摘要: 在强化社会管理和切实保障民生的转型发展时期，以甘肃省政府舟曲救援为特定研究对象，考察地方政府履行社会救助职责的依据、过程与实效，具有一定的理论意义和实践价值。履行社会救助职责是国家对公民经济社会文化权利的保护义务的切实承担。公民享有的社会救助权利属于社会基本权。政府履行社会救助职责与受灾群众自救自助之间不是相互冲突的关系。政府履行社会救助职责是当为的、必要的。社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此政府救助行政必须予以法治化，应当体现人本理念，提高政府履行社会救助职责的综合性、持续性，以及及时性、适足性，以切实满足公民的生存需求和发展需要。为实现政府履行社会救助职责的法治化，要围绕给付行政的特殊性，开展行政组织、行政程序、行政责任等方面更有针对性的立法。

关键词: 社会救助；国家义务；政府职责；救助绩效；行政法治

舟曲特大山洪泥石流发生后，以甘肃省政府为主的国家、社会各方面实施应急救灾和社会救助，对于保障受灾群众生活具有基础性的意义。由此，也成为公民经济社会文化权利在特定情形下得以尊重、满足和实现的典型样本。以此为对象，在学理上进行回顾和总结，对地方政府社会救助职责的履行过程与实际状况加以分析，并进而探索提升政府履行社会救助职责的绩效所关涉的法律调整问题，具有在转型社会时期依法规制政府民生建设，推进社会救助的公法理论完善的实践意义和理论价值。本文试就此探讨，以就教方家。

一、地方政府舟曲灾后救助中的制度化举措与实效

舟曲灾情发生后，甘肃省政府及有关部门采取了一系列的抢险救援措施，有效减少了人员伤亡和财产损失，并为舟曲的灾后重建创造了稳定的社会环境。实践表明，其中特别重视运用制度规范对于其中实体标准、操作规程和协调机制等进行明确，是一个有效的保障举措。灾情发生后，甘肃省人民政府制定出台了《甘肃省人民政府关于甘南州舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众生活安置有关问题的意见》（以下简称意见），该意见分为总体目标和原则、救助的范围和重点、安置方式和内容、补助政策和标准、具体要求五个部分。安置方式和内容这一部分涵盖了应急安置、过渡期安置和入住安置三个方面。补助政策和标准又分为应急期救助、过渡期救助、遇难人员抚慰和安葬费、居住房屋倒塌重建补助四个方面。具体要求这一部分细化为全面准确核查灾情、认真履行救助程序和加强救灾款物使用管理三个步骤。

除了这一主要的规范性文件，为了保障甘肃省通往舟曲抢险救灾“生命通道”的有序畅通，省公安厅于8月8日发出紧急通告，决定对通往舟曲灾区道路实施交通管制。甘肃省民政厅出台了《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》（以下简称办法）。该办法坚持政府主导、分级管理、社会互助、生产自救等原则。救助范围包括因此次灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。重点救助受灾人员中的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员。该办法对受灾群众基本生活救助分为两个阶段。第一阶段是应急期救助，从8月7日至21日，在此期间对应急安置的受灾群众每人一次性发放150元生活补助。第二阶段是过渡期救助，自8月22日起，11月21日止，在此期间每人每天按1斤粮、10元钱发放生活救助，“三孤”人员按每人每月800元发放临时生活救助，过渡期后对生活确有困难符合条件的受灾群众纳入城乡最低生活保障。[1]甘肃省政府及有关部门出台的这些救援、救助的规范性文件将有关法律法规规定加以具体落实，根据实际情形，突出了针对性和适用性。比如对安置方式的阶段划分、对受灾群众基本生活救助的阶段划分等，体现了对灾区群众生命安全、生活秩序和心理健康以及生产自救的切实关注和协同救援。

按照有关法律法规和上述规范性文件，在舟曲灾情发生后第一时间，甘肃省政府及其职能部门相继迅速采取了一系列防灾减灾措施，确保了灾区秩序有序、群众生活稳定。这成为继汶川震后注重运用制度化、法律化方式调整和规范地方政府和受助公民之间的行政救助关系的重要进展[2]，也是舟曲的抗灾救助工作取得了显著成效和良好反响的一个重要因素。

