新一届中国领导面临的重要课题是如何缩小目前已经非常严重的社会贫富差距。在12届人大开幕以前，老一届政府已抢先出台改革收入分配的方案（见国务院2月3日转发的《国发（2013）6号文件》）。但是遗憾的是在这个文件里提出的政策措施与人们期待的相差很远。政府既然要把缩小贫富差距作为政策目标，那么户口制度的改革就不应再推迟下去。

现行的户口制度是贫富差距产生的主要根源

在中国和其他大多数国家不同，社会贫富差距的最重要的体现方式就是地区之间，城乡之间的收入差距，只要我们比较一下北京上海的居民和贵州青海山区农民的处境就知道了。而这种收入差距的最大原因莫过于中国独特的‘户口制度’带来的天生的机会不平等。

目前在中国户口不仅仅是特定地区的合法居住权，而且更重要的是享受各地不同的福利待遇的权利。所以它直接导致人们生下来就面临不同的成长环境，因而长大以后人们取得收入的机会出现巨大差异。这种包括后一代人在内的收入机会的差异在市场上间接表现为户口的‘隐性价值’。

据报道，北京户口的‘隐性价值’已上升到50万元，它表明有些外地人为了取得在北京正式居住并享受有关福利待遇，宁愿花这么多代价。问题是这些年来各地户口‘隐性价值’之间的差距在扩大，它同地区之间，城乡之间贫富差距有明显的正相关关系。

在那些和工业发展无缘的地区（尤其是偏僻的农村）出生的人和沿海大城市出生的同龄人相比，人生的起点就不同。目前国家的主要教育资源集中在大城市等发达地区，高校录取方式又对大学所在地考生有利。这种地区之间，城乡之间教育资源的倾斜分配结构带来人们的知识资本，收入能力和机会的差异，进而不断地把地区之间，城乡之间的收入差距再生产出来。

由于个人不能自由选择居住地，所以幸运地出生在工商业发达，生活环境好的地区户口家庭的孩子长大后自然比其他地区的人更容易取得高收入的工作，地方政府财政支出的主要受惠对象也是拥有本地户口的居民。在这种保护本地户口居民利益的制度环境下，外地人（尤其是农民）即使到北京等发达地区打工，也在很多情况下只能找到本地人挑剩了的工作岗位，默默忍受没有本地户口带来的种种不便和歧视，老老实实地当‘二等公民’，随时准备卷铺盖回到自己的户口所在地。

有些外地年轻人还不谙世事，觉得没有本地户口也不怎么影响目前的工作和生活。但是当他（她）真正碰上与户口关联的制度墙壁弄得头破血流，一筹莫展后才发现户口制度的壁垒有多厚，拥有本地户口对一个人有多么重要，于是变成‘愤青’，才开始恨起这种不平等，不人道的制度。

很多‘北漂族’还在幻想着有一天政府发表取消北京落户限制的一张通告，让那些因没有当地户口产生的所有烦恼一瞬间烟消云散。但他们不知道在我国取消这种独特的户口制度有多么艰难（不改革可能会越来越难），反对取消这种不合理制度的力量有多么强大。

据媒体报道，在户口制度改革调查中被问到的所有城市的市长都一致反对放开对城市户口的限制。这也难怪，如果政府突然取消外地人在本地落户口的限制，那么原来收入高，生活环境好的地方的居民要同成千上万的外地人分享本地的各种福利资源，他们能同意吗？因此在现行的户口制度下形成的既得利益格局成为反对户口制度改革的主要障碍。

户口制度改革的目标是消除各地福利待遇的差异

中国政府也知道目前这种限制人口移住（而不是移动）自由的制度不人道，在世界上除了北朝鲜只有中国才有，它是产生我国贫富差距的最主要原因。但是这种制度是1958年计划经济时代由当时的中国领导人建立起来的，‘请神容易送神难’，要想动它也因涉及的问题太复杂，政府不容易下决心。

在现有的户口制度下地区之间，城乡居民之间公共服务水平差距巨大，体现在各地实行的福利标准和权利差异极大。因此除非每个人的既得利益都受到尊重，否则对现有户口制度的哪怕是微小的改动都会引起受损害者的激烈的抵制。

如果要马上废除这个限制居住地选择自由为特征的独特的户口制度，就需要全国各地居民的实际生活水平和福利措施都要向北京上海看齐。如果达到北京人也愿意搬到其它地方去工作和居住的状态，政府的福利开支恐怕增加100倍也不够用。

