摘 要：中国计划生育政策取得了巨大成就，对建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴产生了巨大作用。随着我国进入低生育阶段，人口老龄化进程加快，人口红利结束的趋势明显，计划生育政策和人口发展战略已经走到了十字路口，重构人口发展战略势在必行。根据人口发展新形势、新要求，按照党的十八大报告关于“逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”的重要精神，加快构建以以人为本为战略思想、以合理增加人口数量为战略方向、以促进人的全面发展为战略目标、以优化人口结构为战略重点、以完善社会保障体系为战略保障的人口发展战略，促进人口长期均衡发展，实现人口与经济社会、资源环境相协调。
关键词： 人口发展战略； 计划生育政策； 人口转变； 以人为本
一、引言
新中国成立之后，我国人口再生产迅速完成了由高出生、高死亡、低增长向高出生、低死亡、高增长的转变，迎来第一次生育高峰。1953年全国人口普查显示，人口出生率达到 37． 0%，死亡率下降到14． 0% ，自然增长率达到 23． 0%的历史高点。这种情况引起了党中央和有关学者的重视，毛泽东同志在党的八大三次( 扩大)会议中提出“三年试点，三年推广，四年普遍实行”的人口发展设想，初步奠定了新中国人口政策雏形。1957 年 7 月 5日马寅初在《人民日报》发表《新人口论》一文，客观分析了人口增长过快同经济社会发展的矛盾，主张控制人口数量、提高人口质量，得到了毛泽东等中央领导同志的肯定。但反右派斗争把人口控制理论当作马尔萨斯人口论批判，形成了“人口越多越好”的理论教条。在
20 世纪 60 年代前期，中央领导同志和有关文件曾提到要控制人口和实行计划生育政策，但都没有真正执行下去。“文革”期间，人口和计划生育工作基本停摆。
进入 70 年代，我国人口数量突破 8 亿。面对日益严峻的人口形势，中央加大人口控制力度，计划生育政策正式走上历史舞台。1971年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，控制人口增长首次列入国民经济发展计划。1973年中央提出“晚、稀、少”、核心是“少”的人口发展原则，并逐步演变为“一个不少，两个正好，三个多了”的计划生育政策。1978年进一步明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”，并将“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980 年 3 月至 5 月，中央连续召开 5次人口工作座谈会并向中央书记处提交报告，认为中国人口太多了，必须尽快将生育率降下来，实行一对夫妇只生育一个孩子的政策。1980 年9 月 25日，中共中央发表了《关于控制人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，形成了我国计划生育政策的基本框架。其基本要点包括：一是国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；二是农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生两个的，经过审批可以有计划地安排； 三是不论哪种情况，都不能生三个；四是少数民族也要提倡计划生育，要求可适当放宽一些。这四项基本要点构成了我国计划生育政策的核心内容，并一直延续至今。
