每逢经济增速下滑，产能过剩问题便会凸显出来。比如此次经济回落，不仅传统的钢铁、煤炭等行业出现库存积压、产能过剩，新兴产业同样也出现产能过剩，如光伏产业、风电设备等。30多年来，中央政府应对产能过剩招数不断变换：粗到宏观调控、产业政策，细到行业禁入、融资限制，但收效甚微，根源在哪？

产能过剩背后体制因素是关键

中国经济在上世纪90年代中期之前，市场化程度不高，属于短缺经济，之后随着物价改革的推进和汇率并轨，市场经济的比重不断提升，逐步迈向过剩经济。从全球看，所有推行市场经济的国家，都会出现商品过剩现象。因此，产能过剩是正常现象。比如，全球钢铁行业的产能利用率平均为78%，但若长期低于该数，则属于严重产能过剩，为不正常，中国就是如此。

由于市场具有优胜劣汰、自我修复的功能，故一般不会出现某个行业长期的产能过剩现象。但中国的产能过剩现象却时常发生，且一旦出现产能严重过剩，总可以找到造成过剩的主要因素：地方政府主导下的盲目投资。那么地方政府为何总是不能吸取教训，改变投资饥渴症呢？这实际上与目前中央与地方的行政化分权管理模式和与之相配套的财税体制有关。

例如，中国历来以GDP增速作为经济发展的首要目标，GDP也成为了考核各地政府"政绩"的主要指标，而构成GDP的三驾马车中投资又是主体，且投资又是地方政府容易"有所作为"的工具。加大投资不仅可以提升GDP增速，还可以创造税收、增加就业及带动相关产业发展，何乐而不为呢？但由于投资的投入产出比或成本收益比并不在政绩考核范围内，这与企业的投资行为有本质区别，且在目前的体制下，对投资决策和投资过程的监管又相对缺位，这就容易造成盲目投资和产能过剩。

如今，中国出现的钢铁和光伏两个行业的产能过剩，其背后都与各地政府当年积极推动密切相关。中央曾经三令五申要求各地不要上马钢铁项目，甚至采取惩罚措施，但中国的钢铁产量却年年扩大：2012年中国新增钢铁产能超5000万吨，另据目前冶金工业规划研究院调查，到2012年末中国粗钢产能约为9.7亿吨，但实际需求只有7亿吨左右，产能过剩超过2亿吨。

再以光伏产业为例，中国31个省市自治区几乎都把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业；600个城市中，有300个发展光伏太阳能产业，100多个建设了光伏产业基地。到2012年，中国大陆光伏电池产能占全球总产能的63%。

此外，一直被诟病的地区间产业同构化现象，实际上也是中国区域行政化管理体制造成的，这也是导致重复建设、资源浪费和产能过剩的主要原因。如各地政府都有推动产业转型、增加出口、发展先进制造业、战略性新兴产业等的任务和考核要求，其结果就是落后地区和发达地区、沿海和内地的产业发展规划相类似，招商引资的优惠政策争相出台，各种类型的国家级产业园区纷纷获批，造成大量的耕地被征用，但产业转型却收效甚微。不少地方，名义上是发展金融业、高新产业园区、创意产业园区等，实际上是发展房地产业，最终会导致土地大量浪费、房地产业过剩。

以体制之矛攻体制之盾收效甚微

为了应对盲目投资和产能过剩问题，中央政府可谓绞尽脑汁、招数频出，大到宏观调控，小到窗口指导，但长期以来，总是走不出"一收就死、一放就乱"的怪圈，一些与政府投资相关的行业经常出现严重的产能过剩现象。早在朱镕基任总理期间，他就强调要坚决防止低水平重复建设。为了不让银行成为地方政府盲目投资的提款机，他推动金融改革，其主要目的是不让地方政府干预金融。比如1998年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理。同时，还建立了中央和地方财政的分税制，削弱地方政府的财权，目的主要也是为了遏制地方的投资冲动，让中央有能力来统筹规划、合理投资。但这些政策举措并不能根治体制性的产能过剩问题，原因在于，体制未变，变的只是体制内的权力再分配。如财权上收，地方就开展土地财政，银行融资困难，地方就变相发债。投资冲动不减当年，金融风险却在不断累积。

