为什么宪政推进困难？司法权威低落，国民对法律丧失信心，难以形成法治氛围是重要原因。宪政的相互制衡的三个角——立法、行政、司法，其中立法、行政问题不大，主要问题在司法上，因为司法职能的塌陷，导致宪政大三角难以支撑起来。所以，通过司法改革，树立司法权威，是我国宪政改革不可缺少的一环。东亚国家转型的经验也表明，在人治色彩强烈的儒家社会，树立公众对司法的信心是司法改革最迫切需要解决的问题。
一、当前司法权威的低落
司法权威主要体现在两个方面：一是司法裁决应当得到普遍的认同或者服从，二是做出裁决的司法机关强大有力，司法人员具有崇高的威望，受到社会普遍尊重与信任。然而，我国司法权威这两个要素都缺失。不仅司法裁决得不到认同或服从，而且司法机关弱小无力，司法人员不被尊重，人身与职业没有保障，与司法权威的要求相差甚远。
从近年的一些实例，我们可以看出司法权威缺失的情况：
首先是，司法裁判不被认同，涉诉信访案件居高不下，引起所谓的司法信访化现。据统计，2010年，全国法院共接待处理申诉、申请再审的群众来达106.67万人次，审结申诉和申请再审案件130742件。
其次是，司法裁判不被服从，生效法律文书执行难。主要体现在民商事、行政执行案件。全国法院每年生效的判决有70%以上，得不到当事人的自动履行，需要申请法院强制执行。在执行实践中，被执行人在收到法院执行通知后自动履行的几乎没有，而所谓的“自动履行”几乎都是经过执行人员以强制手段为后盾而告知利害关系（做思想工作）后，被执行人才予履行的。
另外还体现在，司法机关弱小无力，法官职业缺乏保障，蒙冤受屈屡见不鲜。一方面，法官往往会因未按领导意图办案被调离、革职，比如，河南法官李慧娟因“种子案”被撤销审判长资格。另一方面，民众对司法不信任，导致当庭袭击法官的事情屡有发生。
尤其值得关注的是，改革开放三十多年来，司法机关人员的整体素质得到根本性的提高，案件裁判的正确率，也即司法公正，与上个世纪七十年代末相比，具有长足的进步，然而，司法裁判却越来越不被服从。这个悖论的发生不得不引起我们的深思与检讨。
二、司法体制弊端与司法权威缺失
司法权威说到底是国家政治权威的一部分。中国封建社会的司法，由于专制的暴力性，使民众因惧怕而产生服从。当今世界法治国家的司法，则是建立在民主政治基础之上，不是应用专制的暴力与恐怖，而是以国家强制力为后盾，采用一整套令人信服的程序设计与保障，构建起现代司法制度，从而使司法裁决得到普遍的服从。
万鄂湘教授曾指出，现代法治国家司法制度具有六个共同特点：独立性、中立性、职业性、统一性、公开性、权威性，而司法的权威性，正是由司法的独立性、中立性、职业性、统一性、公开性五个特点所决定的，当前中国司法在独立性、中立性、统一性、职业性、公开性存在严重缺陷，是导致司法权威没落的体制原因。
（一）司法机关独立性的缺陷
《宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从宪法的立法层面看，我国的政治体制是在党的领导之下，在实行人民代表的制度基础上，司法与行政各自独立。但从现行的国家权力配置层面看，司法根本无法独立于行政。政府班子成员一般有三个人在党内兼有职务，正职是党委副书记，常务副职是常委，还有一个副职是党委政法委副书记，这三个人都可以视为司法机关的领导，可以发号施令。
司法机关从属于行政机关的另一个重要原因是，司法机关的经费问题需要同级政府拨付。汉密尔顿说：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”汉密尔顿这段论述立法与司法机关的关系，同样适用于行政与司法的关系。当司法机关的经费依附行政机关的拨付时，也就等于行政机关对司法机关有了控制权。