20 世纪 90年代中期以后，我国进入低生育阶段，人口老龄化进程加快，人口红利结束的趋势明显，人口政策和人口发展战略走向争议和讨论逐渐进入社会各界的视野。特别是 2010年第六次全国人口普查数据公布后，人口政策争论进入白热化阶段，人口发展战略走到十字路口。当前我国人口政策争论交锋集中起来主要是两个方面的观点：一是人口政策维持论。杨凡、翟振武认为，人口政策要继续保持稳定性和均衡性，应该审慎放开“二胎”［1］。《国家人口发展“十二五”规划》也认为，我国仍然面临着人口总量持续增加的压力，要坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平。二是人口政策改革论。王丰多年持续呼吁改变现有人口政策，他呼吁结束“一胎政策”，在全国范围内普遍放开“二胎”［2］。纪宝成认为，中国已经是人口出生率非常低的国家，一对夫妻平均下来只有1． 7 个孩子，人口低增长状况已维持 20年，这样会导致人口结构严重不平衡，对未来经济社会发展产生负面影响［3］。穆光宗更直截了当地说，生育两个孩子是社会赋予每一对夫妇的适度生育权利，是对生育内部性和外部性合理权衡的选择，是我们应该坚守的伦理底线，也是人口控制的文化边界［4］。左学金认为，全社会调整生育控制政策的声音越来越大，越来越成为更多人的共识，采取不同的人口政策的时候已经到了［5］。
任何政策和发展战略都是在特定的历史背景下形成的，不是一成不变的，要根据形势的变化进行调整完善。计划生育政策是我国的一项基本国策，它的目标、内涵、原则、措施等也都需要随着时代的变化而变化。计划生育政策实施30多年后，我国经济社会环境已经发生了巨大变化，计划生育政策和人口发展战略调整已经进入最后读秒阶段，已经到了十字路口，必须根据新形势新要求加快重构中国人口发展战略，促进人的全面发展，实现人口与经济社会、资源环境相协调。
二、中国现行人口发展战略的评判
以计划生育为核心内涵的人口发展战略和政策实施 30多年来，取得了举世瞩目的成就，对建设中国特色社会主义、实现国家富强和民族振兴产生了巨大影响。人口再生产类型实现历史性转变，根据“六普”数据，我国人口总和生育率从20 世纪 70 年代初的 5． 8 迅速下降为 2010 年的 1． 8，人口再生产类型由“高出生率 － 低死亡率 － 高自然增长率”转变为“低出生率 －低死亡率 － 低自然增长率”［6］，比其他发展中人口大国提前半个多世纪迈入低生育水平国家行列，30 年全国共少生 4 亿多人，使世界 60亿人口日推迟 4年。人口素质大幅提升，15 岁以上国民人均受教育水平从上世纪 80 年代初的 4． 5 年提高到 2010 年的 8． 5 年，大学及以上文化程度人口由1982 年的 610 万增加到 2010 年的 1 亿以上；贫困人口大幅度减少，占总人口比重明显降低，妇女地位显著提高［7］。生育率下降导致人口抚养比大幅下降，为我国经济增长创造了 40年以上的“人口红利”期。人口增长速度的大幅放缓，有效缓解了人口增长对经济社会和资源环境的压力，有力促进了经济发展和社会进步。同时，我国人口发展政策为世界人口和经济社会发展做出了重要贡献，全世界都在享受中国人口政策带来的发展利益，也为世界各国特别是发展中国家控制人口过快增长积累了宝贵经验。实践证明，我国实行计划生育的基本国策是完全正确的，人口政策功在千秋。与此同时，随着经济社会的发展和人口形势的变化，计划生育政策和现行人口发展战略的不利影响也逐渐暴露出来。
1． 现行人口发展战略对当前人口发展形势预测欠准确。从生育率来看，人口主管部门对生育率存在明显高估。《中国人口发展战略研究报告》提出的生育率数据是 1． 7－ 1． 8，“六普”的数据是 1． 8。但王丰认为，中国目前的生育率已经低于 1．5，多年以来中国官方把生育率严重高估了［2］。郭志刚指出，目前中国生育率不可能是人口主管部门所称的1． 8，而是显著更低，甚至低于 1．5［8］。翟振武根据“六普”数据推算出的生育率在 1． 6 和 1． 65 之间［9］。根据 2011年世界人口数据表，当前中国生育率居世界低水平前列，低于发达国家 1． 7 的平均水平，也低于生育率最低的欧洲 1． 6的水平，在全球十个人口大国中仅仅略高于日本( 1． 4) 。事实上，早在 20 年前中国的总和生育率就下降到 2． 1 的更替水平以下，此后继续走低，近 15年来生育率一直低于 1． 5，不少年份甚至连 1． 4 都不到。从人口总数来看，各渠道公布的官方人口数据都高于实际人口数。1994 －2005 年，国家统计公报合计人口出生数为 2． 21 亿，但根据“六普”数据推算仅为1． 90 亿，12 年间累计高报出生人口 3100万。