纵观人类文明发展的历史轨迹，社会管理方式可以简单地概括为“三颗脑袋”，即大体经历了“砍脑袋、洗脑袋（改造思想）、数脑袋（民主表决）”三个阶段。建国以来，我们的管理模式由“号召动员型”演进到“指标压力型”，今天正在向“民主合作型”发展。在“民主”已成为时代主旋律的背景下，从农村突破，“让一部分人先民主起来”，探索推进中国民主化进程的道路和方法，是摆在我们面前严峻而紧迫的重大课题。改革开放30多年来，农村基层民主建设正在发生从官本位到民本位、从政府主导到群众主导、从机制体制建设到权利保障的渐进式转变。在这一过程中，国家更多的是注重民主法律制度建设和机构建设，而对推进和落实农村基层民主制度的各种力量关注度不高，关心支持不够，导致其发展明显不足：主导农村基层民主的体制内力量严重受限，助推农村基层民主的体制外力量发育迟缓，活跃农村基层民主的第三方力量刚刚起步，从而阻碍了民主进程。只有力推“让一部分人先民主起来”的理念，从制度和实践两个层面上不断充实、壮大并凝聚农村基层民主的三股力量，才能使农村基层民主建设发生质的飞跃，进而为推进我国的民主化进程打下坚实的基础，创造出成功的经验。
体制内力量：精英民主须“精英”，草根民主要“草根”
农村基层民主是伴随着中国革命的胜利和社会主义制度的确立不断发展完善的，并为保障农民的物质利益、维护农民的民主权利而不断推进：建国初期，以“赋权”为核心，广大农民的民主意识和政治参与热情被充分激活；改革初期，以“放权”为核心，全国各地积极探索“乡政村治”新格局，生产自主、人身自由成为新起点，亿万农民的参政热情日益高涨；税费改革阶段，以“减负”为核心，突出了农民期待发展的民主诉求，“村民自治”全面实施，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大制度确立，广大农民积极参与社会事务管理，农村基层民主逐步进入法制化和规范化轨道；综合改革阶段，以“服务”为核心，着力破解制约民主发展的矛盾和障碍，加大基层行政管理体制和农村公共产品供给体制改革力度，推动政府职能由管理型向服务型转变，为农村基层民主的推进拓展了空间，农村基层民主建设进入一个新的发展阶段。
农村基层民主包括两个层面：一是精英民主，指广大农民通过选举各级代表参与高层决策和大政方针的制定，代表人民行使当家作主的权力，这是“赋权民主”；二是草根民主，指农民自身通过投票决定身边的具体事务，这是“自我作主”。经过半个多世纪的发展，我国农村基层民主制度构架日益完善，组织建设日益加强，形式和内容日益丰富，农民的民主意识日益增强，农村基层民主脱离了民主运动窠臼进入切实的民主行动的范畴。但是，在经济改革和民主发展同步推进的新形势下，农村基层民主还存在一些迫切需要解决和探索的问题，农民的政治经济社会地位仍然不尽如人意，政治参与度依然不高，政治权利难以通过有效形式充分行使，政治诉求难以通过顺畅渠道充分表达，政治权益难以通过正常途径顺利实现，突出表现为“精英民主缺精英”、“草根民主不草根”：一是来自基层的代表比例偏低。在近几届全国人大代表构成中，农民代表呈下降趋势，尤其是一线的农民代表过少。以第十一届全国代表大会为例，实有代表2978人，其中占有全国绝大多数人口的农民仅有13人，而2.5亿农民工中也只有三名代表。全国政协委员更是鲜有农民的身影，2003年全国政协会上只有1名农民委员，其后则干净利落地变成了“零”。二是农民代表不能真正代表农民的利益和诉求。各级农民代表大多是按照劳动模范的标准进行选举的，在当地有一定威望和民主意识的农民则被视为“刺头”、“刁民”而难以当选，因此选出来的代表要么缺乏参政议政能力，要么唯领导马首是瞻，不能真正反映农民的现实诉求。山西省一位连任十一届全国人大的代表，在接受记者采访时坦言：从来没有投过反对票，领导的意见自己都赞成。三是农民对关涉自身日常利益事务的决策权得不到尊重和落实。一些本应由农民投票决定的村级公共事务，或是由乡（镇）政府、村级组织直接做出决定，或是从形式上、程序上走走过场，或是由大户和宗族势力操纵，没有真正实现由农民自己民主投票决定自己的事情，农民常常“被民主”。