在刑事诉讼中，我国采用的并不是以审判权为中心，而是以侦查权为中心。侦查机关具有自行拘留与实施逮捕的权力，起诉机关具有批准逮捕的权力，而审判机关虽然在法律上被赋予也有决定逮捕的权力，但在刑事诉讼实践中，因为程序上侦查、起诉在先，审判机关几乎无需行使决定逮捕权。司法机关对行政机关在运用刑事强制措施上，无法审查。近几年来，公安局长兼任同级党委常委，或者政府副职，有的局长还兼任政法委书记，统领政法各部门，实质上加强了以侦查作为刑事诉讼中心的做法。在公安机关布置的刑事专项“治理”或“斗争”中，法官往往只是一个“提前介入”者，或者“积极配合”者，而不是独立的裁判者。
通过以上分析，我们知道，在宪法层面，我国实行的是在党的领导之下，人民代表的制度基础上，司法与行政各自独立；在国家权力的实际运行中，司法依附于行政，处于从属地位；在现行的司法体制之下，作为司法机关的法院，还要接受行政（侦查）机关的指挥，与起诉机关的监督，审判权与侦查权、检察权相比，处于弱势地位。这就是当前司法机关所处的实际地位。
（二）司法中立性的缺陷
司法没有独立性，就必然缺乏中立性。司法中立性，要求诉讼的基本框架是，以裁判者为中心、由原告（或控方）被告（或辩方），组成等腰三角形，裁判者与原、被告处于等距离，不偏不倚，处于中立地位。处于中立地位的裁判者做出的裁判，自然容易得到双方当事人的认同与服从。
然而，由于司法独立性的缺陷，在刑事诉讼中，司法机关要听命于侦查机关的指挥，接受检察机关的监督，以裁判者为中心，变成为以侦查与起诉联合起来的控方为中心，等腰三角形的形状受到严重扭曲。
司法中立性的内在缺陷，表现在外时，就是忙于保护一部分人的利益。金融部门将金融业务搞成一团浆糊，呆账烂账一大堆，法院就应当优先清理金融案件；三农问题突出，影响社会安定稳定，就抓紧审理维护农民利益的案件。地方为了发展经济，也提出司法应当重点保护的重点企业、招商引资项目。此外，司法机关还得重点办理各级领导机关、领导个人批示的案件、可能上访案件，可能引发群体性事件的案件等等。这样一来，司法机关的总是在忙于保护一部分人的利益，沦落成了一部分人的保护伞，中立性彻底丧失。
（三）统一性的缺陷
司法统一性的缺陷，表现为司法权地方化与司法权实质上并非由司法机关统一行使。在我国，司法机关的经费采用四级保障制，四级法院的经费，由相应的四级行政机关予以保障。这种司法经费保障体系，使得司法机关对行政机关的依附，不仅体现在最终的国家层面，而且也导致各级司法机关对各级行政机关的依附。在这种体制下，司法权被各级地方政府切割得支离破碎。
司法权的统一性缺陷还体现在审判权在实质上并非由法院统一行使。近年来，地方各级人大常委会，就个案问题的监督力量呈现强势趋向，个别地方人大还专门出台了个案监督的规范性文件。在实践中，人大在对个案的监督过程中，经常提出比较具体的意见，表面上让法院依法办，实质上还是要按人大的意见办。人大实质上对某些具体案件行使了最后司法权。
（四）法官的职业性缺陷
九十年代之前，司法机关工作人员多是退伍转业军人，严重缺乏专业素质。近几年，国家实行统一司法考试之后，情况有所好转，法官素质有了根本性提高。然而，与法治发达国家相比，我国的法官队伍过于庞大，过于年轻缺乏经验，不具有令人信服的威望。
当前的法官职业化建设，仍然存在一种可笑的悖论，担任助理审判员要经过严格的司法考试，而对正副院长的法律素养要求就比较含糊。这种对素质要求与工作分工的两分法，造成了这样一个局面，对审理简单案件的人要求法律素养较高，而对决定重大疑难复杂案件的人倒是无需法律素质较高。所以，尽管目前各级法院花费了大量的精力，在司法公正上取得了长足的进步，但法官职业在公众的心目之中，是否具有专业性仍然还是一个问题。
（五）司法活动公开性缺陷