“十五”人口规划预测 2005 年总人口为 13． 31亿，但 2005 年全国1%人口抽样调查结果显示总人口只有 13． 08 亿，规划预测数比实际数多出 2300万。“十一五”人口规划预测 2010 年总人口为13．70亿，而“六普”数据显示总人口只有 13． 40 亿，比规划数少了 3000 万。易富贤等还指出，“六普”数据存在严重的重报，2010 年中国实际人口应该只有12． 7 －12． 9 亿，根本不可能有 13． 397 亿［10］。然而，近 20年来，我国人口发展战略决策者对生育率和人口总数的认知仍然滞留在高增长时期，生育率和人口总数被严重高估，建立在此基础上的人口发展战略和规划必定不会切合实际。与世界上生育率相近的国家相比，我国对人口形势变化的认知和调整已经晚了至少十年，我国人口发展战略调整已经严重滞后，给未来发展造成了很大的隐患。
2．现行人口发展战略制约了长远竞争力和可持续发展能力的提高。现行人口发展战略将导致我国劳动力数量急剧下降，严重制约经济社会发展。按照“一胎化”的计划生育政策，2024年我国达到13． 93亿人的人口峰值，以此为分界线，之后我国人口总量将逐年持续减少，到 2100 年下降为 6． 7亿人［11］。人口的大幅减少带来的必然结果就是劳动力供给严重不足。根据人口普查资料测算，2019 年中国大学年龄( 19 － 22 岁) 人口将只有 2009年的53%，这意味着届时全社会劳动力将锐减。目前，我国“人口红利”已开始消减，民工荒从周期性、季节性短缺转变为趋势性、总量性短缺，从珠三角扩展到长三角再到中西部地区，从技术工人短缺发展为普通工人短缺，人口和劳动力再生产问题凸显。经济增长主要受劳动力、资本和技术三个方面的影响，世界银行对中国经济增长因素的分解表明，物质资本对经济增长的贡献率为37%，劳动力数量为 17%，劳动力转移为 16%，技术等其他因素为 30%［12］。中国劳动人口数量将在 2013年停止增长，农村劳动力转移也将逐渐消失，这就意味着经济增长中的劳动力贡献将从正 3． 315 个百分点逐步下降为负1． 473个百分点，总降幅为 4． 788个百分点。
长期实行以“一胎化”为核心的计划生育政策隐含着巨大的社会风险，不利于社会长期和谐稳定发展。从社会风险角度分析，独生子女家庭本质上是风险家庭，具有很强的脆弱性。独生子女一旦身心出现问题甚至夭折，将会对家庭和社会产生诸多风险，如果风险家庭、脆弱家庭长期累积，整个社会将变成一个风险性、脆弱性的社会，给社会长期繁荣稳定和可持续发展带来极大挑战。人口数量的减少将大大削弱中国在国际上的竞争力。日本经济研究中心主任、法政大学教授小峰哲夫认为，2020 年中国 GDP将超越美国居世界第一，但其后由于劳动力人口减少，经济增长速度将大幅放缓，2040 年前后经济增长率将下降到 1% 左右，2050年左右美国将超越中国［13］。美国《洛杉矶时报》也认为，2030 年以后中国快速下降的工作年龄段人口将使 GDP 每年下降 0． 7 个百分点。
3．现行人口发展战略不利于经济发展方式加快转变。消费不足、过度依赖出口拉动经济增长是我国经济发展方式面临的突出问题，特别是国际金融危机后，启动消费尤为紧迫，加快促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变成为转变经济发展方式的重要任务之一。“只生一个”的计划生育政策，一方面导致消费者数量不足，制约着消费需求的提振。另一方面，导致人口结构不合理，进而影响扩大消费。国际经验表明，一个社会一般是两个消费人口创造一个就业岗位，绝大多数国家的劳动力与总人口比例在50% 上下。我国由于倡导“只生一个”，既减少了上亿消费人口，又使得劳动力与总人口比例高达 63．5%，造成消费需求严重不足。事实上，孩子出生并不是家庭和社会的负担，而是拉动经济增长的强大动力。小孩从出生到 20岁之前一直是单纯的消费者，小孩成长过程中带动包括婴儿食品、玩具、游戏软件、多层次教育、音乐、房地产、汽车等在内的庞大产业链，对消费的拉动作用远远大于房地产和汽车产业，而且这种拉动作用是可持续的。二战后，发达国家就是因为婴儿潮拉动了消费，提供了年轻劳动力，带来了几十年的高消费、高增长“黄金时期”。若我国长期实行“一胎化”政策，必将对扩大消费需求产生强大制约作用，严重影响经济发展方式加快转变。
