今天的中国如同1976年的中国一样，处在一个特殊的历史关口。亿万中国人对中国未来的变革充满了期待和渴望。鉴于世界上两百多个国家中，只有中国、朝鲜、贝宁三国对自己的国民实行严格的户籍管制制度。笔者认为，可以取消户籍制度为契机和突破口，实施实质性的改革举措，推动中国全面变革。

中国现行户籍制度包括三个方面的主要内容：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等七项内容的户口登记制度；二是户口迁移制度。实行在常住地登记户口的原则，公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移；三是居民身份证制度。十六周岁以上的公民颁发身份证，十六周岁以下公民可自愿申领身份证。

一、中国现行户籍制度历史沿革

1951年7月16日公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。〈条例〉共十二条，主要对城市人口提出了严格的管理。规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项进行严格管制的一套办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例。

1953年4月3日，为了迎接各级人代会的召开，做好选民登记工作，同时也是为了向各级政府提供准确的人口统计数字，当时的政务院决定在全国开展人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。从此在全国范围内建立了简单的户口登记制度。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第9条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

1955年6月9日，为了进一步加强户口登记管理，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，规定户口登记的统计时间为每年一次。还规定办理户籍登记的机关，在城市是“公安派出所”，在乡和未设“公安派出所”的集镇是“乡镇人民委员会”，开始统一全国城乡的户口登记工作，主要目的是为了及时了解和掌握全国人口变化情况，为国家经济建设提供准确的人口数据。

1956年2月，为了统一户口登记的管理工作，国务院又向全国发出了新的指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关管理，从此，城乡户籍管理机构实现了全国统一。

1956年6月，为了解决农村农民盲目流入城市的“农民盲流“问题，加强户口管理，国家召开了全国户口工作会议。

1956年秋天，由于过激的合作化运动加上自然灾害，导致不少省份粮食歉收、农民吃饭成问题，安徽、河南等省出现大量农民外流，进城寻求就业机会。在这种情况下，12月国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，防止农村农民进城就业。

1957年9月，国务院再次发出《关于防止农村人口盲目流入城市的通知》，明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力，但都没有能够有效阻止农村人口大量流入城市的局面。

1957年12月，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求组织以民政部门牵头多部门参加的专门机构，全面负责制止农民“盲目流入”工作。要求在重要铁路和交通要道严格查验车票，防止农民流入城市；民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍，并禁止他们乞讨；公安部门应严格户口管理，不得让流入城市的农民取得城市户口；粮食部门不得向没有城市户口的人员供应粮食；城市一切用人单位，一律不得擅自招收工人和临时工。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过并颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。以这个条例为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。严格限制农村农民迁往城镇，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。这是我国关于户籍管理的基本法律依据。同年9月，中共中央精简干部和安排劳动力五人小组又发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中的几个问题的通知》，明确限制小城镇人口迁往大中城市。

1959年2月和3月，中共中央和国务院接连发出指示，要求制止农村劳动力盲目外流。同时，为了减轻国家和城市负担，1962年12月，公安部出台《关于加强户口管理工作的意见》，再一次要求严格限制乡迁城，并对大城市人口增长实行特别控制。

1963年公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”

1975年修正的《宪法》取消了有关公民迁徙自由的条文规定，此后一直没有恢复。

“文革”十年期间，由于物资短缺，供应紧张，严格控制农业人口转为非农业人口，农村人口转为城镇人口，同样是户口管理的重点。

1977年11月确立从农村迁往城市、从小市迁往大市的控制原则。

1977年12月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，规定指出：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他城市迁往北京、天津、上海三市的，要严格控制。从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”

1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。

1982年国家又出台了收容制度。开始该制度将“其他露宿街头生活无着落的人”列为收容对象。

1984年10月，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进城镇落户，规定凡申请到集镇(指县以下集镇，不含城关镇)务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”。并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。

1991年将收容对象扩大到“三无”人员，即无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源的人员。到地方上又有新的扩大，把它扩大到“三证不全”（即身份证、暂住证、务工证）。这一制度主要是针对进城的农民工提出来的，农民工在城市打工稍有不慎就面临“罚款”、“拘留”、“收容”、“遣送”的命运。至此，隔断城乡的、“二元”的户籍管理制度在我国已完全配套形成。

