宋代思想家程颢曾在《下山偶成》一诗中说到：“有生得遇唐虞圣，为政仍逢守令贤。”于此感慨地方官员，尤其是地方大员在国家政治生活中的重要地位。回溯中国古代地方大员的发展历程，分析其在不同历史时期职位与权限的变化，无疑会对“地方大员”、“封疆大吏”有一个更加直观的了解。
秦、汉与魏晋南北朝时期的行政体制
就现有资料而言，夏、商时期的地方行政体制显示了早期国家对地方管理的原始性，此时期的方国(或者称诸侯)与中央王朝的关系，与后世地方政权与中央的关系并不完全一致。西周统治者在前人的基础上，推行了一套较为严密的外服诸侯体制。战国时代，一些新的地方行政组织开始形成。随着郡县的设立与推行，其长官郡守、县令逐渐成为控制一方、有相当自主权的军政长官。
秦统一六国后，在地方全面推行郡县制。两汉虽自始至终延续着汉高祖刘邦所创立的郡国并行的基本格局，但却不否认郡县制在地方行政体制中的主导地位。“郡”作为秦汉时期重要的地方行政机构，其主管长官——郡守(汉景帝时更名为太守)有着相当大的职权。郡内的任何事务，都会受到郡守的管理。汉承秦制，亦以内史为京师最高行政长官，后在汉武帝时发展为“三辅”——京兆尹、左冯翊、右扶风共同负责管理京师及其附近地区。东汉迁都洛阳后，治京师的长官则改为河南尹。总之，作为秦汉时期集行政、司法、军事、财政于一身的地方大员，郡守虽然会受到丞相、御史大夫的监督(汉武帝后还受刺史的监督)，但因为其对于属吏有任免与荐举权，故而属吏与郡守往往形成一种生为之服役，死为之服丧，同进退，共荣辱的人身依附关系，久而久之，不仅容易造成吏治的腐败，更会助长地方割据势力的发展，这也成为东汉末年出现军阀割据局面的一个主要原因。故而，郡守的品格、素质、能力、信仰，对于地方政治的好坏起着决定性作用。
魏晋南北朝时期，地方行政体制在秦汉郡县制的基础上逐渐演变为州、郡、县三级制。州为地方最高行政机构，其长官一般为刺史。刺史虽为地方大员，但其职权却是“因时”、“因地”而异。理论上而言，都督管军事，刺史理民政。但如果二者兼任，其权力必然大增。所以与秦汉时国家一统、政局稳定前提下的郡守不同，魏晋南北朝战乱割据、士族专权背景下的刺史，其实质多为手握兵权的军政长官，而其所言所行影响的并不仅仅是地方的民生吏治，有时更决定着国家政局的走向。曹魏的“淮南三叛”、西晋的“八王之乱”、东晋、南朝的“荆、扬之争”，都反映了中央与地方的紧张关系。
隋唐五代与宋朝的体制变迁
隋唐五代时期，中国地方行政体制有了重大的变化，即从秦汉以来的州(郡)、县二级制逐渐发展为道、州、县三级制。隋代及唐前期，州的行政长官刺史(隋炀帝与唐玄宗时两度改州为郡，州刺史改为太守)肩负着重要责任。除州刺史之外，都督府(总管府)的最高长官也是此时段内颇有权势的地方大员。都督府(总管府)是州的一种特例，其长官总管(都督)在承担军事事务外，可兼任驻地的刺史，负责本州以内的行政。唐玄宗开元以来，在全国范围内划分了15个具有监察性质的“道”，将其长官采访使较固定地留在任上，并按照地方长官例上奏中央。这样一来，采访使实际上成为了“道”的行政长官。同时，由于政府锐意边事，唐初辖地方军民二政的都督刺史发展成权力更大的节度使。
宋有鉴于唐末五代之弊，将地方的军权、财权、司法权等收归中央，由此彻底结束了藩镇割据的局面。在地方上，实行府州军监、县二级制。其中，府、州、军、监是同级机构，由朝廷以“权知某州(府、军、监)事”的形式直接委派。作为地方大员，知州掌管州内的兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等诸多事务，并可直接向朝廷奏事。然而，相比秦汉时的州牧，知州的权力要小得多。知州不法，通判可上告中央。总之，宋代虽以府、州、军、监的长官直接管理地方，但又以路级政府给予监督，因此宋代的地方大员在行政、财政、军事、人事等方面可操控的范围较为有限，这深刻体现了天水一朝“强干弱枝”的治国理念。