4． 现行人口发展战略加剧了人口结构恶化。人口年龄结构方面，年轻人口比例持续下降，老年人口比例快速攀升，老龄化进程加速。如表 1 所示，0 －14岁人口占全国人口比重由“三普”的 33． 6% 下降为“六普”的 16． 6%； 60 岁及以上人口比重由“五普”的 10． 33%上升为“六普”的 13．26%； 65 岁及以上人口比重由“四普”的 5． 66% 上升为“六普”的8． 87% 。预计到 2020 年，60 岁以上老年人口将达到 2． 34亿人、比重达 16． 0%，65 岁以上老年人口将达到 1． 64 亿人、比重达 11． 2%； 到本世纪 40 年代后期 60 岁以上老年人口达 4． 3亿人、比重达 30%，65 岁以上老年人口达 3． 2 亿人、比重达 22% 。Sut-ton认为，发达国家老龄化进程通常长达几十年甚至上百年，如法国、瑞士分别用了 115 年和 85 年，英国、美国则用了 80 年和 60 年，而中国仅用了不到20年［14］。吴鸣认为，中国计划生育政策加快了老龄化进程，加重了老龄化的程度，相比工业化、现代化同时起步的发展中国家，中国的老龄化程度超前20 年［15］。
人口性别结构方面，“一胎化”政策造成很多人运用科技手段人为选择出生婴儿男性性别，导致出生男孩明显多于女孩，人口性别结构严重失衡。“三普”出生人口性别比为108，“四普”上升为111，“五普”进一步上升为117，“六普”则高达 118，远远高于国际上 102 －107 的正常性别比范围( 见表 1) 。现在我国已成为全球性别比失衡最严重、持续时间最长的国家，到2020 年全国将会有 3000 － 4000 万婚育年龄男青年无妻可娶，给社会稳定带来严重安全隐患。
人口区域结构方面，地区之间人口发展态势差异明显，东部地区经济社会发达，但生育水平持续降低，人口老龄化加剧；中西部地区贫困落后，但生育水平长期较高，人口自然增长率较高。1978 － 2003年全国净增人口 3． 25 亿人，排除迁移因素，东部占33． 9%，中部占到了 35． 6% ，西部占到了 30． 5%，中西部地区人口自然增长率明显快于东部地区［7］。这种人口发展趋势长期持续下去，将会造成富者越富、穷者更穷的恶性循环，不利于区域经济协调发展。
人口城乡结构方面，现行计划生育政策一直严格控制城市人口，农村生育政策相对宽松，这样必然会导致农村人口增长快于城市人口。过多人口出生在农村，得不到良好的抚养和教育，没有良好的成长环境和条件，这与我国提高人口素质、促进人的全面发展、加速推进城镇化和农业现代化等发展战略都背道而驰，严重制约我国现代化进程。
5．现行人口发展战略对人民基本权益造成了事实上的损害。我国现行人口政策对不同地区、不同群体、不同民族以及城乡居民实行不同的生育政策，北京、上海、天津、江苏、四川等省市实行的是一对夫妇只生一个孩子的政策，海南、云南、青海、宁夏、新疆5 省区农村实行的是生育两个孩子的政策，西藏等部分人口较少的少数民族地区则允许生育两个以上的孩子，另外还有 19个省实行的是在农村如果第一胎是女孩允许再生一个孩子的政策，还有 6个省规定农村一方是独生子女的可以生育两个孩子。田鹏等认为，这种区别性生育政策侵犯了只允许生一个小孩的夫妇的生育权，同时也剥夺了很大一部分女婴的出生权利和一部分男性公民的婚配权利［16］。从基层调研的情况来看，现行人口政策主要是影响了行政机关、事业单位等公职人员的生育权利，农村人口、私营企业老板等非公职人员一般都生育两个甚至两个以上。公职人员超生了会丢饭碗，都不敢生二胎；贫困人口超生了不能抓人，也不能拆房子，最终不了了之；有钱人超生了不过就是交几万块钱社会抚养费罢了。随着我国公民权利意识的增强，越来越多的人提出公民生育权是与生俱来的一项基本权利，生育权利面前人人平等，任何人、任何时候都不能被歧视、被剥夺。
三、重构中国人口发展战略的理论和实践根基
