现行征地制度在我国工业化、城镇化快速发展进程中发挥了重要的作用，但随着社会经济的发展，逐渐显现出一些问题。现行征地制度的特点：一是土地财政。二是土地金融。相关数据表明，东部城市建设资金的构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地抵押融资约占70％。由此看来，目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融，因此推进征地制度改革已是大势所趋。
一、政府经营土地制度的演变过程
现行征地制度是从计划经济演变而来的，政府经营土地制度则是城市使用土地制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融则更晚一些。
（一）征地制度的变化
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施：一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；有些人还可以享受单位分配的住房等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。
随后国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”。此后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出。
社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农民数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地农户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没完全形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
90年代伊始，开发区热兴起，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到进入21世纪，这一战略全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许土地进入市场等要求，抵制和抗击政府征地的极端事情普遍发生。因征地而引发的矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。
（二）政府经营土地制度的形成
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革的方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是为了搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让，其中多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴香港地区的土地批租制。但香港的土地管理和土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，可以说学香港只学了一半甚至不到一半，这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立了国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国家土地局的账，不愿意实行有偿用地制度，改革进展缓慢，自然谈不上形成土地财政和土地金融。在当时的这种背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，集“裁判员”与“运动员”于一身，可以说是一种历史的必然。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的包袱，城市土地有偿使用制度才真正确立起来，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在饱受舆论批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地，特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。
由此可见，现行征地制度与政府经营土地制度的相结合，是一个逐步发展的过程，深层次矛盾的积累也有一个量变到质变的过程，是到了非解决不可的时候了。
二、现行征地制度和政府经营土地的利与弊
现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊，但弊大于利。
第一，土地利用粗放，浪费严重。
改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52．21％，增加的土地上要来自于农村。据相关统计数据，2000年至2007年间，全国建成区面积年均增长率为6．44％，而人口城镇化率的增速仅为4．55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”，土地城镇化的速度远远超过人口城镇化速度的两个百分点。
城市土地扩张了很多，人却没有增加那么多。我国城市人均土地面积，2008年为134平方米，远高于一些发达国家人均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用的浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地的产出约为20亿美元，而香港1996年工业用地的产出已是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0．3％，高的也只有0．6％，而国际平均水平为1％。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20—30％甚至更高，而国际平均在15％以下。
城市快速扩张，不仅导致耕地资源流失，还产生水资源稀缺、能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题，对土地生态安全也构成威胁。城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。
第二，超前消费，透支未来。
土地财政的主要构成是土地出让金及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。然而现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，“寅吃卯粮”的发展方式。而土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。
建立在企业或个人信用基础上的透支，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但是，如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最好的明证。
2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364．77％。
透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额（包括实际负债和或有负债）不能超过当年地方财政总收入的70％；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30％。
第三，社会分配不公。
（1）城乡差距逐步扩大。一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为，任何产品的分配，都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来，凡集体经济搞得好或经济发展快的农村，几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制，集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场，实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度，却始终无视市场经济的要求，固守对农村集体建设用地的“身份”限制，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3％，远低于城市居民：现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。有人研究，政府出让土地价款中，征地补偿费仅占不到10％。农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，是普遍发生的现象。政府用卖地收入搞城市建设，城市居民的生活质量提高了，政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善，而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大，导致日益严重的社会问题。
（2）城市内部的贫富差距。当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度也有很大关系。由于不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，可以肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。
（3）国民收入的积累与消费。21世纪初，我国政府的各种收入总和已占GDP的30％以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。有学者研究表明，2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿，约占GDP的32％。其重要原因之一，就是政府通过征地获取数额巨大的土地出让收益。2009年1．6万亿土地出让收入，约占当年GDP的5％；2010年土地出让收入高达2．9万亿元，占当年GDP的7．3％。
政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。20世纪80年代初，我国消费率曾达62％，之后呈下降趋势，2005年降为52％，其中政府消费占14％，居民消费仅为38％。到2008年，居民消费进一步降为35．3％，2010年进一步降为33．8％。金融危机爆发前，世界平均消费率为78％—79％（美国约为85％）。无论与历史水平相比，还是与世界水平相比，我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。
三、改革土地制度的政策法规的方向与关键点
土地制度的改革是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能够一步到位，但应该有一个明确的方向。改革方案，应该有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避免一刀切的弊病。
对于改革政府经营土地的制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的来看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度是非改不可，否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动，都是以追求利益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。因此问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改的彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。
在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可以真正确立、完善。否则，国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。
改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，可以考虑分布实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规划实现管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步试验、摸索、完善。
作者系中国农村劳动力资源开发研究会副会长、安徽省城乡劳动力资源开发研究会会长、安徽省人大常委会原副主任
来源:中国经济时报