元、明、清时代的权力膨胀
蒙古族起自漠北，相比汉族文化水平较低，蒙族统治者们尚未建立起设定严格的地方行政机构，地方管理系统军政、民政不分成为当时的最大问题。忽必烈即位后，先后设立宣抚司、总管府，管理地方的军政民事。同时，又进一步设立行中书省管理民政。到元成宗、武宗时，行中书省作为常设地方行政机构成为了定制，行中书省的最高长官虽屡有变动，但并不妨碍其成为毋庸置疑的地方大员。行中书省的长官虽在品级上低于中书省，且权力上受中书省或枢密院的节制，但自从元成宗元贞年间以各行省的平章政事兼管本省军政后，地方的军民管理权就完全集中于行省的最高长官手里。而元朝并没有随之建立起一套严密完善的监察体系，这种“绝对的权力”就为地方高官的腐败提供了温床。
明代虽承继元制，但其地方行政体制更加严密。明初废除了元时权力过大的行中书省，改置布政使司，下设左、右布政使，总掌一省之政令。同时，又设有提刑按察使司和都指挥使司，分别负责一省之刑名按劾与一方之军政。三司长官在品级上虽有差别，但同为地方大员，彼此分权独立，各自直属中央。明朝中后期，随着南倭、北“虏”以及各地农民起义纷起，地方分权的原则越发不适用于时局，所以就有了巡抚、总督的设立。巡抚虽总揽一方军政，但名义上并不是三司的上级机构，且还要受到巡按或者其他钦差御史的监督，此时的巡抚还并不能完全视作执掌一方的大员。相比巡抚，最初因军事需要而设立于边疆地区的总督，其临时性更加明显。总督掌管一方，总兵、巡抚等俱受其节制。因关系到边境的治乱安危，故明朝政府对于总督的委任较为慎重。然而囿于明后期政局的混乱，总督设置作为一种制度在当时并未完成，但却为清代总督成为地方大吏开启了先河。
清朝入主中原后，在全国范围内大体按照省、道、府(直隶州、厅)、县四级建制进行了划分。其中，总督和巡抚是省的最高军政长官，是完全意义上的“封疆大吏”。总督一般辖2省，也有辖3省或1省的，巡抚辖1省。清代的督抚除了掌有行政大权外，同时兼领兵权和检察权。虽然从品衔上来看，总督高于巡抚，但实际上二者都单开幕府，有独自奏事之权，并无正副之别。这种地方上的二元领导体制虽然带来种种不便，但清政府出于中央集权的考虑，对此并没有做根本性的调整。清末随着外国势力的入侵和皇权力量的削弱，地方督抚的权力有增无减，这直接导致了八国联军侵华期间出现了抗命朝廷的“东南互保”事件。而武昌起义之后，清王朝在短时间内的土崩瓦解也与这种督抚权力的膨胀有着深层的联系。
地方大员的历史认知
综观中国古代不同时期地方大员名目与权限的发展变化，可以得出以下几点认识。第一，作为维持国家机器有效运转的重要组成部分，地方大员在日常政治生活中的地位举足轻重，历代中央政府对其既依赖又限制。身为官僚队伍中的精英人物，一个地方大员在政治舞台上的一举一动具有鲜明的时代性，其背后往往体现着中央与地方力量此消彼长。
第二，虽然在专制王朝之下，以“人治”为根本标志的执政理念是历代封疆大吏所尊奉的基本原则，但不同朝代在不同阶段所形成的、彼此各异的政治文化，还是造就了不同时期的地方大员在办事风格、执政理念等方面的差异。
第三，虽然历代统治者都殚精竭虑，力图通过各种手段、制定各种措施来消除地方政治中的种种弊端，但在缺乏底层监督、民众权力衰微的中国古代，无异于井中捞月。所以古代地方大员能否做到仁政爱民、清素简约，更多时候是其自身的精神信仰与个人素质的流露，根本上并不在于制度本身是否发挥了制约作用，这是古代中国“人治”传统的一个必然结果。
(作者为北京师范大学教授、博导)