计划生育政策实行 30 多年之后，我国人口发展的理论基础和实践基础都发生了根本性变化，概况起来主要有以下五个方面。
1． 人口发展理论和政策已进入转型时期。早在计划生育政策实施之初，党中央就对人口发展战略进行了富有远见卓识的科学预见和规划。1980年党中央《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》提出： “到 30年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”这一科学论断为 30 年后调整优化人口发展战略提供了理论指导和支撑。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央敏锐地看到我国人口发展方面存在的突出问题，多次对人口发展战略进行论述和调整。2005 年 3月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要加强人口发展战略研究，认真研究解决人口发展的突出矛盾和问题，提出科学的预测和应对方案，制定人口中长期发展规划［17］。2006年4月，胡锦涛在中共中央政治局第二十八次集体学习时指出，要深入总结和准确把握人口发展规律，深化人口发展战略研究，以人的全面发展统筹解决好人口问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展［18］。“十二五”规划纲要提出，要完善人口政策，深化人口长期均衡发展战略研究，准确把握人口变动趋势，深入研究不同阶段的人口政策取向及主要任务，促进人口长期均衡发展。这一系列重要论述为人口发展战略调整奠定了理论基础和政策基础。与此同时，重构人口发展战略的实践基础也越来越牢实，基层呼声越来越高。2012年上半年，笔者对湖南省下属四个地级市的部分基层计生干部进行了访谈调研，调研结果显示，有 80． 1% 的基层计生干部认为有必要放宽生育政策； 有 72． 5%的基层计生干部认为，如果普遍实行二胎政策，仍有能力控制多孩问题； 有 64． 7%的基层计生干部认为，2015年前后是调整放宽生育政策的最好时机。这项调查表明，基层计生干部及基层群众对调整生育政策有迫切需要，计生基层干部也有坚定决心和信心执行好调整后的生育政策，为重构我国人口发展战略提供了坚实的群众基础和实践基础。
2．人口发展趋势已发生历史性转变。世界人口发展态势已经发生重大转变，人口总量经历高速增长后进入增速趋缓时期，人口爆发式增长时代已经成为历史。上世纪 70年代初，世界人口增长率是2． 5% ，当前还不到 0． 5% ； 2005 年人口总量超过 10万的 197 个国家中，74个国家为低生育率国家，65个国家为中等生育率国家，只有 58 个国家为高生育率国家，低生育率已经成为全世界的普遍发展趋势［2］。中国人口增长趋势也发生了历史性变化，人口增长过快的态势得到了根本性扭转。我国人口增长过快的情况在上世纪 90年代就发生了逆转，1980年我国人口自然增长率是 1． 19%，从 1998 年开始人口自然增长率下降到 1% 以下，进入 21世纪中国已经是世界上人口增长率极低的国家之一，2010 年增长率下降到只有 0． 47%，在发展中国家中率先进入世界上人口低增长国家行列，人口负增长指日可待。
从个案分析来看，我国自 1980 年开始在山西翼城、甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施等农村地区试点“二胎”政策，试点结果显示，2000年翼城、酒泉两地生育率分别只有 1． 5 和 1． 4，2005 年恩施、承德分别只有 1． 47 和 1． 6，试点地区没有一个生育率达到2．1的人口更替水平［19］。有人口专家估算，即便停止计划生育，我国目前的生育率也只有 1． 7左右。试点情况充分说明，我国人口高增长时代已经过去，“特别紧张的人口增长问题”早已成为过去时。