如果说过去的分税制改革是让中央得大头，有利于全国一盘棋，通过转移支付来实现均衡发展，那么，接下来可能实施的分税制调整是让地方得大头，有利于地方的事权和财权相对应？体制内部调整十几年一轮回，体制改革的尺度却没有多少突破。

这么多年下来，应对产能过剩的政策层出不穷，已经积累了很多案例，我们完全可以用这些案例进行政策效应评估。因为一项政策目标在推行过程中，存在执行难度，要考虑执行意愿，还要估计执行能力，即目标完成率=设定目标×难度系数×意愿率×执行力系数。按此公式，便容易解释，为何有些政策目标的完成率非常高，如奥运会、世博会，因为难度不大、意愿和执行力都很强；又有些目标如医改、养老金缺口弥补、农业转移人口市民化等，不仅完成难度大，而且地方政府执行意愿不强，同时，由于实现目标所需的改革成本和资金成本高昂也让地方政府望而却步。

更有一些中央政府应对地方投资过热或产能过剩而出台的政策，地方不但不去认真执行，还反其道而行之，即所谓的"上有政策，下有对策"。例如，清理地方融资平台的政策早就开始实施了，但2012年的城投债（实际上就是地方政府债）发行总额约同比增长150%左右。再如，国家在对钢铁行业的政策上一直采取淘汰落后产能、鼓励收购兼并，但为何产能越限越多，而并购则少有发生呢？原因在于地方保护和政企不分。因此，不突破现有的体制框架和利益格局，那些优化资源配置、制止盲目投资的政策目标是很难实现的。

抑制产能过剩不能忽视价格改革

中国目前绝大部分商品都已经由市场定价了，但与国计民生相关的一些产业，仍未实行市场化定价，如成品油、水、电、天然气等。此外，更广义的、尚未完成市场化定价的还包括利率和汇率，前者是资金的价格，后者是货币的价格。

资源价格改革推进之所以迟缓，很大程度上是因为担心会对通胀推波助澜，同时又希望资源价格改革不要发生在国家有重大活动期间，以免影响社会稳定。如此"前怕狼，后怕虎"的改革思维，当然使得资源价格改革以及汇率、利率改革的"时间窗口"非常短暂。但价格没有理顺，市场经济的自发调节功能就会失效。如钢铁业作为一个高耗能的行业，若电价能够市场化定价，进行上浮，则对于淘汰落后产能就有了市场化的机制。同理，中国的光伏产业之所以出现严重产能过剩，也是因为这一行业几乎完全依赖外需，假如电价能随行就市，则光伏产业或许就会获得内需的支撑，从而起死回生。

同样道理，利率市场化也有利于形成企业和行业间公平竞争的格局。中国长期执行偏低且管制的存款利率，且对央企或大型国企给予优惠的贷款利率，而对民企的贷款利率则较高，"利率多轨制"人为导致了市场不公平。这使得一些利润率较低、技术落后及管理不善的企业一样可以长期存活下去，由于生产要素的非市场化定价，使得该淘汰的行业或企业没有出局、该提升的行业或企业得不到机会。这就是为何中国产业结构调整进程远低于预期的一个不容忽视的因素。

中国决心走市场经济之路已经多年，但感觉不少人还是缺乏对市场的敬畏之心，总希望通过行政手段来替代市场机制。但行政化手段的结果往往是按下葫芦浮起瓢，短期有效，长期失效。不过，随着利率市场化进程的不断推进及资源价格改革的深化，中国经济的市场化程度也越来越高，各级政府部门可以运用的非市场手段来调控经济的空间也会越来越窄。当然，中国体制性的产能过剩现象还会持续多久，最终还是要看金融体制、财税体制、行政体制的改革能走多远。（来源：华尔街日报）