解决好体制内的问题是“让一部分人先民主起来”的根基和核心。推进农村基层民主建设，必须着力挖掘和使用农村精英，促进草根民主的真正生成和发展，让“赋权民主”和“自我作主”落到实处。一应提高农民代表比例。真正落实好各级人大代表选举的“城乡同比”、“同票同权”，大幅度地提高基层代表比例，降低党政领导干部代表比例；各级政协也应大幅增加农民委员比例。农民中具有参政议政水平的大有人在，不能只靠政府官员和专家学者代表农民说话。二应改进选举标准，大胆选拔使用农村精英力量。创新选人用人机制，深化基层选举制度改革，放手发动群众，真正把一批德才兼备、能力出众、有见识、有魄力、敢说真话、群众满意的“精英”选出来，参与各层决策；进一步开发农村当地干部资源，注重发掘和培养村内人才，吸引在外见过世面、创业有成、有民主意识和群众基础的“能人”回乡发展，带领农民参与乡村治理。三应突出农民的主体地位。推进“四民主”制度，落实农民的知情权、选举权、参与权、监督权，进一步完善以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的农村基层民主选举制度，进一步健全以村民会议、村民代表会议为主要形式的农村基层民主决策制度，进一步规范以村规民约和村民自治章程为主要形式的农村基层民主管理制度，进一步实现以村务公开、政务公开、民主理财、民主评议为重要特征的农村基层民主监督制度，让农民享有更多的话语权和参与权，为农民自己投票决策村级事务开辟广阔空间，使人民当家作主的基本要求变成具有说服力的生动实践。四应提升农民的民主法制意识。加大民主法制宣传力度，通过广播、电视使农民在家能“听”到法律知识，开展送法上门使农民出门能“学”到法律知识，利用宣传栏、标语使农民抬头能“看”到法律知识，通过日常的反复性接触，提升农民对民主法制的认知和理解，增强民主意识和法制观念，以此优化基层民主环境。
体制内民主力量的培育，要把握好“群己权界”问题。民主只能在公共领域实行，公共领域要民主，私人领域要自由。民主不能超越公共领域的界限，所谓风能进、雨能进，国王的卫队不能进。领域界限是民主的底线，道德和法律是自由的底线。必须做到民主不能滥,自由不能泛。
不断发展和壮大体制内力量，实现农村精英民主的“脱胎换骨”和草根民主的“升级换代”，是通过体制机制的不断完善和创新，实现“让一部分人先民主起来”的关键所在。唯有如此，才能真正维护好、实现好、发展好农民的民主权益，从根本上推进农村基层民主建设。
体制外力量：着力农民合作，强化社会建设
社会先于国家存在。我们是社会主义国家，不能只有主义，没有社会。改革开放前，我国是国家膨胀，社会收缩；改革开放后，国家在收缩，社会在快速发育。发育农民组织是社会建设的重要内容，让农民组织起来是全世界的成功经验，中国近现代以来，许多有识之士也在大声疾呼并努力实践着发展农民组织，连封建皇帝也看到其重要作用和意义，光绪皇帝就曾于1898年颁发上谕，要求各州府县广推农会。建国后的上世纪50年代，从互助组到合作社再到人民公社，我国逐步构建成世界上独一无二的最完备的组织农民形式。这种下级服从上级的行政管理模式固然充分发挥了群体力量办大事的优势和作用，但在本质上却否定了平等合作精神，模糊了个体与群体的权益界限，忽略了农民的自主权和决策权。随着农村改革深入和农村市场经济发展，农民需要以独立的市场主体身份，自由、平等地参与市场竞争，但农民的弱势地位决定了个体参与市场是不现实的，必须抱团合作，以抵御来自自然、市场、政策、国际等各方面的风险，维护自身权益。在这种背景下，农民专业合作社、农民协会等各类农民组织大量涌现，涉及经济、文化、宣传、科技等多个领域，成为农村发展中的一个新现象。在农村经济社会结构的不断变化中，农民组织的规模不断扩大、功能不断拓展，逐步形成集经济功能、社会功能、文化功能、教育功能于一体的合作团体，成为农民实行自我教育、自我管理、自我服务的最好平台，是实行民主管理和民主监督、培养农民民主意识和合作意识的有效场所。农民在为了维护自身利益参与组织的决策和监督的过程中，逐步熟悉和习惯了民主的操作规程，增强了民主参与意识，锻炼了民主管理能力，积累了民主监督经验，培养了宽容与协商精神，提高了整体素质，培育了独立的政治品格，也极大地提升了乡村社会的政治沟通能力，促进了农民利益表达机制的形成，拓宽了农民表达利益诉求的渠道。