二、地方政府履行社会救助职责法治化的法理根据

（一）政府履行社会救助职责的正当性

第一，公民享有社会救助的权利属于社会基本权。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”[3] “所谓社会权利，即通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利。”[4]公民享有社会救助的权利，这种权利不同于宪法上建立在公民个体自我行动和自主能力之上的自由权，必然要求以政府履行积极的行政职责为对应的保障乃至于实现的措施。换言之，社会基本权的一个突出点或许在于其为权利人的生存创造了一个在其自身匮乏的情形下可以寻求和依靠的、宪法和法律所确认的外在支撑——尽管可以有着社会慈善等的一些道义救助或者援助。在舟曲救灾保障过程中，受灾群众享有社会救助权利的直接指向就是其生存权益的保障。社会基本权利的“基本”至少体现在，社会基本权是在综合了公民个体的自然条件的差别并在对特定社会条件进行分析之后给予公民具有普惠性质、开放性质的一项基础保障。在舟曲社会救助中，受灾群众享有向政府请求社会救助的权利——这与政府主动提供社会救助履行职责的行为之间并非对立、而是相互补充和相互支持的——尽管在政府履职的行政行为方式方面存在些许差异。

第二，履行社会救助职责是国家义务中的积极作为义务。国家义务与公民权利相对应，公民权利的行使需以国家义务的履行为前提。在公民自由权的享有和行使中，以国家特别是其中的直接治理主体即政府的不作为、不干涉、不介入的消极义务为条件。作为人权、公民权的重要内容，公民享有依法获得国家社会救助的权利，这项权利的实现需要国家积极义务的履行，需要通过政府施以援手为现代社会中无数的不特定的公民个体提供救助，从而帮助这些需要救助的不特定公民个体得以克服风险、走出灾难。因此，对公民享有的社会救助权应当上升到宪法价值的高度来认识。正如有关学者所分析的，基本人权是市民社会的正当性要件，公民权利是政治国家的正当性要件。政治国家通过设立公民身份，确认作为市民社会存在条件的基本人权，在基本人权的范围之外，赋予远远超出基本人权保护水平的“公民权利”来作为对市民社会实现身份转化的逻辑条件[5]。“在行政机关实施法律的过程中，一个重要的任务就是应当通过行使行政职权来有效地维护宪法所保护的各项公民权利的实现”[6]。其中，履行社会救助职责是政府应当履行的义务，这就标定了国家、政府在特定情形下不论采取警察强制还是进行物质给付，都是在其救助义务的基本前提下的羁束行政性质的活动，而并非裁量行政，并非政府可为可不为的选择。

第三，公民社会救助权的满足和政府履行社会救助的职责是符合公共利益的。公民享有社会救助权，但是这样的社会救助权不是公民享有的唯一权利内容——尽管对于受灾群众而言，这样的社会救助权是其权利保障的基础条件之一，不仅如此，政府履职不仅需要考量社会救助的急迫性、必须性，同时也需要考虑社会救助权与受灾群众其他权利的保障关系——最简单的比如在救灾过程中对不同权利的“张扬”或“抑制”相互之间是否是冲突的，除此之外政府还需要考量对单独受灾群众个体权利的保障与对整个灾区整体的保障是不是冲突的。这里涉及到的一个关键问题就是对公共利益的分析和判断。公益概念尽管有着其“不确定性”，这种不确定性，可以表现在其“利益内容”的不确定性及“受益对象”的不确定性。但是却有着其性质上的恒定性，即哪怕是特殊主体的利益受让，却有着对于社会共同体的秩序维系和根本价值的积极导向上的一致性。由是观之，针对特定情形下的公民特定个体或者一定群体范围以内的物质或综合精神利益的支付或者救助，就其公民个体利益的保障是和公共利益的实现之间而言，是在其价值的出发点和落脚点上相吻合的。当然，问题的另一面是在其给付或救助中的利益内容及其限度的适当性同样不可忽视。在舟曲救灾中，之所以进行法律法规规定基础上的规范性文件的有关标准界定、范围明确、时效强调以及手段综合等方面的规范[7]，也正是体现了这种公共利益基础上的公民社会救助权利得以满足的过程化展开中，个体利益与公共利益之间的交织型、对应性的吻合与结合。“一方面，对基本权利的保障，是国家公共利益所必需，保障人民基本法律皆可认为乃合乎公益之需求。但是，在另一方面，对于限制人民基本权利，也必须是基于公益方可为之。”[8]

