我国大多数地方政府财政收入的重要来源是所谓的‘土地出让金’，俗称‘土地财政’。它指的是地方政府从农民手中以相对低的价格征收土地，然后给房地产开发商高价拍卖而取得的差额收入。据财政部在12届人大1次会议上做的预算报告，2013年我国土地出让金规模将高达27，404亿元，占地方政府总收入的23.7%。如果扣除来自中央政府的转移支付部分，占地方政府本级收入的41.2%。有的地方对土地出让金的依赖程度甚至更高，到了不卖土地就寸步难行的程度。它说明所谓的‘土地财政’不是想取消就能取消的。
有的人提议扩大在增值税等税收收入中分配给地方财政的比率，从根本上消除地方政府对‘土地财政’的依赖。但它涉及到国家整个税收制度的大改革，而且恐怕在规模上达不到完全替代的程度，另外还有是否比现在的‘土地财政’制度更有利于发挥地方政府积极性的问题。
不少人认为‘土地财政’制度是地方政府对农民的‘剥削’，而地方政府的官员们反过来抱怨他们‘不当家，不知柴米贵’，不明白目前在中国‘土地财政’之所以不可避免的理由。其实，我国产生‘土地财政’的原因和作用都很复杂，不应以个人感情和价值标准来进行评价，需要超脱于被征地农民和地方政府立场的分析。
地方政府有权取得‘土地增值收益’的一部分
根据目前我国宪法的规定，城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农民集体所有。‘土地管理法’又规定，只有国有土地才能用于工商业开发，除了经过县以上政府特殊批准以外，集体所有的农地和宅基地不得改变其原来的用途。
根据上述法律规定，房地产开发，招商用地和城市公共设施的建设用地只能由地方政府从国有土地储备中提供，而国有土地是地方政府通过征收农民集体所有土地转变过来的。所以不管用拍卖还是无偿转让的方式，代替国家行使国有土地所有权的地方政府决定其用途不存在任何法律上的问题。
土地在改变原来用途的过程中可以增值数倍甚至数十倍，那么谁有权取得这些土地增值的收益呢？北大周其仁教授认为土地增值同白菜涨价没有什么两样，所以土地增值的收益应全部归农民（集体）。最近吴敬琏教授也公开批评政府通过‘造城运动’从农民身上‘赚取’高达30万亿元的土地差价，言外之意是那些农民应该获得土地增值的全部收益。
这些貌似关心农民利益的观点容易占据道义上的制高点，加上近年来频繁发生土地征收纠纷事件，新闻媒体又大量揭露很多地方政府官员在征地过程中利用权利寻租的劣行，所以这些对‘土地财政’的批评容易引起社会的共鸣。但是这种批评容易混淆问题的本质，误导人们。
土地和一般的商品根本不同，具有不可移动和不可再生的特点。所以土地增值的原因当然和白菜等产量可以发生变化的普通商品不一样。当土地用于非农用途的时候，决定一块土地市场价值的无非就是它的特殊位置。地理位置不同的土地在当地经济发展中会起到的作用有巨大差异，但这和谁开始拥有所有权（或使用权）没有任何关系。
在工业化和城镇化过程中土地发生增值，不仅是由于‘政府代表社会的投入所致’，更重要的是全体当地居民（包括农民工等临时居住的外地人）共同努力发展当地经济的结果。正是当地的经济发展需要把特定位置的土地转为非农业用途，这种需求才是土地增值的唯一原因。偶然拥有那块土地所有权（或使用权）的人并没有做过多少使土地增值的努力，因此要求把土地增值的收益全部占为己有的主张于情于理都说不通。
即使在土地私有化的国家里，地主必须以税收的形式把土地增值收益的很大一部分上交给政府。在工商业用土地开发过程中那些国家的政府也没有完全迁就‘钉子户’的要求，必要时也动员国家机器采取‘强拆’措施，以保护当地住民的整体利益。
