〔内容摘要〕党务公开，是共产党建立党的组织以及推进党的发展的基本要求和一贯主张，是实行党内民主的重要内容，是党走向民主化、体现民主性质的鲜明特征。党务就是指党所开办的事情、任务、活动和管理。公开，就是公布开放。党务分为两个基本范畴，即外部事务和内部事务两个范畴，党务公开也就有广义和狭义之分。广义的党务公开，指的是党的外部和内部所有事务的公开；狭义的党务公开则分两种情况，一是指党的外部事务的公开，一是指党的内部事务的公开。党务公开必须建立一套科学完善、运作协调和监督有力的制度机制。科学完善、运作协调和监督有力的制度机制包含三个方面：一是党务公开的相关制度，二是党务公开的贯彻执行，三是党务公开的落实和监督。
〔关键词〕党务公开，概念涵义，制度机制
实行党务公开，是实行党内民主的重要内容，是党走向民主化、体现民主性质的鲜明特征。党务公开对于保障党员民主权利、增强党的组织生机活力、加强党内监督、规范权力运行、推进党风廉政建设，都具有重大意义。为此，需要深入研究党务公开的概念涵义是什么，实行党务公开的制度机制是什么，才能更好地推进此项工作。
一、党务公开的概念涵义
实行党务公开，首先要解决党务公开的内涵是什么。换句话说，究竟应该怎样理解党务公开的概念涵义，应该怎样给党务公开做出一个科学的界定。解决这个问题，不能从理论到理论地进行演绎，而应该从共产党的历史发展和实践中寻求答案。
党务公开，是共产党建立党的组织以及推进党的发展的基本要求和一贯主张。共产党作为民主性质的政党组织，决定了必须实行党务公开。马克思、恩格斯历来主张党的公开性问题。在他们运用科学社会主义原理创建世界上第一个共产党时，就在《共产党宣言》中申明，“共产党人不屑于隐瞒自己的观点和意图。他们公开宣布：他们的目的只有用暴力推翻全部现存的社会制度才能达到。”这就是说，共产党要把自己从事的事业、秉持的立场和原则、斗争的方式和前途昭告于天下，既告诉自己的党员，也告诉人民群众。
在马克思、恩格斯为第一个共产党拟定的党章《共产主义者同盟章程》中，把同盟的组织机构分为支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会。《章程》明文规定了各级组织必须实行党的工作和活动的公开，例如，要以工作报告的形式进行这样的公开，“总区部向最高权力机关--代表大会报告工作，在代表大会闭幕期间则向中央委员会报告工作。”“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。”“中央委员会同各总区部保持联系，每三个月作一次关于全盟状况的报告。”“每个区部至少每两个月向总区部报告一次本地区的工作进展情况，每个总区部至少每三个月向中央委员会报告一次本地区的工作进展情况。”在马克思、恩格斯创建的第二个共产党组织--国际工人协会的临时章程中也规定，“全协会代表大会在每年的会议上听取中央委员会关于过去一年的活动的公开报告。”显然，以上这些条文规定都要求，党的各级组织应该把党内的事情定期地、及时地告知党的领导者和全体党员。
列宁在俄国建立共产党的实践中，深刻论述了公开性和民主制的关系问题。列宁指出，实行民主制需要三个条件，即“完全的公开性、选举制和普遍监督”。这就是说，民主制对于政党而言，就意味着它所开展的活动可以公开进行，对党内各种职务实行选举，并对这一切的活动进行有效的监督。在实行民主制的三个条件中，列宁特别揭示了公开性和民主制之间内在的特殊关系。他说：“没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员公开。我们称德国社会党组织为民主的组织，因为在德国社会党内一切都是公开进行的，甚至党代表大会的会议也是公开举行的；然而一个对所有非组织以内的人严守秘密的组织，谁也不会称之为民主的组织。”列宁的这些论述阐明了，公开性从属于民主制度的范畴，公开性必然与民主制联系在一起，也是民主制的必备条件。如果没有公开性，就不可能有民主制，一个政党如果没有公开性，就称不上是民主的组织。而且，作为民主制的公开性，既是对党内的公开，也是对党外的公开。
毫无疑问，在以上马克思、恩格斯、列宁关于党的公开性的论述中，事实上他们把党的所有的工作、活动分为对外和对内两大部分，对外如“推翻全部现存的社会制度”的斗争任务，对内则是党的自身事务如进行党内各种职务的选举等等。因此，马克思主义主张的党的公开性，就是党的事务公开的问题，尽管他们本人并没有提出“党务公开”的概念。正因为这样，中国共产党在改革开放新时期，根据马克思主义关于党的公开性论述，进一步提出了实行党务公开的理念和要求。2004年9月党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是中国共产党在重要文献中第一次提出“党务公开”的概念。随后，党的十七大修订的《中国共产党章程》明确作出规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”2009年9月党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，“积极推进党务公开”。2010年8月20日中共中央政治局审议并通过《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，具体部署了“党的基层组织实行党务公开”。中国共产党认为，之所以要实行党务公开，是因为党员和人民群众拥有“知情权、参与权、选择权和监督权”的民主权利，十六届四中全会《决定》指出，“保障党员主体地位和民主权利”，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”。十七大报告指出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”党务公开的提出和推开，是中国共产党对马克思主义政党学说的继承和发展。
