【摘要】就全国而言，行政道歉整体状况仍然处于自发与非制度化的阶段，道歉尚未成为行政机关领导及其工作人员的自觉行为。行政机关道歉特别是主动道歉是体现人民主权原则的一种责任形式，是尊重民众知情权的行为,也是通过社会协商程序化解矛盾的重要环节，它能起到其他责任形式无法取代的优点，有必要通过在法律和行政法规中加以确认，建立全国层面的行政道歉制度。
【关键词】行政道歉；宪法基础；主要规则
2012年3月7日，全国政协教育界别联组讨论会上，委员们的发言环节已经结束，主持人在请列席联组讨论的教育部部长袁贵仁讲话时，政协委员、复旦大学教授葛剑雄在没有事先安排发言的情况下，突然站起来大声要求教育部就2012年考研英语泄题事件道歉。葛教授说道：“我要求教育部对2012年考研泄题事件作出答复，并向全体考生道歉。这样的事情不止发生一次，怎样弥补考生的损失，究竟在教育部考试中心内部存不存在腐败犯罪行为？”在众委员发言期间一直保持沉默的袁贵仁作出回应。他举起当日《中国教育报》有关委员们要求教育部答复考研泄题事件的报道，随后说：“感谢委员们关心教育考试，葛教授不提我也会说。考研确实存在问题，作弊事件干扰了人才培养选拔工作。”他表示，完全赞同公布作弊事件的情况，现在公安部门已组织专门力量，侦查工作正在进行，已取得较大进展。“但没有结果的情况下，具体的人员数字我不能公布，还在核实。此后将视情况告知公众。”袁贵仁表情严肃地说，“我表个态，查出的教育部门人员一律负法律责任，涉及领导的一切按法律办事。同时，现已抓紧考试立法。”遗憾的是，袁贵仁部长并未当场在回答中作出正式道歉。
不过，在一些地方和部门，已经有一些行政机关领导就其所在单位履职失误等情况向公众道歉。个别地方政府还制定了规章。如2007年深圳市政府制定了《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》。这是一个重大的进步，但是其只是对市政府工作部门和区政府提出的要求，还没有对市政府自己提出要求。再者，就全国来看，绝大多数地方没有类似的立法规定,使得《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》基本成了“制度孤本”。由于缺乏高层级法律规范的强制规定，因此就全国而言，行政道歉整体状况仍然处于自发与非制度化的阶段，道歉尚未成为行政机关领导及其工作人员的自觉行为。笔者认为，行政机关道歉特别是主动道歉是体现人民主权原则的一种责任形式，是尊重民众知情权的行为,也是通过社会协商程序化解矛盾的重要环节，它能起到其他责任形式无法取代的优点，有必要通过在法律和行政法规中加以确认，建立全国层面的行政道歉制度。
一、含义及性质
在我国语言学上，道歉就是指“表示歉意”[1]。国外语言学家认为，道歉本身是一种礼貌行为。“道歉的目的在于支持受实质或潜在的冒犯行为不良影响的听话人。为了实现道歉行为,说话人有意贬损自己,承认错误或责任。”[2]就行为本质和功能来说,道歉对说话人来说，对其面子有不利影响；对受听者来说，有利于维护其面子[3]。“道歉是一项针对被冒犯者面子需要的言语行为,目的在于补救需道歉者承担责任的冒犯行为,从而恢复道歉者与道歉接收者之间的平衡。”[4]
根据道歉主体的不同，可以将道歉分为很多种。行政道歉是道歉的一种，可以将其界定为：行政道歉是指作为行政机关及其工作人员就其自身没有依法履行行政职权职责或者错误地履行行政职权职责的行为对公众和社会所引起的不良后果，向公众和社会公开表示歉意的行为。作为法律意义上的行政道歉，有以下几个方面特点和构成要素。
1.行政道歉的主体是行政机关，具体实施可以是一般的公职人员，最好由行政领导实施。这里所说的行政机关是指有未依法履职情形的行政机关。由违法失职的行政机关承担并不意味着只有该行政机关自己发现了违法失职存在的情形，发现者可以有很多。如2007年《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》规定，政府部门自我发现或者经人民代表大会、人民政府、监察机关等有权机关依法认定有失职行为。可见，发现者可以多种多样，包括也可以是新闻媒体曝光、社会公众或者个人批评控告检举出来的。