既然城镇化过程中土地增值的收益不应由土地所有者（或使用者）全部占有，那么政府代表为发展地方经济作出贡献的所有居民以‘土地出让金’（或者以土地增值税等其他手段）的形式取得农民土地增值收益的一部分，把它用于地方经济的发展，包括建设城市公共基础设施，这在法律和道义上都不存在任何问题。
倒是那些主张土地增值的收益全部归农民的人们应该收起那些貌似为全体农民利益请愿的‘大旗’。因为他们只代表在政府征收土地过程中尽可能多获‘级差地租’的一小部分城市郊区农民（包括农民集体组织）的利益，和远离城镇，不发生征收土地行为的地区的大多数农民利益没有任何关系。至于目前特定地区的政府和被征地农民之间的土地增值收入分成比例如何决定才算合理，应根据实际情况由当事者双方协商决定，不能用土地增值收益应全部归还给农民的错误观点来滥用‘民意’。
应充分肯定地方政府推动城镇化的成就
最近社会上有个值得重视的倾向，即有些人把地方政府某些官员的违法行为看作是地方分权化的必然结果和普遍的现象，以此否定地方政府发展地方经济的必要性，所作的努力和取得的巨大成就。在他们看来好像地方政府不应对发展地方经济有什么作为，只管好当地居民的福利即可。这种观点不顾我国目前市场经济还没有成熟的国情，没有看到在中国的条件下地方政府之间发展地方经济的激烈竞争正是推动中国经济高度成长的重要原因这一事实。
一个国家或一个地区的经济发展可以简单地看成该地区土地价值（或租值）提升的过程，因为土地用于工商业的收益率远远高于用于种植业等农业。我国的工业化和城镇化实际上既是这种经济发展的自然结果，又是推动经济发展的有效方式。比如农地变成工厂，同等面积土地提供的产出（从而租值）大幅提高，更不用说土地用来满足城市住宅需求比起农村的农家大院效率更高。
我国政府作为国土管理的‘大地主’身份，为国内外各种性质的企业创造良好的宏观经济环境而在国土上大力投资建设跨地区的电网，铁路和公路，以及一些战略性的港口，机场等基础设施。改革开放以来的成功经验已证明它对中国经济的高速发展起到很好的作用。这和通常的国家干预经济不是一码事，更不等同于计划经济时代国有经济包办一切的做法。
中国的地方政府作为国家这个‘大地主’下面分包地区土地管理权的‘小地主’，投资建设目前民营企业还无能力承担的地方性公路，港口，机场，工业开发区以及城市的各种公共基础设施。地方政府的这种努力有利于招商引资，加速发展地方经济，扩大就业，增加当地的国民收入水平。当然政府的投资应用于公共基础设施，不应进入民营企业可以干好的领域。
经验表明，90年代以后这种诱发地区之间激烈竞争，发挥地方政府积极性的‘县际竞争制度’虽然有可能导致一些政府官员的腐败行为，但总体来讲极大地推动我国经济市场化的进程，以至于被张五常教授称为‘世界上（经济效率）最好的制度’。在民营企业还没有充分发育的条件下地方政府能够起到推动地方经济的重大作用是不可否认的事实。
地方政府对公共基础设施投资，改善地区的经济发展环境，其积极作用决不能低估。把它等同于政府干预经济和改革前的国有企业的生产性经营活动，不加分析地加以批评没有道理。其实即使在市场经济国家，政府改善投资环境的努力不可或缺，在那些国家地方政府一般来说没有多大作为，也许因财政和体制等原因使他们想做也力不从心，不像我国地方政府，拥有国有土地管理权等有效手段。
‘土地财政’是目前推动工业化和城镇化的有效形式