1992年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立。

1993年9月30日国务院召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。

1997年开始小城镇户籍制度改革试点。6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月22日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个城市户口迁移当中群众反映强烈的突出问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。小城镇户籍制度改革全面推进，但限制人口自由迁徙的各种壁垒仍然根深蒂固。

总结概括而言，1949年以来中国户籍制度变化大致可划分为以下阶段：

第一阶段(1949年-1957年)，户籍基本上是一种独立的人口信息管理工具，还没有附着上其他的社会功能，符合户籍管理的一般规律。其他相关的户籍政策文件没有对公民的迁徙自由实行严格控制，人们可以享有户口变更、迁移、转换的自由。

第二阶段：(1958年-1978年)，这一时期包括大跃进、三年困难时期和十年“文革”。严格限制户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期，严格控制农村人口流人城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村等，出现了人类历史上罕见的人口从城市迁往农村的反向运动，形成了一整套严格的户籍管理制度。

第三阶段：(1979年-1992年)，户籍制度开始改革且主要是小城镇户籍制度改革时期。改革开放以后，由于市场发挥作用，原先由计划供给的物质产品的城乡区分失去意义，附着在户籍制度之上与户籍制度共同发生作用的一些制度迅速失效，从而促进了户籍松动的历史进程。

第四阶段：(1992年-2000年)，在邓小平“南巡”讲话和中共十四大确立的市场经济体制目标的鼓舞下，各地大力发展市场经济，需要资金、技术、人才的进入，“蓝印户口”政策在一些城市开始实行，蓝印户口便应运而生。

二、中国现行户籍制度的特点作用

1949年以后，中国确立了“重工业是建设重点”的发展战略，采取一系列倾斜政策，其中以限制农民向城市自由迁移的户籍管理制度就是为这一经济战略配套的制度安排。这是因为：一是重工业是资本密集型的产业，不需要投入大量的劳动力，在整个工业化的进程中无法吸纳农村剩余劳动力实现产业化转移，只能强制性地限制农民留在农村从事务农。二是在没有外来资本投入的情况下，一个农业国家搞工业化建设只能靠本国农业的剩余积累。政府通过工农业产品交换之间的“剪刀差”获得工业建设资金。为了积累资金，政府对农产品实行低价垄断收购，再以低价卖给城市工人以降低人工成本，同时又通过提高工业制成品的价格以获取超额利润。由于这种积累是低水平的、有限度的，所以只能使少数人即以工资为主要生活来源的城市居民享受。为了长期维持这种低工资制度，国家又不得不向城市居民提供大量的住房、食品、医疗、教育以及其它福利待遇，同时限制农村人口进城以控制城市人口总量，以减轻城市就业以及基本生活资料和各种补贴所带来的压力，从而确立了“二元”户籍管理制度的基本方针。

现行户籍制度具有如下显著特征：

（一）政府文件形成。中国到目前为止还没有出台一部由国家立法机关颁布的完整、权威的《户籍法》，现行户籍制度大部分内容是政府用文件确定下来的。

（二）与国家经济体制紧密联系。中国现行户籍制度形成的整个过程与我国计划经济和行政管理的历史紧密联系在一起，有为其服务的鲜明特点。

（三）限制农业人口向城市自由流动。从1956年开始到1998年7月22日，四十三年间，户籍制度严格限制农业人口向城镇、特别是大中城市自由流动。

（四）“二元”结构。现行户籍制度把农村、农民与城市、居民分割开来，对全国国民（农村农民和城市居民）实行有差别的经济和福利政策。一直是厚此（城市居民）薄彼（农村农民），人为地扩大了农村与城市之间的建设差距、农民与城市居民的收入差距。

（五）不平等的国民待遇。现行户籍制度与城镇居民的住房、医疗、就业、教育、劳保及其他一些福利挂钩。具备了城镇户口，就等于具备了这些福利待遇。没有城镇户口，就等于没有这些福利待遇。