3． 人口发展的经济社会基础已发生重大变化。1980年中国采取计划生育政策的时候，经济社会发展处于短缺经济和物质匮乏时代，实行计划生育政策就是要通过控制人口过快增长，减少消费、增加储蓄、扩大投资，以拉动经济增长；降低粮食、能源、资源等物质消耗，以减少环境污染。经过 30 多年的快速发展，我国经济社会环境发生了巨大变化，经济总量持续高速增长，年均增长率高达10%，经济增长模式已从计划经济时代的供给驱动转变为需求驱动，经济增长约束因素已从供给不足转变为需求不足，宏观经济政策目标已从提高储蓄率和投资率转变为扩大消费需求。当前，我国主要产品人均产量大幅提高，部分行业已经出现产能过剩，生产方式、技术水平和生活方式取代人口数量成为影响资源消耗和环境污染的主要因素。2000－2008 年，我国能源消费总量增长了一倍多，其中 95% 以上来自人均消费量的增长，只有不足 5%是由于人口总量增长导致的［5］。由此可见，在新的历史时期，人口数量多的问题已经不是制约经济社会发展和环境保护的关键因素。相反，只有增加人口数量才能有效扩大消费、拉动投资，进而才能促进经济持续快速增长。
4．人口数量和结构的竞争成为未来全球竞争的核心。人是财富的创造者和拥有者，在知识技术和物质资源无国界使用的条件下，谁拥有了人口谁就拥有了财富和竞争力。未来国家之间竞争的实质不是经济竞争，不是军事或政治竞争，也不是科技竞争，而是创造竞争主体———人口的竞争。在信息化、全球化背景下，由于相互学习和模仿的便捷性、实时性，后发国家和地区人口素质的不断提高会使世界各国人口素质趋同收敛，未来很难再现穷国与富国之间巨大的人口素质差别。人口素质鸿沟消失之后，人口数量和结构就是人口实力的一切，就是经济实力和综合竞争力的根本。从这个意义上说，保持和促进人口再生产能力持续发展将是未来国家竞争中最具根本性的竞争。
人口是经济生命载体，是经济发展的源泉，一定数量的人口和人口密度是社会分工和经济发展的必要条件。没有证据证明人口少就富、就发展快，也没有证据证明人口多就穷、就发展慢。事实上，适度的人口增长，合理的人口数量，有利于进行社会分工，有利于降低基础设施成本，有利于降低经济活动交易成本，有利于促进投资、消费和竞争、创新，有利于经济社会发展。西方主要国家近十多年来的发展表明，人口增长率越高、老龄化水平越低的国家经济增长越快，反之，人口增长率越低、老龄化水平越高的国家经济增长越慢，如美国人口增长率明显高于日本、老龄化水平明显低于日本、经济增长率则明显高于日本(见表 2) 。
除了人口数量之外，人口结构也是决定未来全球竞争的关键因素。当前我国最有创造力的人口数量是 1． 2 亿，如果继续实行“一胎化”政策，到2050年这部分人口将缩减一半。而美国和印度最具创造力人口一直呈现持续稳步上升态势。在未来一段时间内，如果中国人口数量特别是最具创造力人口数量没有明显增加，人口结构没有明显改善，中国追赶美国必将缺乏后劲，与竞争对手印度相比，经济进一步发展的前景也不容乐观。
5．人们生育观念和文化已发生根本性变革。30多年来的经济、社会、文化、制度等方面的大变迁，带来了人们生育文化观念的大变革，少生优生、生男生女一个样等观念已经深入人心，维持高于人口更替水平的社会经济基础和生育文化观念已经不复存在。王涤对江浙沪粤从事计划生育工作的基层干部进行了调研和访谈发现，当前生育水平很低，生育意愿很弱；作为上海农业人口最多的松江，其生育率已经 15 年负增长； 浙江现在年轻人生育观念有很大变化，80 后生育意愿普遍低于 70 后，90 后生育意愿又比 80后低［20］。现在有很多调查都说明，即便没有一胎政策的限制，很多年轻人想要两个孩子，但生不起，想要三个的几乎没有，生育观念已经发生转变，生育率下降趋势已经不可逆反了。其实，中国人并不那么喜欢生孩子，中华文化并非是多子多福文化。相反，华人几乎是世界上生育率最低的群体。联合国研究显示，除梵蒂冈外，生育率最低的国家或地区都是华人区。美国人口资料局2009 年度报告也表明，华人区属于低生育区域。
四、新时期中国人口发展战略框架构想及政策含义
人口发展形势的变化要求人口发展战略进行实时调整。根据新形势新要求，人口发展战略思路必须由以控制人口数量为主导向以合理增加人口数量、优化人口结构为主导转变，加快构建以以人为本为战略思想、以合理增加人口数量为战略方向、以促进人的全面发展为战略目标、以优化人口结构为战略重点、以完善社会保障体系为战略保障的人口发展战略，促进人口长期均衡发展，实现人口与经济社会、资源环境相协调。