那么，党务公开究竟包含哪些基本涵义，应该如何给它下定义呢？有了上述的论述，我们已经不难回答这个问题了。党务，是党的事务的简称；事务，又是党要做的事情和任务的简称。党所承担的事情和任务，需要开展各种活动和辅之以管理才能完成，因此，党务就是指党所开办的事情、任务、活动和管理。公开，就是公布开放。概言之，所谓党务公开，就是把党所开办的事情、任务、活动和管理向党内和党外公布开放，公布开放其过程，公布开放其结果，并接受有关的询问、回答有关的质疑。
这里需要说明的是，由于党务分为两个基本范畴，即外部事务和内部事务两个范畴，因此党务公开这一概念也就有广义和狭义之分。例如，在执政时代，执政党的党务一方面是围绕国家的内政、外交、国防的发展而制定路线、方针、政策、措施以及配置相应力量而进行的相关事务、活动和管理，实际涉及到了对国家的经济、政治、文化、社会、生态文明建设的组织和领导方面，这就是属于党的外部事务范畴；另一方面是围绕党的自身建设而进行的相关事务、活动和管理，主要包含了思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等方面，这就是属于党的内部事务范畴。显然，两类党务不尽相同，这样，党务公开就有了广义和狭义的区别。广义的党务公开，指的是党的外部和内部所有事务的公开；狭义的党务公开则分两种情况，一是指党的外部事务的公开，一是指党的内部事务的公开。从中国共产党的有关文献来看，党所说的党务公开，主要侧重于专指党的内部事务的公开，即党内事务公开。当然，无论是党务的两个范畴、两种涵义，都不是截然分开的，两者之间存在着密切的联系，有着互相交叉的关系。
二、党务公开的制度机制
以上明确了党务公开的概念涵义，那么，究竟应该怎样实行党务公开呢？党务公开必须建立一套科学完善、运作协调和监督有力的制度机制。这样一套科学完善、运作协调和监督有力的制度机制包含三个方面：一是关于党务公开的相关制度，二是关于党务公开的贯彻执行，三是关于党务公开的落实和监督。
首先，当前实行党务公开，必须走制度创新和制度建设的道路，为党务公开建立科学的、有效可行的相关制度。在建立相关制度实行党务公开方面，中国共产党已经作出了很好的探索，例如，十六届四中全会的《决定》提出了“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度”；十七届四中全会的《决定》提出了“建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站。拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度”。应该说，这些制度确实都是实行党务公开的非常重要和行之有效的制度，但是，我们也要看到还存在着两个问题，其一是这些制度尚不够完整、系统；其二是这些制度目前也仅是列出一个名称而已，制度的具体内容并没有给予阐述、规定。为此，必须加紧建立以下具体的六项制度。
1．党内情况通报制度。进行党内情况通报，是为了使党务能够在党内得以及时的传达。情况通报的内容既包括党务一般情况通报，也包括重大情况通报。要根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次党务情况通报，有重要的或紧急的党务工作则要随时通报。党的各级组织要把党内工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的党务情况有所知晓。党务情况通报既可以采取文件形式，也可以采取召开会议的形式。
2．党的重大决策征求意见制度。党的决策的科学化、民主化和法治化，是保证党的事业健康发展的基础。各级党组织能否作出正确的决策，关键在于是否遵循党的群众路线，充分反映各级党组织和广大党员的意愿，是否按客观规律办事。进行重大决策征求意见时，应把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见的形式可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面重大决策的意见、建议，加以分析和采纳。
