内容提要：自2001年以来四川省开始公推直选乡镇党委试点探索已经历时十余年，其做法已基本成型，在实践中取得了一系列丰富经验，并收到了显著成效。当然，作为一项基层民主改革的重大制度创新，公推直选乡镇党委的实践探索仍然存在不少困难和问题，本文通过对其成因进行深入分析，进而有针对性地提出了一些对策和建议。
关键词：公推直选 乡镇党委 基本经验 主要问题 对策思考
2001年，四川平昌县灵山乡在乡党委换届时进行了公推直选党委领导班子试点，新华社记者称之为中国共产党历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试。2003年12月，成都市新都区木兰镇选出了全国第一位公推直选的镇党委书记。由此开始，乡镇党委公推直选试点在四川乃至全国一些地区陆续开展起来。概括地说，所谓公推直选，是近些年来在党内基层民主发展过程中出现的一项重大制度创新，就是把过去由上级党委直接提名和委任变为在党组织领导下,由党员、群众公开推荐候选人,然后由党员大会直接差额选举产生基层党组织负责人。这是目前最有中国特色的选举制度改革模式。公推直选作为党的基层民主建设的重要探索，其发端与发展经历了党的十五大、十六大、十七大等三次代表大会，最终在十七大修改党章时被正式吸收进来。十七大修订后的党章规定基层党组织书记、副书记，可以由基层委员会、总支部委员会、支部委员会选举产生，也可以由党员大会选举产生，从而给公推直选基层党组织领导班子成员的探索留出了空间，并明确提出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。与其他形式相比，它并不是最具轰动效应的，却是目前唯一仍在持续发展、不断推广的，并将成为今后相当时期内中国民主政治发展的主流模式。[1]
到目前为止，四川省公推直选乡镇党委的实践探索，已走过了十年发展历程。在这一进程中，生动地展现了个别试点与逐步扩大相配合，自下而上和自上而下相结合，程序性民主与实体性民主相补充，党内民主与人民民主相统一等基本特征。[2] 近些年来，全省已先后有900多个乡镇开展公推直选试点，试点面达20%以上。[3] 时至今日,可以说四川省公推直选乡镇党委的做法已基本成型，在实践中取得了一系列丰富经验，并收到了显著成效。当然，作为一项基层民主改革的重大制度创新，公推直选乡镇党委的实践探索仍然存在不少困难和问题，有待进一步研究解决。因此，在四川省公推直选乡镇党委经过十年探索之际，对这一重要的制度创新实践进行系统总结，并对存在问题加以分析研究,这对于全国各地继续推进乡镇党委公推直选的改革实践,无疑会具有一定的指导意义和借鉴价值。
一、 经验与成效
四川省通过近十年来乡镇党委公推直选试点的实践探索，有力地推动了基层民主政治建设的蓬勃发展，取得了十分丰富的经验，也收到了显著的效果。
1、改变了过去传统的授权方式，形成了一整套公推直选的基本经验和做法
选举是民主政治的基础，四川省党内基层民主建设选择了以选举制度改革作为突破口，这是符合民主政治发展的内在逻辑的。基层民主的实质，就是让广大人民群众自己当家作主，其主要内容有四个方面，即通常所说的“四个民主”，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中民主选举是基层民主的基础，民主决策是基层民主的关键，民主管理是基层民主的根本，民主监督则是基层民主的保证。可以说，选举是民主制度的核心。最能体现民主水平的是选举水平，是选举制度是否合理、是否执行运作得好。决策、监督、管理的权利在很大程度上是从选举权里派生出来的。选举权能得到保障，决策权、管理权、监督权才能有效。如果选举权是个假的，那么决策、管理、监督权的分量就降低了。所以不能把“四个民主”等同来看，选举权肯定是核心。没有选举，何谈民主?有了民主选举，民主决策、民主管理、民主监督就会跟上来。不能说自然而然地跟上来，但是很容易就可以跟上来。[4] 正因为如此，所以邓小平同志在谈到我国政治体制改革时曾明确指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。” [5] 习近平同志最近在中央党校的讲话中明确提出：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”实际上，“权为民所赋”所揭示的是权力的根本来源及合法性，它是“权为民所用”的前提和保障，也就是说，没有真正的“权为民所赋”，也就不可能真正做到“权为民所用”。