第四，中央和地方政府的救助职责差异与关系调适。在舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，中央政府的统一领导、有力支持和协调统筹，地方政府中甘肃省政府等的迅速行动、认真履职和强力实施对保障受灾群众的生活、生产秩序维护的有序开展都是必不可少的。但是与汶川特大地震灾害的国家反应机制与援建救助机制有所不同。毕竟，中央政府和地方政府所承担的职能是明显不同的。有学者指出，“政府应该是公共物品的主要供给者，然而，如果没有地方政府，这些公共服务事业就必须要由中央政府自己承担，或组织新的机构来专门负责，其中任何一种方式都将增添其公共服务进程的复杂性，加大其成本，甚至会造成各地公共服务供给机制的严重扭曲。”[9]中央政府和地方政府承担的社会职能、经济职能等是不同的，特别是在社会职能方面，其重心或者说在实施层面上，显然是更加依托和依赖地方政府。在舟曲救灾中，中央政府的强大力量无疑是救灾进程顺利快速推进的首要保证。但是在执行过程中，地方政府则显然是社会救助的直接担负者和具体落实者。当然这里不免存在着一个中央与地方之间的职权关系及其中的协调机制问题。而在这一方面，调整中央与地方关系的法律完善尚待加强，“将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径。”[10]具体到两级政府之间社会救助职责上的范围界分、协商程序及其监控机制，则是需要以有效及时地满足公民社会救助权利为依归的。

（二）政府履行社会救助职责的约束性

政府履行社会救助职责是政府法定职权的体现，具有与之俱来的约束性或者说受控性。这与其存在的正当性相对称，是其法治化的内在根据和逻辑起点之一。在舟曲救灾规范性文件中的最直接体现就是对政府履行社会救助职责的约束性，并且是自我约束的旨趣。

第一，政府履行社会救助职责的完整性和阶段性。在舟曲救灾中，政府的履职是毋庸置疑的。那么，政府履行社会救助职责的当为必要在舟曲救灾救助中的体现或者是行动的指向是什么？即及时性、阶段性与完整性。迟到的保障没有任何意义，社会救助的及时性要求政府在履职的时候考虑多方面条件的综合因素。其中一个比较明显的因素就是在舟曲救灾这样的紧急行政中，对及时性的衡量与平日行政有哪些区别？行政的权限综合、行政程序的繁简采用都是需要衡量的。在舟曲救灾救助中，决策的时限要求、执行的时间长短、多种救助方案的交错综合运用等都必须满足及时性的要求。及时性并不等于盲目性，与及时性密切关联的是阶段性，对及时性的满足不等于对阶段性的忽视，对阶段性的忽视的直接后果之一就是一哄而上、事倍功半。舟曲灾情发生后，救人的重要性、受灾群众的衣食住行的满足、财产损失的降低等都是不同阶段性认知和救助所需考虑的因素。甘肃省政府出台的意见将救助分为应急期救助和过渡期救助，就比较妥善地体现了政府履行社会救助职责的特定时段要求。这对今后的立法有一定的借鉴意义。

第二，社会救助主体的普惠性和范围的明确性。无论是在平时行政还是在紧急行政中，社会救助的普遍性是社会救助立法、社会救助行政工作必须要贯彻始终的。在广义上，社会救助的普遍性包括救助对象的普遍性、救助事项的普遍性、社会保障救济的普遍性等。在狭义上如果针对舟曲救灾救助紧迫性而言，社会救助的普遍性仅仅是指受灾群众的社会救助权能得到政府的保障并获得最终的实现。与社会救助普遍性临近的一个问题是，社会救助的普遍性与社会救助的明确性是什么关系？社会救助普遍性的实现需以社会救助范围的明确性为一个重要的支持保障条件。意见指出，救助的范围是指此次特大山洪泥石流地质灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。要把城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员作为救助重点。办法指出，救助范围：因此次特大山洪泥石流地质灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。重点救助受灾人员中的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员。分析意见和办法关于救助范围的规定，只是在字面表述上有一点点的不同。救助范围是因此次地质灾害导致基本生活难以维持的受灾群众。分析意见和办法关于救助范围的规定不免有些许疑惑。救助的范围是基本生活难以维持的受灾群众，那么因此次灾害导致基本生活灾后最初能以维持的受灾群众、基本生活勉强能以维持的受灾群众能够享受到社会救助的权利吗？基本生活难以维持的时间间隔点在哪里？这些在意见和办法中都没有得到体现。忽视这些所可能导致的一个非常直接的后果，就是基本生活难以维持的受灾群众获得社会救助后，其生活水平可能要超出那些基本生活勉强得以维持的受灾群众。这样的救助效果很难说是体现了设置、保障社会救助权利的初衷。由此反观上述意见、办法等规范性文件关于救助范围的规定，可见还不甚明确。