2.其受众是社会公众，也可能是一定范围的部分群体。如英语考试泄密，行政机关应该向考生和整个社会道歉。它与行政机关针对相对人的赔礼道歉有所区别。国家赔偿法规定了国家机关对公民、法人或者其他组织的赔礼道歉，它是行政机关实施了违法或者不当行为，给相对人个人造成人身伤害，而向相对人个人表达歉意的行为。本文所指的行政道歉一般是针对不特定社会公众表达出来的歉意。
3.道歉理由是，行政机关及其工作人员存在履职上的不作为、拖延作为、违法不当作为等多种形式。简单地说，就是没有合法合理地履职。这里所说的没有合法合理履职情形很多，有的文件统称为“失职行为”。如《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》规定，政府部门自我发现或者经人民代表大会、人民政府、监察机关等有权机关依法认定有失职行为,致使国家利益、人民利益和公共利益受到严重损害或者造成严重社会影响的,应当向公众道歉。这里以“失职行为”统称之。
2009年广州市委市政府发布的《广州市党政领导干部问责暂行办法》第二章问责内容部分第六至十三条列举了问责（包括责令道歉，据此推断，道歉适用的情形应该相同）。第六条，在决策中，有规定六种情形之一的，应当问责。第七条规定，在执行上级机关的决策和部署中，有规定三种情形之一的，应当问责。第八条规定，在履行执法执纪职责中，有规定四种情形之一的，应当问责。第九条，在履行社会管理职责中，有规定五种情形之一的，应当问责。第十条，在履行内部管理职责中，有规定三种情形之一的，应当问责。第十一条，在接受监督过程中，有规定四种情形之一的，应当问责。第十二条，在履行其他职责中，有规定四种情形之一的，应当问责。第十三条，党政领导干部有本办法之外的不履行或不正确履行职责，造成重大失误或不良社会影响的行为，应当予以问责的，依照本办法问责。据此规定，违法失职有很多情形，虽然该规定适用于“党政领导干部”，但多数规定情形适用行政机关及其工作人员的行政道歉。
4.它在表现形式上不同于以往的责任追究形式。以往责任形式是由外在某个主体对行政机关及其工作人员施加的。如公务员法第五十六条规定：“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”第五十七条规定：“公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。”“处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”可见，一般所言的责任追究是由没有依法履职者所在的行政机关来实施的，是指由行政机关对个人实施的。本文所言的行政道歉是由自己主动实施的，通常是针对不特定社会公众表达歉意。2009年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于实施党政领导干部问责的暂行规定》将“责令公开道歉”作为问责的一种方式。但未从正面直接明确“道歉”的性质，“责令公开道歉”是一种被动的行为，还不能体现出道歉者对道歉的真诚，道歉必须有其内在质的要求。如《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》第六条规定：“政府部门实施检讨及道歉，应当主动、及时和真诚。”“责令公开道歉”还不能反映出道歉者对自己行为反思情况，看不出其“真诚”。
5.本文所言的行政道歉是一种法律责任，而不限于道德意义上的责任。因为它不仅意味着道歉者承认自己在法律规范上有履职不到位的现象，而且表达歉意，并愿意接受承担相关不利处理的一种责任形式。法律意义上的道歉与其他道歉不同之处在于，它是由法律规范明示或者默示的一种责任形式。
综上，行政道歉确有不同于以往所言的法律责任形式的特点。由于这种责任形式是由行政机关主动表达的，适用起来确有其他责任形式无法达到的效果。比如，由行政机关主动实施的真诚的行政道歉，可以更明显地舒缓民众不满情绪，可以防止矛盾进一步激化或者引起进一步社会群体事件。同时，通过行政机关主动道歉，可以尽快启动行政机关与社会公众的社会协商互动的程序，从而尽快解决纠纷和矛盾，可见它是促进实现和谐社会重要的辅助形式。
二、行政道歉立法的宪法基础
我国还没有在法律和行政法规层面确认全国统一的行政道歉制度，但是宪法已经为通过立法特别是制定法律法规确立此项制度奠定了多方面的基础。