3．党委新闻发言人制度。这是促进党务公开的新制度。设立新闻发言人，具体负责各级党委新闻发布工作的规划策划和组织实施，对于加大党的信息公开力度，提高党的执政能力和领导水平，保持党同人民群众的血肉联系，在舆论传播中把握话语权、赢得主动权，为党的建设和经济社会发展营造良好的舆论环境，具有重大作用。新闻发布可视不同情况，采取召开新闻发布会、记者招待会、新闻通气会以及接受记者采访等形式进行。新闻发言人应及时主动、准确全面地向党内外介绍当前党的重大方针政策、决策部署和党的建设情况，介绍和说明党委做出的战略规划、重大决策、重点工作、重要事项以及工作进展等情况，发布有关新闻、阐述党的观点立场和进行政策性解读，并回答记者的相关提问。特别对于涉及党的工作的重大事件和突发情况，应说明采取的措施和取得的成效，澄清误解和疑虑，批驳谣言，消除不实或歪曲报道的影响。
4．办好党报党刊和党建网站。党报党刊和党建网站，都是党的研究路线方针政策、加强自身建设、进行舆论宣传、开展思想政治工作的重要阵地，在党务公开方面扮演重要角色。党报党刊历史悠久，是一种老形式、老传统，为老党员和年龄大的群众所喜爱。在新形势下，党报党刊要开辟新的专栏，改进文风，密切联系群众，为增加党务公开信息，促进党的工作改革创新做出积极贡献。与党报党刊相比，党建网站则是信息时代的新鲜事物，它具有四性：广泛性，截至2011年12月底，中国网民数量已达5.13亿人，手机网民5.05亿人；普及性，互联网普及率已占31.8%；快捷性，在空间上为“零距离”，在时间上可瞬息到达；开放性，不只8小时内办事，而是24小时都可以提供服务。现在，西方发达国家的政党都非常重视网站建设、发挥网站功能，党的政策主张、政要活动、人事动态、财务情况等都在网站上公布，甚至党内选举也可以在网上投票。中国共产党可借鉴国外政党的经验，进一步搞好党建网站建设。同时，与网站建设相联系的还有信息平台建设，如现有的“12371”党建信息平台。把党建网站和信息平台建设好了，就能使其成为党务公开的有力工具，成为吸引、凝聚党内外群众的强大力量。
5．党务听证咨询制度。这是指党员、党的代表就党的重大政策或人民群众关心的热点难点问题向党的有关组织和部门提出要求，希望给予说明解答，以增加党务的公开透明。现在，各级人民代表大会和政府在政务公开方面已经实行了听证咨询制度。党组织也应参照实行这样的制度。
6．党务问询制。党员、党的代表有权对党的路线方针政策、党的委员会全体会议决议和纪律检查委员会全体会议决议、决定等的执行情况以及执行中存在的问题提出询问或质询。问询可口头提出，也可以书面形式署真实姓名提出。党的有关部门应当作出说明解释。对问询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。
其次，要加大党务公开制度规定的执行力度。这几年，各级党组织陆续开展了党务公开的工作，总的情况是好的，但也存在不少问题和不足。主要在于，党务公开是该公开的全部公开了，还是留有死角、仍然保留一些未公开的党务；党务公开究竟真的按照制度规定规范地运作了，还是做一些表面文章，绕过了一些关键的环节；党务公开的效果如何判断，是由党委班子和领导本人说了算，还是应该进行全面的、科学的考核评价，要不要由专门机构作出独立的调查评议。目前，对党务公开应该怎样认识，应该做到怎样的程度，全党尚未作出明确的要求，事实上全凭有关的党组织和领导者的自我理解，自我约束，既可以这样做，也可以那样做，各取所需，各持所为，且感觉良好，心态亢奋，颇有大功告成的意味。此外，有的一些党组织和领导者还抱着观望态度，不被催促着进行党务公开就不主动公开，更乐意于按原有的党务既定运行方式办事。
要解决党务公开执行中存在的上述问题以及对党务公开持有回避的心态，必须深化党的建设和改革，实现党内以党员为主体、社会以人民为主体，更好地让党员和人民群众了解党，享有和落实其知情权、参与权、表达权和监督权。一是做到列出党务公开的“项目清单”，毋庸置疑，党有党的自身秘密，该保密的要保密，党务也不可能全部公开，这就需要划定党务公开和保密的界线，应基于“公开是原则，保密是特例”的要求，把必须公开的党务，列出一个清晰的“项目清单”来。二是做到规范党务公开的程序规则，党务公开不能走过场，图个形式上的热闹，而要严格按照规定的程序步骤进行。三是“一把手”应成为党务公开的表率，这是当前党务公开的关键，“一把手”要成为党务公开的积极倡导者和执行者，党务公开就能够更顺畅、更有效。四是促进党内民主和人民民主的发展，积极调动和激发党员和人民群众的参与党务公开的热情，推动党务公开的持续发展。
最后，要抓好党务公开的落实和监督的机制。在党员和人民群众拥有的民主权利中，除知情权、参与权、表达权外，监督权是保障党务公开能够得到贯彻落实的重要条件。在加强党的自身机构对党务公开的监督的同时，可以增加外部的介入和监督，例如，发挥民主党派和新闻媒体的监督作用。对党务公开的监督应做到“全、实、细”。全，即对党务公开进行系统的、全方位的监督，促使党务公开做到“四公开”，决策过程公开，办事过程公开，办事结果公开，监督情况公开。实，即监督党务公开是否得到很好落实，例如，观察和监督决策什么，决策了什么，决策后如何执行，执行结果如何评估等等具体的环节，促使党务公开得到系统化、科学化的设计安排和贯彻落实。细，即重视对党务公开细节的监督，善于从细微处查处执行不力，杜绝违规情况的发生。
作者为国家行政学院科研部主任、教授、博士生导师
原载《理论探索》2012年第5期