第三，政府履行社会救助职责与受灾群众自救自助的关系。舟曲灾情发生后，政府对受灾群众一系列救助的出发点和追求的救助目标之一就是能使受灾群众尽快的从灾难中尽快解脱出来并走向正常生活、生产的轨道，维持受灾地区的正常社会秩序。政府履行社会救助职责需要受灾群众的积极、有效参与，这种参与为了更好的使政府圆满的履行好社会救助职责、更好的为受灾群众创造良好的灾后生存条件、发展条件。在灾后的紧急救助阶段，政府履职的重要意义是不言而喻的。当然，由政府行政、包括积极行政相对于公民权利的“辅助性原则”出发，政府救助并不取代受灾群众的自救自助，并且以工代赈等诸多方式将受灾群众进行劳动组织和生产帮扶，本身就是一种政府救助和公民参与的有机结合。政府履行社会救助职责就是为了给受灾群众创造一个灾后生存发展环境，群众生活在这个环境里，群众对其将来生活的主动性、积极性和创造性对其追求幸福生活的动力意义是明显的、必要的。在这个意义上来看，受灾群众的自救自助始终是其基座。而这样的基础性的确认不是否认政府履行社会救助职责的重要性，更不能成为政府及其相关部门推卸责任、行政不作为、行政乱作为的理由。政府在履行社会救助职责的同时，还需要为受灾群众的自救自助创造条件，为受灾群众的生产生活自救提供信息支持等，使得群众自救自助不陷于盲目、分散和自利并且高效。

第四，政府履行社会救助职责的效益性。政府履行社会救助职责不仅仅只是关心履行职责的量的问题，还应该关心履行职责的质的问题。这两方面结合起来，即救助绩效问题，或者说政府履行社会救助职责的效益性问题。提高政府救助绩效有不同的途径。在此，社会监督、财经审计等的监控评价措施是必要的。针对政府的社会监督，包括比如社会慈善组织甚至公民个人等作为社会权利主体的主动的、自主开展的救助，以分散和分解政府救助的工作负荷并减少政府公职人员从中寻租的机会和可能，也降低政府救助的运行成本。“在民主化国家和多元化社会，各种社会组织拥有大小不等、质量不同的各种社会资源，它们是社会权力的基础和凭借。”[11]实践已经表明，不论是在此前的汶川救灾还是舟曲救助之中，社会权利（权力）主体的积极作为，在客观上也使得政府救助受到这种“竞争性”、“可比性”的激励和约束，从而在履职救助的效能、成效或者说绩效上得到潜在提升。尽管意见指出，要加强救灾款物的使用监管，要突出重点，专款专用，保证及时足额发放到受灾群众手中，不得截留、挤占、挪用。从意见的这些规定来看，似乎延续了以往的片面或者说主要依赖内部监控和行政监督的思路，而对社会监管的重要作用重视的程度似乎应该在行政社会化或者说多元治理理念之下有待提高。意见指出，要加强财政救灾资金和社会捐赠资金使用的监督检查，纪检、监察、审计部门负责对款物发放全过程的跟踪审计和全程监管。尽管事实上已经先后在汶川救灾和舟曲救灾中映现出社会监督、社会权利主体的参与和介入的积极作用。

三、地方政府履行社会救助职责法治化的制度供给

舟曲抗灾救灾中继续推动和深化在汶川救灾中已经注重和运用的法律举措、制度保障，并且在增强救助绩效的同时，对于制度建设、法律发展乃至于核心价值的彰显与内化同样有着积极的探索意义，由此使得我国人权保障宪政意识、紧急救助法律制度、行政给付法律制度的完善在一个更加本土化的实践尝试基础上得以夯实。而如果我们进一步在完整和坚实的法治化过程中审视地方政府履行社会救助职责的正当性、约束性及其对立统一问题，则需要首先申明公民享有经济、社会、文化的权利，是政府救助的行政法律制度的前提和归宿。其次，在行政法律制度的结构体系中，明确政府救助，不论是平时救助还是紧急救助，属于给付行政或者说积极行政的基本构成。给付行政是国家或地方自治团体提供的基本生活照顾、社会行政以及辅助性质的促进行政。[12]是指为共同体成员提供或者改善生活条件，通过给付直接或间接地协助或者追求利益的行为。[13]政府履行社会救助职责，是“实行社会救助的社会行政法”[14]的具体实施，因此在我们看来，救助法律制度归属于实体行政法中民政行政法律制度的必要构件。最后，需要在行政组织法制、行政程序法制和行政责任法制三个主要环节或者说方面加以科学设计和详密充实，以能够为公民社会救助权益的保障过程中的政府积极有为并且适当作为、乃至于最佳行政[15]提供法制轨道上的激励和导控。有学者指出：应急救助是非常状态下政府提供的一种特殊服务。应尽快制定《应急救助法》或《灾害救助法》，明确政府、社会团体和公民的相关责任，建立起合法的筹资机制和救助机制。规定救助标准、救助方式。规范救助程序并建立符合我国实际的应急救助监管体系。[16]这是有启发意义的。但是，在立法体例上，是专门制定《社会救助法》，与已有的《社会保障法》相并列为社会行政法或者说社会法的组成部分，抑或分别在《防震减灾法》等灾害防治法律中加以规定，还是如上所述制定专门的《应急救助法》，尚待进一步分析。