一些所谓的‘砖家’郑重其事地经过计算后得出结论说，中国农民的‘城镇市民化’成本大约为每人8万元，如果分几年进行的话，政府有能力承担农民工转为城市居民所需要的财政支出。这种完全脱离现实的‘平均’的计算方式只能证明这些人根本不懂中国户口制度的运行机制和作用。

让那些西部地区的贫苦农民离开家乡搬进附近的小城镇，把农民户口改变为当地小城镇居民户口确实花不了多少钱。但是那些既没有就业机会，公共设施又不足，又不方便做原来的农业活动的所谓的‘小城镇’，农民给钱也不会去，单纯地把农民户口变成城镇居民户口又有什么用呢？难道住上楼房就是城镇化吗？要知道很多在城里打工的农民工在家乡农村也能盖得起楼房，而且比那些小城镇里的楼房更好。

但是在城里打工的农民工想居住的不是一般意义上的楼房，而是能够保持工作机会的实实在在的楼房，具体地说就是在城市里的楼房。他们还希望得到和当地城市居民一样的待遇，享受同样的生活环境，包括公园，交通设施和文化生活。

还有，政府目前不仅仅是限制农民成为城镇居民，同时也限制生活环境差的内地小城镇居民成为生活环境好的沿海大城市的居民，甚至还限制因个人原因想离开北京去上海居住的居民。一句话，中国户口制度的核心内容就在于政府不允许人们自由选择居住地。正因为这样，缩短贫富差距的很重要的市场功能因而就彻底失效，具有‘中国特色’的地区间和城乡间贫富差距就不可避免地产生和扩大。

在国外也有贫富差距，在长期经济停滞的一些发展中国家的贫富差距甚至比中国还大，但性质和表现方式与我国却有很大不同。不管在哪里，只要政府不限制人们选择居住地的自由，那么市场竞争促使地区之间和城乡之间收入差距收敛缩小。

人们为了追求高收入和高生活质量当然去选择最有利的居住地。而这种选择引起的人口的流入必然导致原来收入高的地区的工资水平回落的同时房价等生活费用上涨。反过来，原来收入低的地区因居住人口的流出导致工资水平上涨并物价回落。这种市场调节机能使各地的实际生活水平都逐渐往均衡水平收敛，交通的发展加速这个收敛过程。市场竞争制度就是这样一个‘无形之手’，它缩小地区之间，城乡之间贫富差距的功能远比政府的‘有形之手’有效。

经济发展有利于户口制度的改革

中国的改革开放进行了30多年，中国的户口制度也不是一点变化也没有。首先，改革后劳动力成为可由自己支配的资本，个人拥有选择工作机会和工作地点的自由。改革以前政府连人的移动都要管制，农民也不允许离开家乡只能务农，而现在农民可以自由地离开家乡到外地打工了。

经济的长期高速发展也改变了原有的地区和城乡的利益格局。比如改革开放以后东北地区和内地有些工业城市的经济地位显著下降，那里居民户口的隐性价值也相对下跌。而原来经济落后的广东，浙江等沿海地区因民营企业的发展和国外市场的需求而迅速富裕起来，成为人们愿意去工作甚至愿意长期居住的地方。

城市里一些原国有企业的员工因下岗而失去改革前的‘领导阶级’的地位，而城市郊区的农民中很多人因工业化，城市化带来的地价暴涨而无端端成了百万富翁，甚至纯粹的食利阶层。因地方政府低价征地而没有收到足够补偿的农民不是没有，但和那些与工业化，城市化无关的贫困山区里的农民处境相比较而言，在媒体里得到普遍同情的‘强拆’，‘强征’受害者的故事显得有点过于煽情，起码对那些‘钉子户’来讲，没有比贫困山区农民更值得同情。

现在农民成为小城镇居民比过去相对容易一些，那些两地分居的‘牛郎织女’和他们的孩子也比较容易在城市里团聚。有钱人可以购买城里的房产或投资的形式办理‘蓝印户口’甚至正式户口。各地地方政府招商引资，改善本地生产和生活环境的努力加速了地区以及整个国民经济的发展，使大量的新型城市拔地而起，让人们对理想的居住地有了更多的选择余地。昔日不过是小小渔村的深圳如今甚至超过北京成为人人愿意落户居住的地方是个最好的例子。