从目前情况看，开庭公开、宣判公开，司法的公开性是有了很大的进步，公开性相对于独立性、中立性、统一性、职业性，在缺陷上并不是非常严重。但与法治国家的司法公开相比，我国司法活动的公开性，仍然存在明显的缺陷。一个缺陷是应当公开而没有公开，判决不能令人信服。比如，在取证方面，刑事诉讼由于以侦查为中心，侦查机关没有出庭公开作证，当被告或者辩护人提出侦查证据来源不合法，或者证据来源系刑讯逼供所取，就无法公开进行质证。
现代司法权威建立的基础是司法的独立性、中立性、职业性、公开性、统一性。现行的司法体制在“五性”上多有严重缺陷，致使司法权威没落。而独立性缺陷，对司法中立性、统一性、公开性、职业性带有根本性的影响，而中立性、职业性、公开性的缺陷，导致民众对司法权威缺乏认同。
此外，由于代表司法权威的外在物质的缺乏，比如基层法院没有规范的审判法庭，甚至负债累累，拖欠工程款，拖欠汽油费、维修费，诚信信誉扫地，更遑论权威。
三、司法体制改革与司法权威的拯救
党的十七大第一次将司法权威与司法公正、司法效率并列写入党的文件，提出要建设公正高效权威的社会主义司法制度。权威、公正、高效成为司法机关面向21世纪的主题。时至今日，司法机关通过30多年的努力，在司法公正与司法效率上有了明显的提高，权威成为比公正高效更加重要更加急迫的现实问题。没有司法权威，司法的公信力将是空话，对行政权的监督将无从落实。
司法权设置的初衷就是用于监督立法权与行政权，让立法不能违宪，行政不能违法。从这点意义上，司法活动被视为社会正义的最后一道防线，当司法没有权威或者权威正在逐渐削弱渐趋没落时，意味着最后这道防线必将消失或者形同虚设。拯救司法权威，就是守住社会正义最后这道防线，是这个国家宪政实现的基本的保障。
关于通过司法改革树立司法权威，理论已多有精辟见解，归纳起来主要有建立精英法官队伍，逐级选拔法官，提高法官经济待遇；废除再审制度，建立三审终审制；司法独立、司法权由法院统一行使；人大要正确行使监督权，不能对个案进行监督，尤其不能将人大变成各级地方的实际终审法院等等。除这些意见，在现行的政治体制之下，我还应可以采取以下几条措施：
（一）落实宪法立法规定，形成司法实际独立于行政的局面
1、加强司法机关在党内的地位。司法机关与国家任何机关一样，必须坚持党的领导。在当前的政治体制之下，一个国家机关的地位如何，集中反映在党内的地位。针对这种状况，提高司法权威的最能迅速见效的途径就是提高司法机关的党内地位。宪法规定，国家的基本制度是人民代表大会制度，在人大之下设立政府、法院、检察院。据此，可以在地方各级党委书记兼任人大常委会主任的前提之下，政府、法院、检察院的正职兼任党委副书记。司法机关在党内地位的提高，既是落实宪法规定的国家权力结构框架模式，又能在政治上形成独立于行政机关的局面。
2、司法经费由立法保障。司法机关对行政机关的依附，很大程度上是因为司法经费、法官工资依附于同级政府拨付。司法机关要独立于行政机关，必须在经济上独立。具体办法可以分成两步，第一步，基层法院与中院的经费，由省里统一保障；省院经费由中央保障。第二步，四级法院的经费统一由全国人大通过预算拨付，形成司法机关在经济上不依附于行政机关，从根本上摆脱行政机关的干预。
保障司法机关的业务经费，当务之急就是为基层法院解困。目前，一些地区的基层法院经费紧张，法官工作偏低，不能按时发放，队伍不稳定，甚至因为基础设施建设负债累累，被新闻媒体曝光，信誉扫地，严重损害司法权威。及时为基层法院解困，是挽回受到损害信誉，维护司法权威的急切问题。
（二）在立法层面，扩大司法审查权，形成司法对行政进行有效的监督。
1、修改刑事诉讼法，形成以审判为中心的刑事审判模式。以审判为中心的刑事审判模式，是经过各国证明行之有效的模式，是落实诉讼等腰三角形规则这一诉讼客观规律的惟一模式。庭审过程，侦查部门应当出庭作证，接受法庭调查，并就指控证据及合法性来源做出陈述，进行质证。只有实行以审判为中心的刑事诉讼模式，才能保证司法机关的中立性。刑事司法裁判才能得到比较广泛的认同。