我们认为，针对社会救助行政法律制度的完善架构而言，第一，仍然需要正视和反思：尽管在既定的政府行政组织体制之上，可以在特殊急难险重的任务面前有着政府的协同性和全面的执行力，但是在民生保障和全面小康的重要转型阶段，公民经济社会文化权利的保障、增进与实现的需求将更加强烈，政府转型中加强在社会救助相关职能的适度集中性，体现大部门体制在管理幅度、层次、范围以及管理层级等方面的科学机理，将政府救助的统一指挥机制、信息共享机制、行动协调机制、资源调配机制、社会参与机制等进行组织法治意义上的渐进性调整和规范化明确，是可行的和必要的。在其后的一个时段进行反观和反思，不仅需要在行动、在过程上进行检讨，同样需要在舟曲救灾中地方政府的职能内涵、职权范围、权限关系、内部结构、运行规范进行检验和考察，以此为社会救助法律制度乃至于政府组织法律制度的完善累进经验、廓形指向和明示教训，进而在职权配置、机构设置、组织关系、组织行为、组织程序和组织责任等行政组织法律规范内容上得到体现和确认[17]。这样，方可将面对公民社会救助权益的国家义务在全面实现宪法精神的意义上，转而体现为立法、行政和司法等具体国家机关职能领域的特定保障义务，包括风险义务[18]，并且加强其中的“制度性保障”作为基础保障和前提引领的力度。尤其是需要在政府组织法治中，充分考虑政府社会职能、不同层级地方政府的社会管理、社会保障和社会救助职责的担负重心与负担比例，以及特殊地区的地域、人口等诸多特征和实情；需要突出发挥省级政府的领导组织作用和基层政府的执行实施作用；需要注重统筹各个政府部门职责权限的优化配置和协调联动。这些是在组织法治层面上针对社会救助绩效而言，所应特别强调和应当着力构建的。第二，在政府救助的复杂过程中，综合衡量效率、公平等价值目标，需要在政府给付、行政规制的手段方式的匹配、整合，在物化资源与精神抚慰的协调跟进，在程序的规范化和随机性的适度互补诸多方面加以凸显，作为在政府救助过程中的行政行为法律制度、行政程序法律制度构设中的着力点。有学者业已指出，“给付行政程序”本来就是一个概括式的概念，是对给付行政中涉及的各种程序的一种总结。给付行政程序是兼具公法与私法、法律与政策性质的新型行政程序。[19]的确如此所表明的，政府的社会救助，是其在特定社会情势中的职能担负和职责履行，在其展开的过程中，所调动和运用的行政手段和行为方式，以及其中的衔接、互补、并行等的关系，是复杂和具体的，不是能够以相对稳定和固化的传统行政行为的类型化可以进行切割和分解的，由此一方面增加了在救助行政法律制度的程序制度和行为机制的规定上的空前难度，另一方面，也带来一个在不同层级的规范性法律文件、规范性文件之间，在不同部门的规范性文件之间，在平时行政行为和紧急行政措施之间的转换之间的协调、弥合背后的制约因素和底层问题。如果在“行政过程论”的视角分析，更应强调在单一的相对完整的行政行为程序规范的以往立法思维上的转变；对于救助行政或者说整个给付行政中的行为活动方式的聚合特征以及相互之间依存度高的这种关系形态，应当更加注重加以特别富有针对性的规范确认和制度供给。[20]第三，自汶川灾后的《汶川地震灾后恢复重建条例》之中专门规定特别的责任追究制度以来，舟曲灾后救助的政府规范性文件中就不可能不延续和强化有关政府部门及其工作人员的责任规定，这里昭示了制度演进中的不可逆性，以及在回应公众质疑、树立政府公信上对于有关监督约束措施的侧重性；同时也已经表明：在政府履行社会救助职责法治化中的责任认定和追究机制的健全，似乎不应局限在已有的有关审计法、公务员法等的规定之中，有学者非常强调其中“建立行政救助的社会监督机制”的重要性。[21]而我们进一步认为，在责任强度的设定上应与刑事立法理念相一致，注意体现出在社会救助方面政府监管和履职的失职渎职行为的特殊危害性及其责任的特别加重规定。