提高最贫穷阶层的收入最重要

但是尽管有了上述的一些变化，至今为止户口制度并没有得到根本性的冲击，它仍然是导致目前中国贫富差距的最主要原因。所以要缩小贫富差距，从改革户口制度下手仍然是最主要的，不容动摇的途径。但是很遗憾，最新发表的中国政府的政策并没有从这方向推进多少。‘国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知（即6号文件）’近一万余字，一共35条，但是只有其中第25条的150余字的内容中勉强涉及到户口制度的改革。

（25.有序推进农业转移人口市民化。制定公开透明的各类城市农业转移人口落户政策，探索建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，把有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险的农业转移人口逐步转为城镇居民，重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题。实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。）

可是在6号文件中的很多内容从结果上看实际上起到保持现状甚至扩大城乡和地区差距的作用。比如强调最低工资制和新劳动法的推行减少企业对农民工的需求，从结果上看这种政策却在剥夺最贫困，最需要工作的那一部分劳动人口（主要是来自农村的单纯劳动力）的求职机会，这与政府帮助低收入者的愿望完全背道而驰。

加快由政府主导的城镇保障房建设实际上是变相的‘国进民退’，重新回到政府拥有和管理分配住房的老路，与住房市场化改革的方向背道而驰。它还存在让一些政府官僚在通过选择廉租房住户和低价房买主的机会便于寻租的制度风险。

政府积极推行的养老保险等社会保险制度本来就建立在‘多轨制’的不平等基础上，将社会资源继续倾斜于公务员和城镇职工等户口制度下的既得利益阶层，使农民和城镇居民之间的收入差距的扩大有了新的表现形式并且固定化。这种社会保险制度越普及和‘完善’，政府财政负担压力就越重，到头来阻碍政府取消对居住权的管制，给消除城乡差别的努力进一步设置障碍。

即使是那些在城镇居民收入分配中消除不公正因素的改革措施充其量对整个社会来讲也属于‘锦上添花’的性质，对那些迫切需要得到和城镇居民同等机会的最贫苦的农民阶层很少起到‘雪中送炭’的作用。看看第25条中那些‘探索，有序，逐步，努力’等不疼不痒的词汇，就可以看出来政府这次改善收入分配的主要努力没有针对那些最穷苦的山区农民，也没有把地区之间，城乡之间产生贫富差距的重要根源-现行户口制度的改革当作重点。

要帮助最贫穷阶层，建设均等机会的制度是关键

至今为止，除了城市郊区的一部分等待拿到‘土地征用补偿金’后进入城市居民队伍的‘地主’之外，目前中国大多数农民仍然在农村不得不从事生产效率低下的农业劳动，或离开家乡到城市当农民工。在这样的情况下，政府仍然把重点放在保护拥有本地户口的城镇居民的利益，这种思路和作法应该彻底反思。

中国的资源还不足以撇开山区农民等最贫穷的阶层，而在城市居民中实行所谓的‘福利国家’制度。我国不能把有限的资源用在保护和提高并不怎么贫穷的阶层（主要是城市户口居民）的利益，搞所谓的‘锦上添花’，因为需要‘雪中送炭’的最贫穷阶层实在太多。像限制外地人买房买车，用有限的地方财力实行只对本地老年人的免费乘车，免费进公园等优惠措施。这些偏袒本地户口拥有者的政策会继续增加该城市户口的‘含金量’，使户口制度的改革更加困难。

户口制度的改革虽然很难，但是必须要加快，因为这才是缩小贫富差距的最根本的方法。而户口制度改革的最终目标在于彻底废除政府对选择居住权的限制，保障任何人自由选择居住地，不允许居住权成为歧视外地人的工具。为此，重点在于逐步取消捆绑在户口上的种种福利和特权。

首先应坚决禁止新设只为本地人实行的种种优惠政策。因为它歧视外地人，同改革户口制度的方向背道而驰。其次要彻底清查对外地人实行的各种歧视性政策，比如限制外地人就业，入托，入学，购房，购车，社区服务等，限期逐项废除。

改革后的户口制度要像其它国家一样，只能用于人口的管理和征税等用途，绝不能作为限制居住自由的工具。一个人在自己的国家里还像外国人那样还需要什么‘暂住证’本身就是国家的耻辱。

政府的主要责任本来就在于如何把最贫困的阶层同富裕阶层之间机会不平等的因素尽快消除掉，换句话说在于创造平等机会的制度建设上。这才是中国收入分配改革的关键，也是千百万最贫穷的阶层（尤其是贫困山区的农民）最盼望的改革。

韩洪锡 LG经济研究所（中国）所长/经济学博士