1.人民主权原则。我国宪法第二条确立了人民主权原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”据此，人民是一切权力的拥有者，所有国家机关权力最终来源于人民的授予。各级行政机关行使的行政权力是国家权力的重要组成部分，也来源于人民，即人民通过宪法授权的。如我国宪法第八十九条关于国务院职权，就是通过人民通过宪法授权其职权职责。人民主权原则要求行政机关将人民奉为上帝，不得以违背人民意志和利益的形式行使权力，否则就应当通过相应的形式接受人民的处理。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”行政道歉正是体现人民主权原则和为人民服务原则的一种具体机制。如果行政机关及其工作人员因为决策失误、工作失职、监督不力、处置失当、用人失察等原因给公民生命、财产、利益等造成重大损失或恶劣影响，就应该诚心诚意向人民道歉。这正是反映行政机关听取人民意见、接受人民监督的表现。总之，人民主权原则为道歉立法提供了权力来源依据。
2.宪法责任制原则。宪法第二十七条规定，一切国家机关实行工作责任制。责任制要求国家机关坚持职权和职责相统一。既然各级政府行使多项宪法法律职权职责，就要对此行使情况承担相应的责任。如果其没有行使好职权，向人民道歉就成为一种不错的选择。行政道歉虽然更多地体现了其道德责任的性质，但是不应该局限于此。当它没有外化为规范、没有成为约束人们行为的规范而仅仅是一种内心的体验时，它自然不属于法律责任。但是，当它以法律规范形式表现出来，并作为规范和衡量人们外在行为的规范时，它就是一种法律规范性的责任形式。宪法责任制原则为行政道歉制度立法提供了组织活动原则依据。
3.宪法监督权依据。它是公民宪法权利实现的重要途径。宪法第四十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”该条规定被统称为公民的监督权。它与前面几个原则不同在于，是从公民个体权利实现角度思考问题的。就是说，公民批评建议申诉控告检举权和赔偿请求权很大程度上取决于国家机关特别是行政机关是否自觉配合上述权利的行使。如果行政机关及其工作人员主动配合，会更容易获得公民的理解和支持，和谐社会关系更容易形成。行政道歉可以成为行政机关针对公民行使批评建议申诉控告检举权的配套措施，即要求行政机关针对公民行使上述权利之后作出及时回应的措施。
需要指出的是，前文把行政道歉界定为行政机关对其不履行或者不正确履行职责而向社会公众表达的歉意，它不同于行政机关对公民个体实施的赔礼道歉。后者情形如国家赔偿法第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。”其中第三条规定的是，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形的。行政道歉通常适用于针对不特定多数人造成危害或者不利影响的情形。这一点并不影响宪法第四十一条成为行政道歉的宪法基础，因为虽然该条将权利主体表达为“公民”个人，但我们对其理解不能局限于“公民”个人。这是因为对很多不特定公民个体这些权利的侵害就会造成对社会公众利益即我们所说的“公益”的侵害。此时就会转化为对社会公众利益的侵害，就有“行政道歉”适用的空间。
4.宪法法治原则和权力制约原则。宪法第五条确立了法治原则：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”据此，行政机关必须按照宪法法律法规和规章的要求行使职权。各级行政机关及其工作人员在其没有依法行使好职责的情况下，通过行政道歉，展示出法治对公权者的约束力，迫使公权行使者对法治主体即人民的敬重，促使其尽快改正其不足。
综上，宪法精神要求我国尽快制定法律和行政法规，确立统一适用于全国的行政道歉的责任形式。关键在于，最高立法机关和最高行政机关是否愿意付诸行动。在尚未制定法律或者行政法规确认之前，建议由全国人大常委会或者国务院在相应的文件中或者政策中作出要求。
三、行政道歉的主要规则
完善体系化的行政道歉至少应该具备以下内容。
