”。这种创新行为和“融创”空间的建构成为平台型政府实现“配置性效率”的理性构造。组织内外工具要素和目标要素双向渗透和互构，使得组织与技术在目标任务同质性维度上形成“仪式性连接”的“责任共同体”，同时为科层组织调试平台技术、适应平台社会，创制“灵活的制度结构体系”提供合法性基础。

适应性效率反映了时间与组织绩效之间的动态耦合关系，通过组织的“学习机制”将无数个“配置性效率”沿着时间链条，联结成为“适应性效率”的连续谱。制度规则体系的适应性调试源自人们认知的变化，而人之智识的长期变化的根源却源于个体或组织的学习行为。总体而言，平台型政府的产生可视为科层组织应对技术社会化应用引起的管理危机的“习得”过程，并表现为以下三个方面：第一，在治理技术层面，科层结构通过行政吸纳机制“习得”平台技术，并将技术的工具理性内化为组织的治理绩效以应对组织的治理危机，即“平台为用”。第二，科层组织习得的知识体系和智力模式会挑战组织的既有价值、信念、制度和运行体系，对组织现状构成威胁。科层结构在消除这种威胁时具有强大的自主性和能动性，“科层为体”的主导性功能得以显现。第三，从应对治理危机中析出的“治理经验”，可为有效防范组织危机再次出现提供依据。因此，平台型政府的适应性效率以组织学习为其行动取向，并外显为历时态下“科层为体”与“平台为用”长效互动的“重层嵌套型”结构。

平台型政府的理性构造的本质是制度结构体系整体或局部的适应性调试和再造过程，并通过组织学习的行动取向将组织吸纳技术过程串联成为一个动态的“连续谱”，从而实现组织与技术、组织与制度环境以及制度内部各部分之间不断耦合、相互适应。本文通过对平台社会中，科层组织对技术调试过程的展演，勾画出科层组织结构如何在对效率追寻过程中，策略性选择了科层组织与平台技术融合并形成“体用”结构。在这一过程中，作为吸纳主体的科层组织嵌含了任务环境所要求的“效率性”与制度环境所建构的“合法性”之间的张力，而且在组织任务环境与制度环境的博弈中存在效率时序上的优先性和空间上的延展性，以及技术对组织制度环境所塑造的“合法性殖民与侵蚀”。这种张力在“科层为体、平台为用”的重层结构中表现为“技术−组织”双重属性的张力−现实中表现为“配置性效率”与“适应性效率”间的游移。因此，探索固化平台型政府“适应性效率”的路径还需回到与其相适的制度设计上来。

（二）从“技术密集”向“制度密集”：释放平台型政府“适应性效率”的制度体系

平台型政府运作效率其本质是技术参与下的行政资源的流动和配置过程，在该过程中，效率的技术空间主要体现在行政资源如何配置而非如何分配。平台型政府的技术包络密集于行政资源配置，即配置性效率的彰显；而忽视了平台型政府作为治理资源分配的适应性过程。技术的“适应性”是在行政资源配置向行政资源分配的过渡过程中进行的。显著而系统地区别于资源配置的行政过程，其政治过程强调“治理问题−治理资源−治理效能”的适应性匹配，该过程强调资源配置的制度化运作，因而探索恰当的适时适地的制度安排就显得十分必要且极具意义。

首先，建立和完善约束平台技术社会化应用的正式制度体系，实现平台型政府可持续发展的“制度式沉浸”。作为人造工具范畴的平台型政府在运作过程中出现的技术问题、社会问题以及制度失准或缺场现象的实质仍是技术缺陷、技术失控与行动者间社会关系的矛盾。“技术挑战是不可能仅仅用技术来对付的。确切地讲，必须进行一种政治上有效的、能够把社会在技术知识和技术能力上所拥有的潜能同我们的实践知识和意愿合理地联系起来的讨论”。因而，规制技术需要充分考虑法律滞后性与技术加速更新迭代之间具有的矛盾关系，通过作为正式规范的法律制度的有效供给，构建以平台型政府的“目标−工具”耦合机制为基础的技术运作保障制度，以“权利−义务”匹配机制为载体的技术权益保障制度，以技术红利“分配−共享”机制为内容的争讼救济制度等三大制度体系，对平台技术及其治理形态的结构、算法、规则、权责、运行过程进行并行治理，超越由技术或资本主导平台型政府发展的逻辑，扼制技术失控和资本扩张，注重平台型政府的工具价值和“人本主义”的主体理性，在平台型政府的政治性与社会性之间、专属性与公共性之间、创新性与服务性之间寻找适应性平衡，构建平台型政府及其治理样态的系统化机制，以此保障平台型政府运作的全过程监督、治理绩效的全流程考核、技术权力与主体权益的全方位均衡，最终实现“平台技术”肩挑“社会秩序”与“公共服务”的适应性效率外显。