在我国推动工业化和城镇化的重要力量是地方政府。因为地方政府才有责任，有动力，有能力为发展地方经济打造有利于投资和生活的经济环境，招商引资来发展地方经济。我国各地经济发展条件有很大差异，如果地方政府不主动出击改善投资和生活环境，只坐着等待国内外企业上门投资，那么很多中西部地区可能永无出头发展之日。
很多人对地方政府之间发生的为发展本地经济的竞争产生误解，认为竞争就是各地政府争相出优惠条件去争一个外国企业来投资，导致‘肥水流入外人田’，损害国家的整体利益。其实这是似是而非的观点。首先它把地方政府看成没有任何经济头脑的傻瓜。其实如果某项投资从整体效益上对地方经济来说得小于失，地方政府是不会对此感兴趣的。
其次，各地政府招商引资的竞争不是只对一家外资企业。企业之间也有竞争，只要投资环境合适，能够达到双赢，那么找投资机会的国内外企业数目无限多。事实证明，我国长期保持世界上最大的制造业企业投资对象国的地位，国内又出现无数跨地区投资的民营企业，说明地方政府之间招商引资的竞争确有成效，尤其是给那些中西部不发达地区带来经济发展的希望。
成为90年代以后我国各地经济竞争性地发展壮大的经验证明，只要尊重地方的自主权，地方政府带领本地老百姓脱贫致富的积极性和能力将发挥不可估量的威力。长江三角洲经济在很短时间内迅速超过珠江三角洲的经验正是说明这个道理。
地方政府为发展地方经济能够起到重要的作用，关键在于推进本地区工业化和城镇化的过程中找到责任，权力和利益能够协调的方式。那就是让经济发展和土地增值过程协同走向良性循环的方式，因为地方政府如果没有资金来源就无法改善投资和生活环境来招商引资。
当然，地方政府机构膨胀，财政支出中存在公款浪费的弊病，很多地方政府原来的财政收入甚至连公务员的开支都不够也是事实。压缩公款消费，把更多的地方财政收入用于公共基础设施的建设，以利于增加经济发展的潜力是不言而喻的事情。
但是在另一个方面，地方财政资金短缺时如何改善投资和生活环境来‘筑巢引凤’呢？土地能够增值，地方政府又有权取得一部分土地增值收益，那么地方经济越发展，地方政府可支配的土地增值收益就越大。这是一个相辅相成的过程。尽管目前很多人抱怨城镇房价暴涨，但平心而论，经济越发展的地方房价越高，对房屋的需求同经济发展的程度成正比是不可回避的现实。
至于把高房价简单地归罪于地方政府的拍卖土地做法的观点也需要认真分析。周其仁教授主张只要把土地处分权还给农民，他们在土地市场上会竞争，不像政府一家垄断土地供应，结果会压低地价，从而保持房地产市场的稳定。这种观点混淆不同问题，得出错误结论。土地所有者不同，并不改变土地供应垄断的根本属性。不同地段的农民向房地产开发商竞争性地供应自己的土地，它和地方政府征收那些土地以后多供应国有土地在结果上没有什么本质区别。
土地的用途不限于商品房的开发，像招商用土地和建设公共基础设施用的土地市场价远远低于开发商品房的价格。这时如果采取农民个别提供自己土地的方式，政府不但拿不到多少土地增值收益，反过来可能还需要补贴一部分地价。由地方政府按统一规划供应土地，可以防止出现因所有者的土地位置不同，农民收到土地增值收入差别过大的问题。
因此问题不在于最终提供土地的当事者是原来的农民还是征收农民土地后的地方政府，只要土地增值收益的分配比率合理，地方政府究竟用 ‘土地财政’的方式，还是征收卖地农民土地增值税的方式都没有多少区别。至少在目前个人所得税征收机制不健全的条件下‘土地财政’的方式的效率可能更高。至于开征房产税等给地方政府带来持久地固定收入的税种只能做‘土地财政’的补充手段，不能以此取消政府获取土地增值的一部分收益的权利。
韩洪锡 LG经济研究所（中国）所长/经济学博士