此外，根据等腰三角形的诉讼规则，在民事、行政诉讼中，检察院应当退出以支持一方当事人为目的的抗诉角色。
2、修改行政诉讼法，逐步将行政立法等“抽象”行为纳入司法审查范围。当前，行政诉讼法仅规定对行政机关的具体行政行为才能提出诉讼，对不涉及某特定人的“抽象”行为不能提出诉讼。然而，“抽象”行为与具体行为相比，影响更大更广泛。从我国目前的立法体制上看，行政立法占有相当大的比例，通过行政立法保护部门自身利益也是当前一个突出的问题。如果不对行政“抽象”行为进行合宪性与合法性审查，势必造成一个悖论：行政诉讼所关注的仅仅是影响范围很小，涉及个人利益的小案件，而对影响范围较大涉及民众利益更为广泛的“抽象”行为，不仅不能进行审查，反而要成为司法机关进行行政审判的依据。
将“抽象”行为纳入司法审查，可以分成以下两个步骤进行：第一步，由省高级法院审查省会城市、计划单列市行政规章，以及规章以下行政规范性文件；由最高法院审查省级地方行政规章与国务院所属各部委的行政规章，以及国务院做出的具体行政行为。第二步，由最高法院审查行政法规。
对行政立法等规范性文件进行司法审查，可以从源头上杜绝民众因为对行政法规、规章的不满，而造成对司法裁判的不认同与不服从，有利于维护司法权威，也有利于维护群众的合法权益。
（三）营造维护司法运行的良好环境
从最高法院近3年的报告情况看，生效裁判正确率达到99.7%，除执行案件外，审理案件基本上在法定审限内结案。司法公正、司法效率得到比较好的落实，维护司法权威，使公正高效的司法裁判得到执行落实，应当成为全社会的共识。这些共识包括以下几点：
1、法院是司法是否公正的惟一评判者。一个案件是否达到司法公正，评判的标准应当是法律，而不是其他；评判的主体应当是法院，而不是其他机关——如果我们承认法院是惟一拥有审判权的机关的话。法定监督机关当然有权提出监督意见，但这种意见只能提供司法机关参考，而不能作为结论依据。目前，我国的法定监督机关经常依照自己对司法公正的理解，轻易做出评判定论，如果法院不能采纳监督机关的意见，往往就被指责是“有错不纠”，“缺乏纠正错误的勇气”，更有甚者，一旦裁判不合监督机关之意，直接追究主审法官的个人责任，对司法权威造成不可弥补的损害。
监督机关在对司法机关行使监督权时，不能逾越底线，将参考意见变成决定结论，交由司法司机执行。在对法官个人的监督上，除非法官发生了违反职业操守行为，比如收受贿赂，直接由纪检、检察机关介入，其他发生的被认为属于司法不公问题，应当先由法院组成的法官专门委员会进行审查，对确属违法违纪行为，再由法院移送相关部门处理。
2、加大执行力度，切实维护司法权威。“执行难”与司法权威是互为因果的关系。司法权威缺失的重要标志，就是生效的法律文书得不到执行；反之，“执行难”又进一步导致了司法权威的没落。
司法权威说到底是政治权威的一个方面，是由国家强制力来保障的。或许有人认为，欧美国家的司法权威主要来源于公众出于内心的服从。这个观点并不错，但这个结果正是国家长期运用强制力保障的结果。例如，20世纪50年代，当美国阿肯色州拒绝在该州小学废除种族隔离制度时，联邦最高法院在库柏诉阿伦一案的判决书中重申必须服从法院的决定，废除种族隔离制度的决议必须执行。这一判决刚下达，艾森豪威尔总统就把国民警卫队派往阿肯色州的小石城执行法院的裁决。
当前理论界只谈司法体制改革，不谈司法权威。众所周知的是，司法没有权威，定分止息的功能就要大打折扣，人民群众的权利就不能得到有效保护，国家就不能长治久安。宪政犹如立法、行政、司法的大三角，缺一角无法实现，并且司法作为最终的监督者与裁决者，事关社会对程序和正义的信心，重振司法权威乃是社会主义宪政改革迫切需要做的事情。
（作者系武汉大学法学院教授、哈佛大学法学院富布莱特访问学者）