一个社会不稳定，主要有三种因素，一是不服从，二是不妥协，三是不守法。要解决这三大问题，提高组织化程度是第一选择，组织领袖之间的谈判比成员之间的谈判要方便得多，成本也小得多。有关报道称，中国维稳经费已超过军费。这么高的成本，一个重要原因，就是社会组织化程度不高，谈判成本当然会激增。
当前，全国已建立了相当数量的农民组织，但总体上仍然是数量少、体量小、质量低，处于生而不长、存而不活、发展不足、作用有限的状态，极大地束缚了农村社会自我管理能力，一定程度上阻滞了农村基层民主建设进程。农民组织呈现出三个特点：一是无组织化，相比于占有全国大多数人口的农民比例，农民组织数量过少，绝大多数农民尚未参加任何组织；二是弱组织化，大多数农民组织自我服务能力不强，民主管理和民主监督的方式方法有待提高；三是被组织化，许多农民组织由基层政府、村级组织或企业发起，而且大多数农民自己发起的组织也是由离任干部或企业负责人主事。究其原因：一是思想认识上的偏差。一些基层政府和很多基层干部认为农民组织会带来很多麻烦事，会影响农村安宁团结的稳定局面，甚至会成为与政府对抗的力量。二是农民组织生存和发展的环境还不够宽松，有些农民组织的法律地位不确定，政府的扶持和服务缺失，生存空间和发展潜力狭窄。三是农民有诉求没能力，即使合作起来了，也只是“三分钟热度”，内部组织不规范，合作成效不明显，凝聚力不强。加上我们几十年来奉行的 “斗争哲学”教育，人们不懂双赢，只会非此即彼，只会你死我活，在建立合作组织问题上，不会合作、不懂合作或不愿合作的现象比较普遍，这是“斗争哲学”教育的余毒。“与人奋斗，其乐无穷”，何乐之有！我们的教训是到头来一无所有。
“农民组织”包括两层含义：一是农民自己“组织”自己，由“被组织者”变成“自组织者”，平等自愿地合作在一起；二是农民建立的是自己的组织，组织成员不一定全部都是农民，但必须确定农民的主体性以及农民利益的目的性，否则就成了其他阶层的组织。因此，培育和发展农民组织必须坚持以下原则：一是以农民为主体，即农民既是主体也是主人更是主力，其他任何组织和个人都不能越俎代庖，直接插手农民组织的内部事务；二是农民自愿，即组织是农民按照自身意志自愿结成的，农民是否加入或退出、何时加入或退出，完全依据农民自己的意愿和有关章程，任何组织和个人不能强加意志给农民；三是为农民服务，即农民组织的宗旨是为农民自身权益服务，而不是为别的群体的权益服务，一个农民组织的产生或消失、扩大或压缩，均以有利于组织成员合法的共同利益的最大化为唯一准则。农民组织不应该、也不能被强迫承担任何法定以外的责任和义务。适应时代需要，当务之急就是必须实现从“组织农民”向“农民组织”这一质的跨越。
政府扶持是世界各国培育和发展农民组织的通行做法。我国农民组织还处在初步发展阶段，更离不开政府的引导、鼓励和支持：一要放手发展。必须克服害怕农民合作、难于管理的心理，坚持“引导不领导、推动不强迫、扶持不干预”的原则，加大扶持力度。二是消除制度性障碍。出台相关的法律和政策，明确各类农民组织的地位，保障农民组织的权利。三是财政和信贷支持。应通过财政贴息、政策性信贷、保险等金融手段，有效解决农民组织启动资金、收购环节资金投入不足、发展风险等问题。四是提供优惠政策。对农民组织为成员提供服务或劳务所得的收入免征所得税，销售农产品免征增值税，农业生产经营服务免征营业税，兴办加工和流通实体给予税收优惠。同时，还应提供用地用电和农产品运输等优惠政策。五是强化服务和管理。通过政府网和互联网平台以及新闻媒体等途径提供信息支持和服务；在组织建设上做好帮扶工作，帮助建立健全规章制度，规范组织运作，促其健康发展。
农民组织的发育，是从层级结构（最基层）和组织结构（社会层面）上“让一部分人先民主起来”的有效实践，是农村社会建设的主要着力点，以此形成强大的体制外推力，促进体制内民主建设的发展。农民组织大都是按民主的方式产生发展起来的，可以肯定地说，这是从体制外推进农村基层民主最重要的途径和手段。
第三方力量：土流并举，打破“熟人社会”规则