（六）世袭相传。现行户籍制度具有世袭性的特点。父亲是城市户口，子子孙孙都是城市户口。父亲是农村户口，子子孙孙都是农村户口。

中国现行户籍制度在特定时期和领域发挥的历史作用：

（一）对公民实行严格管理和控制，有利于开展政治运动和阶级斗争，以此手段达到稳定政权的目的。

（二）便利国家对经济形势的掌控和政策实施。1960年代，面对经济困难和自然灾害，国家实行经济调整，做出减少城市人口和职工的重大决策。从61年到63年，三年期间全国精简职工1800万人，减少城市人口2600万人。

（三）为高度集中的计划经济服务。国家集中财力，在两个“五年计划”期间，建立了一批遍布东北、华北、华东、华南、以及西南、西北的国有工业企业，同时避免城市人口过多，减轻国家在城市建设的负担，加快城市化的步伐。

（四）对打击违法犯罪、维护社会治安和秩序起到了重要的保证作用。

（五）在人口出生、死亡、迁出、迁入、登记、统计方面，发挥了户籍管理的基本功能。

三、中国现行户籍制度的问题弊端

中国现代户籍制度使得把市场人为地分割成城乡两个部分，阻碍了各种经济要素的自由流动，遏制了广大农村消费市场的形成，导致城乡收入差距扩大，根据户籍的地域差别制造出“户籍歧视”，使得城市户口和农村户口之间存在严重的身份等级差异，制造了大面积的社会不公，导致中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”。由“二元结构”的户籍制度衍伸出了二元就业、二元医疗、二元社会保障、二元教育和二元公共财政投入等各项不公平、不合理的制度等。半个世纪来，中国的城市化进程始终落后于国际社会，根源是“二元结构”的户籍管理体制严重迟滞了我国城市化进程的步伐。

弊端还有很多：

（一）不经济的住房

在北京、上海、深圳等大城市的无房者中，没有当地户口的人数占去总比例的40%左右。尽管不少城市降低了对外来人口的落户要求，但进城后的风险和经济成本也随之提高了，主要体现在购房价格上。很多地方规定，准予落户的条件是要在居住地具有合法固定住所，而据国家统计局数据显示，2007年全国商品房平均销售价格为3864元/平方米，经济适用房全国均价也要1754元/平方米。可是当年城镇居民平均每人全部年收入为14908.61元，农村居民平均每人年收入只有5791.12元。面对如此高的房价，中、低收入的农民工和高校毕业生根本无法在城市安家落户。

（二）不统一的社保

我国当前户籍制度背负很多有关社会福利的限制，最突出的就是社会保险的不统一问题，对农民工尤为显著和严重。不管在哪里交社会保险费,等到退休的时候都只能回原户籍所在地享受当地的退休待遇。比方说，海南人在北京打工，就算按照北京的社会保险最低缴纳基数缴纳保险费，如果交了20年的平均基数是3000元,而当他退休的时候海南的缴费基数才1000元,那他退休的时候也只能享受1000元的待遇!另外，虽然我国已经实施新农村建设，各类新型农村社会保障制度也初步构建，但是比起城镇居民社会保障制度，仍然没有达到现代社会保障的基本要求和目的。

（三）不均衡的就业

2009年11月21日教育部部长袁贵仁在2010年全国普通高校毕业生就业工作视频会议上表示，2010年全国普通高校毕业生规模将达630余万人，高校毕业生就业形势十分严峻。如今许多学生到外省读大学就是希望毕业以后到发达城市谋求一职，享受养老保险、医疗保险、失业保险，住房公积金等带来的优厚福利待遇的城镇居民户口。因为没有本地户口，既无法享受城市优待，也会比别人付出更多的精力与财力才能换取某种便利，而这也是人才流失最大的原因，不仅使各地人才不均衡，大大限制了人力资源的优化配置，也使得东部各大、中城市就业压力异常膨胀，西部偏远地区人才奇缺，极不利于经济效率的提高。

（四）不统一的人身损害赔偿标准

《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九条规定“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”。司法实践中，自2006年4月3日最高人民法院民一庭发布《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》以来，各地法院均以城镇居民可支配收入为标准计算户口在农村、却住在城镇满一年且有固定收入的交通事故受害者的死亡赔偿金。

