中共十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”，今年“两会”审议新“大部制”方案，这是上世纪80年代初即已肇始的“精简机构”改革的延续。机构改革涉及利益重组，既关乎职责体系的调整，也牵涉人员官长的去留，中央步步求“稳”，要求稳中求进，所以尤如跑马拉松改了30多年。
旧制度“官满为患”
全能型大政府实行“官海管理”，推行“官海战术”
众所周知，我国的政治、经济、文教等各方面的管理体制，在建国之初几乎是全盘移植于苏联。当时国务院各个部委都聘有苏联行政“专家”，帮助制定办事条例成规，部、司、局建制也是模仿苏联。因此，可以说中国政府设置，是苏联人手把手克隆出来的。
苏联政府体制是全能型，在方方面面都大包大揽，上上下下都设管理机关，凡事都设官去管，衣食住行全由国家统筹计划，管理部门分得很细，政府机构多而庞大。中国从中央到地方政府“党、政、群”体系都按苏联模式设置，形成条条块块科层体系。部门机关多，“坐办公桌”的干部就多，除受过苏式培训的行政精英外，更多的是没有什么文化的“革命干部”，又称“工农干部”，“大老粗”以老资格充当领导。以后各机关在不同历史时期都要安置大批军队“转业干部”，文革时从工人中又选拔干部“以工代干”。凡当上干部谁也不愿退出，于是乎几十年下来干部已多如牛毛。
全能型大政府实行“官海管理”，凡事找官，推行“官海战术”。但官海冗杂，人浮于事，形式主义、官僚主义严重，以致耗费巨大，却效能低下。政府除服务社会外还须服务于自己，设“机关事务管理局”和管理离退休干部的“老干部局”。除法定部门外，还随时设置临时机构，抽调或借调干部做“中心工作”，如文革时有“抓促办”(抓革命，捉生产)、“知青办”，现在有“维稳办”、“预防腐败局”及“计生委”等，这些都是当代中国独有，而在全世界都没有的“特色”机构。其总体特点是“官满为患”。
“大部制”改革是行政管理“与国际接轨”
大部制改革，是继经济管理与国际接轨之后，政府行政管理也与国际全面接轨
“官满为患”在中国古代都很少见，而在克隆苏联模式的国家却很普遍。全能型政府掌控着一切，而管理部门也有自身利益，管一摊事肥一帮官员，有权好办事，无权只能听由支配，官民两分的社会阶级关系简单而直接，当官有权意味着占有更多的社会资源，于是乎人们削尖脑袋都要往政府部门钻。
以行政命令指挥经济的计划经济，即官办经济，是一种缺乏活力、落后的经济管理方式，“外行领导内行”，管经济的部门多官员多，却无法将经济搞上去。中国的改革开放在经济上能有所突破，就在于放弃了苏式官办计划经济，搞市场经济，在市场法规管理等方面“与国际接轨”。上世纪90年代中国为加入WTO与美国谈判，美方提出商贸管理对口，中方承诺改组商务主管部门。经多次调整改革，10个部级经济部门在1993年合并为国家经贸委，10年后与对外经济贸易合作部合并为“商务部”。欧美日各国政府都实行大部制，中国要求他国承认自己的市场经济地位，乃积极主动地推行商务大部制，是在通商事务管理方面与欧美日看齐，以便能“与国际接轨”。
不光是通商事务管理要与国际接轨，政府大部制改革的性质，其实是继经济管理与国际接轨之后，在政府行政管理方面，也与国际全面接轨，进一步地革除苏联模式弊端。邓小平就指出：我们的政治体制“是从苏联模式来的”，这个模式“不是很成功”。因此不仅经济方面要革除落后的苏联模式，政府行政及政治体制乃至意识形态灌输等各方面，都要革除“不成功”的苏联模式。邓小平又说：“精简机构是一场革命！”大部制是始于1981年“精简机构”改革的归宿，30多年来经历了七八次大的机构调整，国务院机构从上百个精简为27个，2008年正式提出政府“大部制”。在思想观念上，引进“小政府、大社会”、“有限政府”、“服务型政府”等新理念。在实际工作中，推行政府职能转变，简政放权，清除部门利益，消除政企不分，突出公共服务，以适应市场经济需要。
改革的难点在清理冗官
改革还只是涉及“事”，而不涉及“人”
中国政府行政改革力度不小，但阻力也很大，历次机构改革都不同程度陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，原因都在凝固化的部门利益和冗员难以澄清。
今年大部制改革将再起航，国务院27个部再合并几个，改革还只是涉及“事”，而不涉及“人”。行政改革不裁冗员，对于“官满为患”的中国官场病来说，恐怕很难改有成效。改革开放以来，国务院部级机关减少了2/3，地方各级政府也相应作了精简，可谓是古今中外少见的行政改革。国外凡如此规模的改革都必然大批裁员，邓小平在改革之初也提醒精简机构会发生“游行示威”、“贴大字报”。然而，中国政府的精简，却末见大量裁员，更没有出现国外常见的游行示威，这不能不说是一大奇迹。
机构精简了，冗员哪去了呢？问题的关键在于，中国历次精简机构，都是不减和尚只拆庙。有的机关拆并了，人员照用，有些部门改称“事业单位”，名义上剔出政府系列，其余一切照旧。工人可以下岗，干部却永不下岗，政府不裁官员，处理冗员叫“分流”，即在保证铁饭碗的前提下，另行安排工作。这样的改革，只能说是“跛脚”改革，留下的隐患很多。上级国务院裁减的人员尚可分流到下级省市，而县市就难办了。有分流到高速公路做收费员的，月工资8千，还贷期限满了仍然收费，理由是需要安置分流干部。大批大批的冗员都是熬到离退休才去职，待遇不减，百般优宠，离退休后还有老干部局照管，各部门都设老干部局。干部特权谁也奈何不得，冗官弊政于是无法革除。
有些临时设立的部门如“计生委”，本当象“知青办”一样到期撤除，但为保部门利益不丢饭碗，在推行“一胎化”30多年后，仍在高喊强化计划生育。此次大部制改革将计生委与卫生部合并，并没有考虑削减计生委职权及人员。还有官办工会系统，号称群众组织，却由国库发工资，政府行政系统之外的冗官依然十分庞大。有些县的财政叫“吃饭财政”，因官多全县税收也不够发工资。“官满为患”的现象虽几经改革，至今仍未见好转。
推行“大部制”就是要改变“官海管理”，精兵简政，使政府廉洁高效。所以精简机构的同时，必须裁减冗员，改变“官满为患”的局面。中国不裁员的行政改革，虽保全了干部特权，没有出现干部因丢饭碗上街游行，短时内维护了稳定，却大大增加了财政负担，是“花钱买改革”，冗官冗费问题不但始终不能破解，反而积重难返。本来，国家干部由纳税人供养，应能上能下，精明强干，不能坐吃薪饷，拥有特权，凡职位可竞争上岗，无职位下岗亦可寻求别的职业，有才能的人也无须将整个生命耗费于宦海。所以，行政改革的深入，需要探讨出台干部辞退机制，健全下岗人员的社会保障。若因循“维稳”思维，不敢得罪人，精简只对“事”不对“人”，则行政体制的改革就很难有实质性进展。
(作者为北京大学政府管理学院教授、博导)
来源: 人民论坛杂志（总第398期）