其次，逐步将社会规范、伦理维度和情感体验等社会文化要素纳入非正式制度体系，强化技术时代政府组织变革的“新责任伦理”。“负责任创新”（responsible innovation）理念针对如何应对技术创新的不确定性风险而提出，强调技术治理共同体在技术社会应当肩负的社会责任，并“试图重塑一种科技创新的模式，以着力关注创新过程中的社会伦理方面，倡导技术创新过程中的早期介入、实时评估，呼吁科技创新的相关主体、行动者共同参与协商”。此外，平台型政府的适应性效率沉淀是基于时间要素的长程运动，“不能只考虑技术上‘能不能’的问题，而不考虑管理上‘可不可行’、公众感受上‘好不好’、法律上‘可不可以’的问题，它应以人的感受为出发点和落脚点，做到有所为，有所不为，把握好效度、温度和尺度”。因此，这种以社会文化和伦理道德为核心的非正式制度建设，强调实践主体“满足”与“节制”的良好道德品质为基础，通过人自身坚守道义责任和道德信念的理智与自觉，实现平台型政府的“前瞻式、预判式责任”预设，在政府治理体制的技术化创新中切入伦理维度、纳入情感思维，以公共利益和价值的维护为宗旨，打破“技术万能”的幻象，使得平台型政府的治理成为可持续、包容性、有温度的治理。

最后，建立并完善平台型政府制度优势与治理效能的转化机制，拓展其适应性治理的自主空间。平台型政府治理绩效的长期可持续性增长，其实是一个技术优势与制度优势间有效转换的问题，这既包括不同既有优势间的协调综合，也包括各种优势在不同历史阶段的培植和有效转换。根据上文分析，可将平台型政府的既有优势概括为以下三个方面：一是以平台技术增能和赋权为基础的技术性优势（技术属性）；二是以技术创新扩散或技术的社会化应用为基础的工具性优势（工具属性）；三是以技术刚性结构带动政府组织变革和制度优化创新的制度性优势（制度属性）。基于此，我们可以将制度优势与治理效能相互转化机制建设简化为探讨“如何充分发挥、有效协调、合理整合平台型政府的三重属性和优势”并做出以下尝试：第一，充分发挥平台型政府的技术属性，构建以事件触发和问题导向的“智慧”“智能”“智治”的现代化治理技术支撑体系，彰显平台之“智”；第二，政府应当有责任地创新政府治理体系，有理、有力、有节地吸纳治理技术并融入和优化国家治理的行政技术与组织技术，激发现代技术的治理效能，实现平台之“治”；第三，坚持“人本主义”价值取向，通过技术红利共享、技术权益保障以及争讼社会救济等制度体系建设，完善平台型政府的制度环境和人文环境，促进平台之“制”；第四，以公民需求为出发点和落脚点，以平台型政府的“智”“治”“制”三重价值和属性，不断创设公民利益与平台型政府治理效能的交汇点与连接点，以平台型政府的重层嵌套结构为基础，通过“三台一体”运行机制和共识达成机制调动和配置资源，围绕治理效能的生产、再生产和分配过程，创造技术、组织、制度与人的多元互动。

六、结论

在这个“加速主义”的时代，技术已经开始掀开“无知之幕”走到前台，并作为“弗兰克斯坦难题”−已经被创造出来但并未收到足够关注的事情的困境−启引着人类试图揭开“技术迷思”的努力和尝试。作为技术政治学研究的核心议题，“技术与政治”关系被置于聚光灯下，引发了学界的广泛关注，呈现为三种基本研究进路：宏观层面关于探讨“技术与人”关系的政治哲学研究；中观层面关于“技术与治理”关系的政治社会学研究；微观层面关于揭示“技术与组织”关系的行政组织学研究。本文立足于中观和微观层面，尝试调转技术与政治之间的因果箭头，以平台技术的社会化应用场景为政府组织变革划定特定研究场域和对象，并通过平台型政府组织结构、组织形态及其运行机制的分析，来考察技术与治理和政府组织关系，最终回答“技术−政治如何衔接与互动”这一本源性问题。

由技术建构的平台型政府已经成为一种必须认真面对的治理新范式。从既有分析来看，技术蕴藏改变政治的巨大潜能毋庸置疑，但该过程是一个较为复杂的长程运动。所以单纯在“谁影响谁”层面讨论“技术带来的变化是什么”是不够的，还应进一步加大研究深度，从技术与政治的互动机制及其时间维度讨论“这些变化究竟是如何发生的”。平台型政府作为一种新组织形态的出现，为观察和阐释这一问题提供了经验视角。平台型政府的演化发展是一个技术进步、组织结构调整和治理效能优化多维互动的渐进过程，其演化逻辑集中表现为技术与政治之间交互作用、相互塑造，并在达成技术、制度与人的“适应性效率”中形成动态均衡，且展现为平台技术与科层组织之嵌套结构下的“结构采纳技术”与“技术重塑结构”的循环历程。

在特定的历史条件下，特定组织的技术预期可能是经验性的，但行动者始终保持和拥有改变技术应用、制度化和再生产的能动性和自主性，这可能会干预任何一种技术应用预期。所以，我们必须辩证地看待和理解技术与政治之间持续不断的互动关系，既不能信奉技术主义者声称的“是因特网逻辑的、自然的派生物”，也不能过分强调工具理性，将政府权力系统界定为可计算的、以效率为衡量标准的客观存在。早在20 世纪 70 年代，哈耶克就谴责技术官僚主义者拥有一种工程师的心态，他们最大的抱负便是把周围的世界变成一台巨大的机器。特别是当政策设计者不断严密设计平台型政府的运行体系和程序时，过密化的技术治理过程不仅增加其形式合理和治理成本，而且会在实践层面导致诸多问题，根本原因就在于技术理性对公共理性的替代。因此，这需要引入价值理性，完善制度逻辑，真正实现技术与政治的有效衔接和良性互动。唯有如此，才有可能释放平台型政府的适应性效率，推动平台型政府的良序运行。

〔 本文为国家社会科学基金项目“环境精细化治理的双重逻辑与推进路径研究”（17BZZ07）的阶段性成果〕