总之，现行户籍制度已经严重影响到了中国的现代化进程，而且在一些既得利益者的操纵下，赋予了户籍制度更多的附加因素，其弊端还在不断地放大。有论者将户籍制度斥为当今社会不公的最大元凶和万恶之源，不无道理。

四、反对取消现行户籍制度的理由以及对其谬误之剖析

（一）大城市负载超重论。认为中国的大城市是从政治中心发展成为地区经济中心的，城市的人口承载能力和工业化程度和社会财富积累程度密切相关。中国城市化要走一条靠发展小城镇和新城市、吸收剩余劳动力的道路，而不是靠无限制扩大现有城市的规模。大城市负载沉重，资源贫乏，人口过多。由于其工业发展水平尤其是制造业发展水平不高，因此对劳动力的吸纳能力极为有限。

如果取消户籍制度，一是大量人口会涌向城市，纯粹的农民对新知识技能掌握不够，缺乏分工协作精神，不适应现代大工业对劳动力的要求，影响工作效率，就业困难；二是中、西部中等发达或不发达城市发展最需要的大批技术、管理人才和劳动力将被吸引走，城市竞争力持续下降；三是受过初等教育和初、中级职业技术培训的农民和外出打工积累了一定工作经验的农民在大、中城市落户，中小城镇将面临着所需劳动力的短缺；四是大量低层次的农业剩余劳动力将潮水般流向城市，北京、上海、广州将出现全球罕见的超大型贫民窟，社会混乱，治安恶化，资源紧张，最终导致彻底崩溃。现在城市中存在大量的民工但是并没有出现“城市病”是因为没有取消户籍制度。由于没有户口，这些民工在城市中无法定居，过着“候鸟”般的生活；如果能够定居，那么他们将以家庭为单位居住在城市的边缘地带，形成巨大贫民窟。许多拉美国家的城市化情况就是最好的例证。

其实，城市管理关键在于建立身份证信息系统，与户籍无关。由于大城市生活成本高昂、住房太贵、工作难找以及教育医疗养老的障碍一时难以突破，取消户籍制度，短期内不会有很多人拥入城市，不会引发迁徙潮。中国城市不会出现印度式的贫民窟。而从长期来说，更多的人进入城市正符合中国城市化的潮流。北京理工大学经济学院教授胡星斗认为，将公共福利与户籍剥离，并不会导致大量人口涌入大城市，因为市场自动进行调节，如果人太多，工作不好找，房价太高，他们自然又会离开。事实上，由于城市与农村之间的差距不断地拉大，户籍制度并不能阻挡外来人口的拥入，只不过造成了歧视和不公平的待遇。中国的城市化要达到日本的水平，城市数量应当增加7-8倍。日本东京拥有三千四百万人口，北京、上海仅1千多万。人口集中在水资源等自然条件较好的大城市，反而有利于节约资源和保护环境。据研究，大城市、小城市、集镇的人均占地的比例为1：2：3.1，可见大城市更有利于节约土地。中国人口集中于大城市和沿海地区，也将有利于西部脆弱恶劣环境的保护和改善。

（二）不平衡发展论。中国与拉美和亚洲某些发展中国家不同，国土面积广大，西部是少数民族的聚居区，经济文化发展落后，人才严重缺乏。人口流动必然带来人才的流动（人才向城市流动）、资金的流动（人流携带资金进入城市购房及日常消费），假如取消户籍制度，西部地区只剩下不能和不想转移到发达地区的人，那么和东部沿海发达地区的差距就不仅仅是经济上的，更会导致文化上的不相容，涉及到国家的稳定和团结。户籍制度确保不会出现东部地区人口极度膨胀，而西部落后地区却比以前更落后，由此将导致地区经济社会发展不平衡更加严重。因为中国的发展太不平衡了，所以户籍制度是必要的。