综上所述，通过解析舟曲特大山洪泥石流灾情发生甘肃省政府等地方政府在社会救助职责的履行和践行中运用和遵守有关制度规范这一实证样本，可以为考察公民社会权利实现的制度化、政府社会救助行政的规范化提现实依托和直接启示，并因此有着对于着力推动我国行政法治进程的镜鉴作用。在强化社会管理和切实保障民生的转型发展时期，履行社会救助职责是国家对公民经济社会文化权利的保护义务的切实承担。地方政府在履行社会救助职责与方面尤其当为、必要、直接而迫切。社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此要求政府行动必需法治化；而社会救助的综合性、持续性对政府裁量权行使提出了更高的要求。回应社会救助的人本理念，需提高政府履行社会救助职责的及时性和充分性，以切实满足公民的生存需要和发展需求。为实现政府履行社会救助职责的法治化，要同时注重围绕和适应作为给付行政的救助行政的特殊性，着力推进行政组织、行政程序、行政责任三方面的法律建制。

注释:

[1] 《甘肃省人民政府关于甘南州舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众生活安置有关问题的意见》及《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》等规范性文件，http://www.gansu.gov.cn.最后访问日期：2012年8月30日。

[2] 根据《突发事件应对法》和《防震减灾法》等有关规定，2008年在汶川灾后，国务院制定并发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。

[3] 龚向和：《社会权的概念》，《河北法学》2007年第9期。

[4] 韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》（第二版），中国人民大学出版社2008年版，第397页。

[5] 莫纪宏：《实践中的宪法学原理》，中国人民大学出版社2007年版，第178、179页。

[6] 莫纪宏：《实践中的宪法学原理》，中国人民大学出版社2007年版，第526页。

[7] 当然，这里针对该规范性文件的合宪性、合法性问题及其审查机制、民众的异议表达机制和可能的纠纷解决机制等未及在本文中进行论述。

[8] 陈新民：《法治国公法学原理与实践》（上），中国政法大学出版社2007年版，第337页。

[9] 沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社2006年版，第23页。

[10] 石东坡：《创制中央地方互动程序规范的宪法思考》，载《甘肃政法学院学报》2009年第1期。

[11] 郭道晖：《论社会权力——社会体制改革的核心》，载《中国政法大学学报》2008年第3期。

[12] Eberhard Schmidt-Aβmann：《行政法总论：作为秩序理论——行政法体系建构的基础与任务》［M］，林明锵等译，元照出版公司2009年版，第183页。

[13] （德）汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷）［M］，高家伟译，商务印书馆2002年版，第31页。

[14] 张淑芳：《社会行政法的范畴及规制模式研究》，载《中国法学》2009 年第6期。

[15] 朱新力、高春燕：《行政立法中的最好行政》，载《行政法学研究》2006年第3期。

[16] 赵颖：《服务型政府视角下的应急救助及行政法的回应》，载《河北科技大学学报(社会科学版)》2009年第1期。

[17] 石东坡：《行政法治发展战略问题引论——30年行政法治发展路径与方向的反思与前瞻》，载《河北法学》2009年第5期。

[18] 钟会兵：《论社会保障权实现中的国家义务》，载《学术论坛》2009年第10期。

[19] 刘艺：《民生立法视域下的给付行政程序辨析》，载《甘肃社会科学》2012年第1期。

[20] 杨建顺：《论危机管理中的权力配置与责任机制》，载《法学家》2003年第4期。（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63－67页；朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期；湛中乐：《现代行政过程论》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第55页。

[21] 周佑勇、甘乐：《论行政救助制度的发展与完善》，载《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2008 年第3 期。

石东坡（1970-），男，河北无极人，教授，博士，从事立法学、宪法学与行政法学研究；李瑞宾（1981-），男，河北馆陶人，硕士，从事宪法学与行政法学研究。

来源：《浙江工业大学学报》（社会科学版）2012年第4期