1．树立以人为本的人口发展战略思想。科学发展观明确指出，发展的根本目的是为了促进人的全面发展。过去的人口发展战略奉行的是“以物为本”的发展理念，重经济发展而轻人的全面发展，重控制人口数量而轻提高人口素质，重物质再生产而轻人口再生产，重出生率、生育率的高低而轻人口素质的高低和人口结构的优劣。这种人口发展理念把人口再生产更新的孩子当作瓜分GDP的“坏分母”，将人口生育视为可耻，最终使我国人口失去可持续发展能力和长远竞争力。事实上，人口可持续发展是经济社会可持续发展的核心，只有持续造人，才能持续造物。要按照科学发展观以人为本、全面协调可持续发展的要求，牢固树立以人为本的人口发展战略思想，以充分保障人权为首要前提，从人口发展而不是人口增长的角度来规划和定位未来人口发展战略，合理增长人口数量，着力优化人口结构，切实走出一条人口数量合理增长、人口结构不断优化、人口素质持续提高、人力资本不断丰腴、经济社会可持续发展、人的各方面得到全面发展的新型人口发展道路。
2．明确合理增加人口数量的人口发展战略方向。当前我国人口发展面临的主要症结是生育率过低，人口数量特别是新出生人口和劳动力人口减少过快。解决这一症结的根本出路在于旗帜鲜明地提出把合理增加人口数量作为未来人口发展的战略方向，有效提高生育率，促进人口数量合理增加。具体可分解为三个目标：一是保持少儿人口数量稳定，防止新出生人口大幅下降，把少儿数量长期控制在合理规模上； 二是保持劳动年龄人口数量稳定，防止2020年之后劳动人口大幅下降，特别是防止 15 － 29岁青年劳动人口大幅下降； 三是保持总人口数量稳定，防止 2030年之后总人口规模大幅下降。实现上述三个目标，可考虑采取以下三步走的人口发展政策。第一步，实行“双独二胎”人口发展政策。从现在开始，不分城乡、区域、民族，夫妇双方均为独生子女者，一律允许生育两个小孩。当前，城镇已婚育龄妇女独生子女领证率远远高于农村，实行“双独二胎”政策，农村生育率升高幅度非常有限，不会带来农村人口爆发式增长。第二步，实行“一独二胎”人口发展政策。从现在开始，农村夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子； 从 2015年开始，城镇夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子。农村独生子女率较低，“一独二胎”政策对人口数量增长影响有限；城镇独生子女率普遍很高，夫妇一方为独生子女者比例则不会很高，“一独二胎”政策对生育率影响不会很大。特别是到 2015 年，城镇 30岁以下育龄妇女将进一步减少，影响将更小一些。与此同时，实行“一独二胎”政策，对于“一独”方的父母家庭养老和改变家庭人口年龄结构具有重要作用。第三步，实行“全面二胎”人口发展政策。从2015 年开始，在严格禁止三个及以上多孩生育的条件下，农村普遍允许生育两个孩子； 从 2020年开始，在严格禁止三个及以上多孩生育的条件下，城镇普遍允许生育两个孩子。目前，农村和城镇实际总和生育率都远在 2． 1以下，普遍实行“全面二胎”政策，生育率可大体维持在目前水平上，不会造成大幅度反弹。普遍实行“全面二胎”政策，对于增加人口数量、增加劳动力人口、延缓老龄化、降低出生人口性别比等都具有非常重要的作用。
3．确立促进人的全面发展的人口发展战略目标。按照以人为本的人口发展战略思想，把实现人的全面发展作为人口发展战略的目标。实施全民健康工程，提高出生人口健康素质，倡导健康文明的生活和行为方式，全面提高人口健康素质。实施全民素质提升工程，坚持教育优先发展，严格保证财政性教育经费占国内生产总值的比重达到4%，全面实施素质教育，加强普及科学文化知识，更加注重培养人的学习能力、实践能力和创新能力，加快建立学习型社会。实施全民思想道德提升工程，建立健全道德规范和社会诚信体系，加强全民尤其是青少年道德教育，提高全民思想道德素质。实施人口可持续发展工程，调整优化生产力布局，提倡适度消费，不断优化经济结构特别是就业结构，实现人口与经济可持续发展；进一步完善社会保障体系，促进男女性别平等，加快消除贫困，提高人民生活质量，实现人口与社会可持续发展；坚决贯彻节约资源的基本国策，加快转变经济发展方式，切实提高资源利用率，建设节约型社会，实现人口与资源可持续发展；引导人口合理分布，提高居民环保意识，加强生态环境保护，优化人居环境，实现人口与环境可持续发展。