其实，发展的不平衡、差距过大在很大程度上正是户籍制度导致的结果，从落后地区迁移到发达地区，符合个人利益最大化原则。发达国家允许自由迁徙，城乡一体化发展，所以比较均衡。拉美国家大量的人口转移到城市，使农村得到集中，使机械化生产成为可能，促进了农业的发展。转移到城市的那部分农业剩余劳动力，虽然很多人生活在贫民窟中，但他们的生活水平和质量仍然要高于农村。而且随着城市的高速发展，可以提供更多的就业机会，逐步消化城市中的剩余劳动力。中国不允许自由迁徙，城乡隔离，使得农民五十多年来损失了数十万亿元。因为发展不平衡，所以保留户籍制度；而保留户籍制度，发展将更加不平衡，中国陷入了恶性循环。要缩小乃至消除城乡差别，只有果断废除户籍制度，尔后建立规范科学的公共财政制度和转移支付制度，平衡各个地区、各个城市、以及城乡的投资，促进协调发展。

（三）户籍小改小革论。认为户籍改革不是取消户籍，而是剥离户籍的附加功能。

按照这一思路则必须首先缩小城乡差距、地区差距，将二元的条块分割的教育、医疗、财税、金融、住房、社会保障等体制统一化。由于统一化是一个长期的过程，所以户籍改革难以有所作为。与其坐等二元体制的一元化，不如通过废除户籍制度，促进教育、医疗等领域的改革。否则，由于既得利益集团的阻碍和弱势群体权利的贫困，实质性的户籍改革遥遥无期，中国的城乡差距、地区差距不但不会缩小，反而进一步扩大。废除户籍制度将迫使各级政府逐渐放弃二元体制，比如在财政上安排打工子弟的教育经费、取消回原籍参加高考的规定以及高考分数线的不公平政策、解决外来人口的医疗保险等问题。

（四）外来人员犯罪论。把外来人员、农民工的增加作为犯罪率上升的原因。

城市发展很快，但不接纳外地人，人为地制造歧视和仇恨，加重对农村的剥削，导致农民的极端贫困，才致使犯罪现象增加。如果永远维持城市与“流民”之间的界限和鸿沟，那么不仅中国的治安形势不可能从根本上好转，甚至社会道德风气在不合理的制度的逼迫下也会进一步地沉沦。美国有钱人大多住在地广人少、空气新鲜的农村，因为有车，工作和生活照样方便。穷人大多集中在大城市，譬如纽约集中了全国60%的穷人，他们在城市有廉租房，平等地接受教育，出行乘地铁，省去了不少生活开支。黑人犯罪占美国的70%，但不但没有种族隔离，相反还要给黑人平等待遇，因为只有这样才能降低其犯罪率。

（五）各国存在户籍论。错误地认为各国都存在户籍制度。事实上，目前世界上只有北朝鲜和贝宁两个国家实行类似于中国的城乡割裂、地区分割、城市隔离的户籍制度，大多数国家采取的是身份证管理、人号或社会安全号管理等措施，它们与中国的隔离型的户籍制度完全是两码事。

取消户籍制度还将带来农村生产的稳定问题。现行农村集体所有制和现行户籍管理制度紧密联系，取消了户籍制度，集体经济可能向公司化、股份化转变，经营风险将会增加；同时，农业人口弃农务工，也会出现放弃承包耕地的情况。这两种趋势将导致土地的集中，是否会演变成大规模土地兼并令人担忧。

综上所述，有人认为要求“废除现行的城乡二元户籍制度，落实公民一律平等的宪法权利，保障公民的自由迁徙权”，更多的人只能得到名义上的自由而没有实质上的幸福。中国户籍制度是非常合理的制度, 在找到解决上述所有问题的有效办法之前，现行户籍制度是社会稳定的基石之一，不但绝对不能取消,还应该加强。

五、中国现行户籍制度的松动与局限

随着市场经济的发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来。据公安部和有关专家估算，1997年全国流动人口已达1．1亿。人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对60 年不变的户籍制度形成了冲击。我国的户籍管理也正在逐步放松，在新生婴儿落户、解决夫妻分居、老人投靠子女、投资落户等方面都有相应的改革措施。社保基金的异地交纳、支付将更加方便人们的异地务工、定居。