1.道歉的要件。宪法、法律、法规和规章规定了各级行政机关的职权和职责，这些是衡量其履职情况的依据。凡是不符合履职要求的并造成重大失误或者不良影响的行为，都应当公开向社会道歉。根据宪法和法理，我们认为，行政道歉适用要件必须有以下几个方面。第一，行政机关及其工作人员有法定不履行或不正确履行职责的客观情况存在。第二，造成了重大失误或不良社会影响的行为。如果只是一般不大的影响，可以不采用道歉。对于“重大失误或者不良社会影响”应当从宽理解。第三，相应的法律法规规章和政策明示或者默示了行政机关应当承担法律责任。这里所说的法律法规规章不一定要明示的规则，也可以是其精神和原则。对行政机关应当承担的法律责任，一般是明示的，但也可以是默示的，对此应当做宽松的理解。第四，不需要行政机关有主观上的明确过错，包括故意或者过失。就是说，一般采用客观责任，只要发生了第一点所说的客观情况，就可以推定行政机关有主观上过错。否则，很难适用行政道歉，也与前述行政道歉所要求的“真诚”条件相冲突。
2.道歉的承担者和实施主体。我国宪法和法律确立了行政机关实行行政首长负责制。它是指：行政首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向人大及其常委会负责的行政领导制度。因此，行政道歉的责任承担者理应是存在履职不到位的行政机关。但是具体实施可以由所属机关负责人实施，也可以由相关工作人员来实施。而由行政机关首长实施，更能显示出其道歉的真诚性，因此，除非有特殊情况，一般情况下，由行政机关负责人实施。
3.道歉的形式和方式。鉴于行政道歉的特殊性,原则上应当采取书面形式,同时辅以可以口头、新闻电视公告以及新闻发布会的媒体形式发布道歉予以补充。笔者认为，采用口头加书面的形式是最好的选择。口头道歉更为便捷易行,但应将口头道歉的内容记录在案。书面道歉更加正式,可以通过报纸刊出道歉书并说明“履责不力的原因、整改的具体措施及进度安排”。而且由于有书面道歉作为凭证，更容易迫使已经道歉的行政机关处处小心，切实履行好法定职责，更能体现行政机关“知错必改”的诚意,更易获得社会公众的谅解,使行政道歉的功能得以淋漓尽致地发挥。
从方式上可以将道歉分为主动道歉和被动道歉（即责令道歉）。基于道歉本身要体现道歉者发自内心的真诚，因此，行政机关应该采取主动道歉的方式。这种道歉能够有效拉近官民之间的情感,给公众一个强烈信号：你或你这个部门是负责任的,是真正为了民众、依靠民众的,处事一定是公平、公道、公正的,凡事能够给公众一个满意的交代[5]。只有在行政机关没有主动道歉或者拒绝主动道歉的情况下，可以通过某种方式迫使其道歉。但是这种道歉的真诚性和效果都会大打折扣。行政机关基于某种外在原因而被动作出行政道歉时，除了主动道歉必须具备的内容要素外，还应该特别说明其没有主动道歉或者拒绝主动道歉的原因，比如对其职责认识不清、群众观念不强等。
4.道歉实施的时间。古老的法谚告诉我们,迟到的正义非正义。行政道歉以及时道歉为原则。一般来说，行政机关在其知道或者应当知道其所在机关或者工作人员发生了前述不履职或者不正确履职的情况后，要在尽可能短的时间内进行道歉。及时、主动、公开的道歉可以消除人们担心行政道歉存在的“作秀”之嫌、“被迫”之嫌、“洗责”之嫌以及“缺位”之嫌之说[6]。前述《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》规定，政府部门自我发现或者经人民代表大会、人民政府、监察机关等有权机关依法认定有失职行为,致使国家利益、人民利益和公共利益受到严重损害或者造成严重社会影响的,应当向公众道歉。笔者认为，对这里所规定的“依法认定有失职行为”要从宽处理。因为，一旦发生了违法失职行为之后，完全弄清其情况往往需要一个过程。此时，我们认为，应当先由行政机关负责人尽快出面道歉，表达一种态度。这是尽快缓解社会公众对抗情绪、避免负面影响进一步扩大的必要措施。之后，在完全查清违法失职行为之后，再做更深刻全面的道歉。
5.道歉文书包括的内容。比较理想的道歉词或者道歉文告应当包括以下内容：第一，宪法法律法规规章和政策规定行政机关应当承担的职权职责；第二，行政机关没有履行好宪法法律法规规章和政策规定的职权职责，给社会和国家管理造成严重侵害、产生负面影响、造成严重社会影响的客观情况；第三，履责不力的原因、整改的具体措施及进度安排、承担责任的意愿。在所发生的未依法履职比较复杂，难以很快查清楚的情况下，笔者认为，首先要由行政首长作出表态性的道歉，并明确在查清事件情况后，进一步向社会公众报告，作出深刻全面的道歉。