中国农村是世代聚族而居的“熟人社会”，血缘、宗族、人情、权势、金钱等相互交织，关系错综复杂，维系社会秩序的运转、矛盾的调处、资源的配置等大都依靠的是非正规制度，这是民主政治在农村发展的主要障碍。农村基层干部是带领农民实现经济发展、推进农村基层民主的中坚力量。但自上世纪80年代实行村民自治以来，各地在村民委员会选举中，都程度不同地发生过家族观念干扰选举过程、家族势力破坏基层民主的现象。事实证明，不在这种“熟人社会”中楔入新生力量，破除家族观念，打破宗族势力，冲击传统思想，冲开人情网络，农村民主政治在基层就很难持续健康运行。因此，推进农村基层民主，必须从中国的国情出发，改变过去基层干部从本地选人的单一资源供给模式，“空降”一批干部，实行“改土归流”、“土流并举”，有效打破农村“熟人社会”对基层民主的惯性约束。近几年，各地在探索基层干部资源供给方面主要有两大举措：一是推进大学生到村任职；二是选派机关年轻干部到村挂职。安徽省近几年共选派万余名优秀年轻干部先后到村挂职，六年如一日扎根农村，最终倒在工作岗位上的凤阳县小岗村原党支部书记沈浩就是他们的优秀代表。
大学生村官和选派干部等“空降”村官的介入，为农村带来了知识分子的参与和先进文化的支撑，使农村基层民主逐步显现出生机和活力。他们不仅在农村经济发展中做出了贡献，更重要的是在打破农村非正规制度、改进基层管理服务方式、推进基层民主建设等方面发挥着积极作用。首先，优化了农村干部队伍结构，为推进基层民主提供了坚强的组织和干部保障。“空降”村官是接受过系统教育的高知识、高文化群体，年富力强，知识丰富，视野开阔，他们的到来为基层组织注入了新鲜血液，有效改善了农村干部队伍的年龄结构和文化层次，拓宽了农村基层干部来源，成为后备干部队伍的重要资源储备。其次，打破了农村“熟人社会”的各种障碍，改进了基层组织工作理念和方式。“空降”村官在当地是外来人，不受血缘、宗族、人情世故等各种因素的影响和束缚，而且眼界广、见识多，容易接受、理解并掌握解决农村事务的新观念、新思路和新方法，积极推进并认真落实村务公开以及民主决策、民主选举、民主管理、民主监督等各项举措，冲击了本地村干部的固有思维和理念，突破了基层工作的传统套路。第三，宣传了民主法制思想，提升了农民的民主法制意识。“空降”村官法制观念强、民主意识浓，在与村民的日常交往和沟通中，能够有意识或无意识地灌输民主思想和法制观念，起到了“普法员”的作用；同时，他们在开展工作过程中，既是高屋建瓴的推动者，又是身处其中的参与者，调处矛盾没有亲疏之分，不讲人情面子，依法办事，公正处理，既维护了农民的合法权益，也宣讲了民主法制思想，极大地调动了农民参与基层民主政治建设的积极性和主动性。
选聘大学生到村任职和选派年轻干部到村挂职，是远见卓识之举。但目前仍然存在着诸多难题：一是部分大学生村官思想不稳定，只是把到村任职作为跳板，没有扎根农村的长远打算，而且开展基层工作容易理想化，社会经验和实践能力不足。二是部分基层政府对大学生村官的作用没有引起足够重视，有些村两委基于各种原因甚至采取不配合、不欢迎的态度。三是一些选派干部抱有临时观念，不安心基层工作，常以单位工作忙为由，脚踩两只船。要实施“改土归流”、“土流并举”，创新干部资源供给机制，借助外力推进农村基层民主，当前应重点解决三个方面的问题：一是完善“空降”村官选拔机制，真正把有知识、有志向、有热情、有潜力的大学生和优秀年轻干部输送到农村。二是调整工作内容，既要他们带领农民创业致富，也要把推进民主法制建设作为工作重点。这才是带起一方发展的长久之计、根本大计。三是关心和爱护“空降”村官。各级政府应不折不扣地落实各项优惠措施，不仅应在工作中认同和支持，也要在生活上予以关心和爱护，促使他们热爱农村、心系农村。
民主不是最好的，但它可以杜绝最坏的事情发生。推进民主化进程有多条路径，如先党内后党外、先抓点后扩面、先基层后上层等。而基层历来是民主政治的发源地、试验田，民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。从农村基层突破，“让一部分人先民主起来”，尽最大可能拓展三股力量的发展空间，充分发挥他们在推动农村基层民主中的主导性、推动力和创造力，是推进我国民主化进程行之有效的重要途径，也是一项基础性、战略性、全局性的工作。舍此，即使形式上的民主制度构架和机构建设多么完善，依然难以实现真正的民主。
“让一部分人先富裕起来”的理论已经产生了巨大效应，那部分先富起来的人把中国经济从停滞状态带入了超常发展的快车道。我们期盼，“让一部分人先民主起来”也能在推进中国民主化进程中产生出同样效应。我们用30多年时间使穷人变成了富人，我们可能还需要用若干年的时间才能使农民变成完整意义上的公民。
作者单位:安徽省人民政府