1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对当前户口管理作出了“四项改革”：

1、实行婴儿落户随父随母自愿的政策。 对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决；

2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；

3、男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户；

4、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。

事实上，上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市，早在这“四项”改革措施公布以前就实行了“蓝印户口”。上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》，文件规定：在上海投资人民币100万元（或美元20万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口；深圳市1996年1月1日开始实行“蓝印户口”政策，截至1998年3月底，深圳已办理蓝印户口3．7万多人，由蓝印户口转为常住户口7000人；广州1998年3月亦推出了“蓝印户口”，其他省市也在一定范围内实行特殊的户口政策，如苏州市在苏州工业园区实行四种类别（聘用类、购房类、纳税类、投资类）的“蓝印户口”。北京由于特殊的首都身份，户籍制度改革相对比较谨慎，但是，北京也于今年6月推出“工作寄住证”，凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员，符合一定条件者，由企业提出申请，可办理“北京市工作寄住证”，持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇，持寄住证3年者，经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口。

然而，改革开放30多年，经济发展取得了一定成绩，户籍制度仿佛是在改革，但这种修修补补的改革不是人们呼吁的根本性改革，所以户籍制度问题没有解决。城市居民不满意，广大农民也不满意；大城市不满意，小城镇也不满意；经济发达地区不满意，欠发达地区也不满意。户籍制度承载了太多的历史包袱，一方面是大力发展计划经济需要不平等的户籍制度，比如建国后经济发展实行剪刀差，用剪刀差模式从农村抽血发展城市，从农业抽血发展工业，这就必须实行城市、农村界限分明的户籍制度；另一方面，户籍制度导致形成了超户籍制度的因素即差异化的国民待遇，比如至今一些单位招聘人员还有户口要求。

要实现真正的自由迁徙，必须彻底废止户籍制度。户籍制度改革的根本目的是建立平等户籍制度，从而使中国公民达到人身平等，消除本是法国大革命时就已经解决了的封建主义人身等级制。今天，不平等户籍制度赖以形成和立足的基础已经不再存在，户籍制度与社会发展的矛盾越来越突出，这正是出现要求进行彻底的户籍制度改革广泛呼声的根由。只有废止户籍制度，才能解决经济社会发展的诸多问题。

六、取消中国现行户籍制度的困难与障碍

国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈反对。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军曾告诉《财经国家周刊》记者，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在参加2012APEC中国工商领导人论坛时表态说，户口制度没有那么简单，不是一取消了之。以北京为例，北京现在2000万人口，有800万的外来人口。如果取消户籍制度，需要从财政里面拿出一块来给外来人口，也就意味着对户籍人口的服务质量就会有所下降，所以这不是简单的一个改革，而是利益关系的分配和调整。由此看来地方政府不愿意改革，还有深刻的经济原因，由于享用好处的人多了，原来享用的好处就得减少，这肯定会遭致他们的反对和抵制。

究竟还有什么在阻碍取消户籍制度？笔者以为：

首先，城市现有的福利资源可能满足不了取消户籍制度以后因自由迁徙而膨胀的人口的需求。政府掌控的教育、医疗等福利资源，包括刚刚出炉的保障性住房连城市常住人口都不够分配。但是，在户籍制度约束下，农村人口进城务工主要不是冲着福利来的，当农村改革进展缓慢，进城就业便成了他们提高收入和生活水平的惟一机会。根据中国国家统计局最新数据，去年中国城乡收入差距达到1978年以来的最大水平。去年城镇人均收入为17175元人民币，而农村地区为5153元人民币。去年城乡收入比为3.33比1，较2007年的3.32比1和2008年的3.31比1有所扩大。

其次，取消户籍制度有可能加速农村人口涌入城市。这势必令城市特别是大城市人满为患，加重城市负担。以允许自由迁徙的印度和拉美为例。印度人离开出生地后，只要在城市找到工作，享受福利和当地人完全相同。但这并不能改变不同印度人经济地位的差异。刚进城打工的农民，或蜗居或露宿，形成了城市贫民窟。过去10年，印度大城市贫民窟人口不断上升。新德里总人口1200多万，贫民窟人口326万。拥有“亚洲最大贫民窟群”孟买的贫民窟人口585万。在拉美，大量农民不受任何限制地拥入大城市，造成市政基础设施严重不足，城市就业压力持续增加，城市贫困现象有增无减。目前，拉美贫困人口中65%是城市居民。