6.适用道歉要注意的其他问题。道歉不应该成为豁免追究责任的借口和理由。道歉通常要与其他责任形式结合使用。《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》第六条规定：“政府部门实施检讨及道歉，应当与纠正错误、健全制度、改进工作、实施问责相结合。”具体实施可以分以下几种情况：（1）主动道歉与行政机关追究责任结合。公务员法、行政监察法规定了追究责任的形式，国务院《行政机关公务员处分条例》做了具体规定。一些地方性法规和规章也有规定。行政机关主动道歉只是自己的态度，并不能代替其要实际承担的相关处分，如记过、记大过、降职降级等。（2）道歉与人大及其常委会追究责任结合。我国宪法、地方组织法、代表法等规定了各级人大对行政机关领导人的监督和责任追究方式。如质询、组织特定问题调查委员会调查、罢免领导人等。关于人大常委会的追究，集中体现在监督法之中，该法规定了各级人大常委会监督和追究行政机关领导人的几种方法。第六章询问和质询，通过询问和质询的形式加强对行政机关的监督。第七章特定问题调查规定了特定问题的调查。第三十九条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”行政机关对于履职不到位的情况所作的道歉如果还不能说清楚事实情况，各级人大常委会可以组织特定问题调查委员会，展开调查，并据此作出相应决定。第八章撤职案的审议和决定第四十四条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会会议闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。据此，对于产生影响严重问题的行政机关领导人，人大常委会应该通过撤职的方式加以惩罚。（3）视整改的具体情况作出不同的处理。行政道歉要对整改工作作出安排。对于在一定期限内不予改正的，有权主体应当追究其主要领导人的责任，或者行政首长主动辞职，以示对人民负责。一般来说，可以分类处理、层层递进地追究责任。首先，政府工作部门向公众道歉后,未能按承诺期限落实整改措施的,应当由政府依法追究有关责任人员的行政责任。而对于未在规定期限内进行责任检讨的,由本级政府或者监察机关给予通报批评。政府工作部门应当道歉而未道歉的,由本级人民政府或者监察机关责令其道歉。这是针对公开道歉实施中易出现的被动、拖延、敷衍以及道歉后不去履行承诺和逃脱责任的现象而提出的应对措施。其次，对于政府没有依法追究其工作部门责任的，本级人大或者其常委会应当对本级政府加强监督，责令其追究政府工作部门领导人和工作人员的相关责任；也可以由上级人民政府督促追究。在本级人大及其常委会或者上级政府提出督促追究之后，相关政府没有追究其工作部门责任的，应当采取进一步措施，包括人事任免或撤职等。
7.强化媒体监督。无论其他任何主体实行何种形式的监督，都不能替代新闻媒体在督促行政机关主动道歉过程中的作为。我国需要加强保障新闻媒体监督权利方面的立法，使之成为推动行政道歉制度常规化的有效推手。
【作者简介】
朱应平，华东政法大学法律学院教授。李玉，华东政法大学宪法学和行政法学法学硕士研究生。
【注释】
[1]商务印书馆新华词典编纂组编：《新华词典》，商务印书馆1982年版。
[2]Olshtain, E. Apologies across languages, In S. Blum-Kulka[A], et al (eds.) Cross-cultural Pragmatics: Requests and Apologies Norwood[M], NJ: Ablex 1989.
[3]Brown, P. & S. Levinson. Universals in language usage:politeness phenomena[A], In E. Goody (ed.), Questions and Politeness: Strategies in Social Interaction[M], Cambridge: Cambridge University Press 1978.
[4]Holms,Apologies in New Zealand English,Language in Society[J],1990, (19).
[5]陈家兴：《主动道歉是负责任的第一步》，载《环球人物》2008年第23期。
[6]周亚越：《官员道歉、问责及其制度安排》，载《云南社会科学》2009年第1期。