4．坚持优化人口结构的人口发展战略重点。合理的人口结构是衡量人口竞争力的重要标准，是新时期人口发展战略的重点和难点。调整优化人口年龄结构，尽快将人口总和生育率提高到2． 1 的生育更替水平，保持新生儿的合理较快增长；促进劳动年龄人口适度合理增长，尽可能延长“人口红利”期，防止劳动力供给总量性、结构性短缺和劳动年龄人口老龄化和活力减退问题；积极应对人口老龄化，延缓老龄化进程，尽量避免或在较短时间内度过“人口亏损”期。调整优化出生人口性别结构，坚持男女平等，提高社会性别平等意识，清理涉及社会性别歧视的法规政策，真正实现男女平等；加快改变“生男即止，独女户生二孩”的生育政策，使生育政策同性别脱勾，消除生育政策对性别结构的不利影响。调整优化人口区域结构，实施人口发展功能区战略，按照各地区资源禀赋情况和人口承载能力科学合理调整人口分布，推动人口在区域间的合理再分布。调整优化人口城乡结构，坚持城乡统筹发展，稳步有序推进城镇化，加快促进农民尤其是农民工变市民，推进人口在城乡间的合理再分布，实现城乡互促共进、共同繁荣发展。
5．把握完善社会保障体系的人口发展战略保障。应对人口发展中出现的突出问题，实现人口科学发展，必须加快完善社会保障体系，构筑社会安全网。建立健全社会养老保险制度，加快探索建立新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城乡最低生活保障制度，力争尽快健全完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系。建立健全养老服务体系，积极应对人口老龄化，制定与经济社会政策相互衔接、互为支撑的人口老龄化政策体系，注重发挥家庭和社区功能，加快建立以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。建立健全流动人口管理服务体系，创新流动人口管理服务体制机制，加快转变城乡二元结构，稳步有序将进城务工人员纳入城镇社会保障体系，解决好流动人口在就业、就医、就学、住房等方面的实际困难和问题；完善流动人口计划生育管理机构和服务网络，建立流动人口计划生育基本公共服务均等化的保障机制。建立健全妇女儿童权益保护机制，继续深入开展“关爱女孩行动”，有效遏制出生人口性别比升高势头，完善保护妇女儿童合法权益、促进男女平等的法律法规和体制机制。建立健全残疾人保障和服务体系，鼓励引导残疾人加入基本医疗保险和基本养老保险制度，加快建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度，切实保障残疾人康复、文化、就业等各项权益。
五、结束语
30多年的计划生育政策已经把我国人口发展战略带到了一个十字路口，人口发展战略问题引起了政治界、理论界的广泛关注，增加人口数量、优化人口结构等新的矛盾和问题尖锐地摆在我们面前。如何对现行人口政策进行客观公正评价？如何对新时期人口发展趋势进行科学合理研判？ 如何根据形势的变化与时俱进构建一个科学稳妥的人口发展战略？政治家和理论家都有所涉及，都提出了一些有见地的观点和思路。本文在广泛占有消化相关研究成果的基础上，立足于合理增加人口数量这个核心，着眼于优化人口结构这个关键，尝试构建了以以人为本为战略思想、以合理增加人口数量为战略方向、以促进人的全面发展为战略目标、以优化人口结构为战略重点、以完善社会保障体系为战略保障的人口发展战略。这个人口发展战略还很粗浅，以后还将进一步研究完善。希望这些思考和研究能够带给决策者一些理论思考和政策借鉴，带给研究者一些思路启迪和思想火花，希望有助于澄清社会大众关于人口发展战略方面的一些思想认识和形势估量。
（参考文献略。来源：《探索》2012.6）