再次，城市居民福利与农村居民与土地使用权相关的福利如何定价、置换困难。城市居民有医疗教育方面的福利，农村居民有土地方面的福利，户籍制度是对两种福利不可置换的制度设计。现在进城的需求旺，进村的需求弱，户籍制度似乎成了单单挡住进城道路的障碍。由于农村土地承包权允许继承后，农村人口出生后就拥有一份无限期的土地使用权，所以只要建立真实的土地交易市场，这一权利就能换得财富。取消户籍制度，除了应向农村居民开放城市居民种种福利，也应向城市居民开放农村土地使用权带来的收益。福利可置换的技术性前提是福利可定价。如何给两种不同的福利体系定价是关键所在。

第四，中国事实上存在着一个巨大的户口市场。十多年前，上海进行户口制度改革，发明了“蓝印户口”，试图得到“蓝印户口”的外地人，必须在上海购买一套面积和总价格不低于一定标准的房子，也即必须在上海进行投资，并且还要另外交五万元现金。一些中小城市发现了通过增加人口发展城市的方法，有了人口就容易造就市场，有了市场就自然大发展了，但另外一个不说出来的原因则是，在增加的人口身上，可以通过户口直接聚集到一笔巨大的现金。众所周知，买卖户口是一宗大交易，这是中国近十多年里公开的秘密，也正是取消户籍制度的障碍所在。

最后，取消户籍制度一定要具备以下两个条件：一是国家完全取消对城市和城市居民的补贴；二是中国实现了不同区域的均衡发展。现在各个省市进行的户籍制度改革，都是从本地区的利益出发，希望更多的吸收人才，但又不想承担增加人口所带来的压力和就业负担，而且现在城市中下岗工人的就业也是一个亟待解决的问题。因此，现在的户籍制度改革只是各个地方政府追求本地方利益最大化的一个手段，只能局限于修修补补。要取消户籍制度，国家必须要制定宏观政策，必要的时候要综合运用经济、行政手段和法律强制力保证实施。在经济和政治改革没有完全到位之前，努力为根本性改革作好充分的铺垫和准备。

七、结语

笔者认为，户籍制度是计划经济最后的顽固堡垒，取消户籍制度对持有城市户籍的市民损失只是暂时的，受惠则是长久的，而且最终受惠的是全体民众。概言之，积极作用有三：一是形成城乡一体化的经济模式，让城乡市场按照相同的经济规律运行，激活广大农村的消费市场，以此刺激内需；二是促进城市化的发展进程，由此带动房地产业和服务业的快速发展；三是消弭社会不公，保持社会的长久稳定，为中国的现代化营造一个公平的社会环境，让全体国民真正走向共同富裕，共享改革开放的成果。

人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚以及我国香港都是世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。正如人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。中国已经“大国崛起”，为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，应采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动，不应再回避公民自由迁徙这个基本人权。

当年林肯签署《解放黑奴宣言》，有人问他：你怎么敢将成千上万的黑奴从奴圈里解放出来呢?你不怕天下大乱吗?林肯很平静地回答：“政治家做很多事情需要的仅仅是勇气而已!可怕的是对一些不确定性的恐惧”。取消户籍制度并非像有的人说的那么可怕。改革开放三十年来，有多少“神圣不可触犯”的条条框框被废止、被打破了?假如改革者当初不敢越雷池半步，又岂能有今日中国之局面？所以，只要当政者具备足够的智慧和勇气，敢于担当，当机立断，取消户籍制度，就一定能以此促进和推动中国未来的全面变革。

参考文献：

（1）《中国现行户籍制度的弊端正在扩大》，人民日报，2007年5月9日；

（2）《毛泽东选集》第五卷人民出版社1977年4月第1版，268页；

（3）班茂盛、祝成生《户籍改革的研究状况及实际进展》，载《人口与经济》2000年第1期47页；

（4）杨宏山《中国户籍制度改革的政策分析》，载《云南行政学院学报》2003年第5期第18页；

（5）竑昕的博客文章《现行户籍制度的经济学解析》，载新浪博网，2006年12月1日；

（6）秋野《当代中国户籍制度与社会发展》，载《云南大学学报》2001年10月17日第3页；

（7）蓝海涛《我国户籍管理制度的历史渊源及国际比较》，载《人口与经济》2000年第1期第40页。