从人类文明的进程来看，人民选择自身权力受托者的方式即赋权的方式，最可行、最可靠、最普及的就是选举。尽管选举也存在一些不容忽视的弊端（例如选举人的自由意志有时难以表达、有些选举成本过高、选举舞弊现象等），但毕竟利多弊少，选举仍然是迄今为止公众赋权的最好方式。[6] 因此，选举作为人类政治文明的重大成果，当代世界政党政治中，任何政党想要在国家政治舞台上发挥作用，都必须善于掌握和遵循选举的规律，善于把选票作为自己的有效资源，作为执政的中国共产党也不例外。[7] 今天，我们在发展党内民主的进程中，党内选举制度的改革无疑是首要环节和基础性的工作。民主政治，选举第一，没有普遍平等的选举，民主政治就是空话。[8]
公推直选这一制度创新开创了乡镇党委班子成员从过去的“确认型选举”向现在的“竞争性选举”这一实质性转，从根本上改变了以往乡镇党委换届时，通常是由上级组织提名然后通过安排式选举产生，而现在则引入了竞争性机制，实行差额选举。2004年，四川省乡镇党委书记公推直选的试点范围进一步扩大，先后有成都、德阳、遂宁、宜宾等10个市州在30个县（市、区）开展试点工作，直接选举产生乡镇党委书记45名。到2005年8月,中共四川省委组织部又决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作，扩大到全省18个市(州)和30个县(市、区)全面推开。2010年以来，为进一步扩大乡镇党委领导班子公推直选范围，四川省又决定在18个市132个县（市、区）分别选择一个乡镇，重点开展“五大类型”试点，解决“六大问题”，努力取得“七个方面”经验，切实为全省来年乡镇党委换届提供经验借鉴。[9] 通过多年来实践经验的总结，四川省在乡镇党委公推直选过程中，逐步形成了一整套成熟的经验和做法，主要包括以下几个基本环节：一是发布公告;二是资格审查;三是组织资格审查合格人员到公推直选乡镇进行实地调研;四是召开公开推荐大会，产生公推直选候选人初步人选；五是组织考察;六是县委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示;七是召开乡镇党员大会差额直接选举镇党委书记;八是县委备案。通过上述几个比较严密的环节，在实践过程中取得了良好的效果。
2、体现了党管干部与群众信任两个原则的统一，实现了党内民主和人民民主的有机结合
公推直选体现了党管干部与群众信任两个原则的统一，有利于实现对上负责和对下负责的有机结合。作为乡镇党委公推直选试点地区的遂宁市委常委、组织部长杨天宗认为：“公推直选干部到底有多好？可以说，尽最大可能规避了‘少数人选人’的弊端和宗派、黑恶、家族势力的干扰。但我认为更重要的是，最大程度地实现了干部选任与民意的对接”，“公推直选把选举人和被选举人联系在了一起，被选举人参选时承诺、当选后践诺，选举人投票时慎重、选后支持当选者开展工作，双方也实现了责任的对接。”由公推直选产生的遂宁市中区桂花镇党委书记黄钰深有体会地说：“公推直选前，只要让领导满意就行了，现在则要在‘让领导满意’和‘让选民满意’之间找到一个结合点。”[10]
公推直选还很好地体现了党内民主和人民民主的有机结合，是实现党内民主示范和带动人民民主的有效形式。公推直选使坚持人民主体地位与尊重党员主体地位有机地融合在一起，推动了基层党内民主与村民自治的有机衔接与良性互动。公推直选已经超越了单纯的党内选举范畴，带有人民参与民主的特征。它广泛地吸收党外群众参与候选人的提名推荐和民主评议，扩大民主评议的参加主体，实际上是通过党外与党内协商的民主方式来产生党组织初步候选人。因此，从这个意义上看，公推直选是一种多主体参与的组合式民主形态。这一民主形态既非基层民主意义上的直接选举，也非自上而下的干部选拔，而是二者结合的一种组合式民主。它包容了党组织、党员与普通群众的三个主体，集合了组织选拔(干部选拔)与竞争性选举(党内选举)两种机制，实现了党内民主与人民民主的兼容。[11]
3、加强了党和人民群众的联系，巩固了党在基层社会的执政基础
公推直选有效地遏制了选人用人问题上的腐败现象，有助于解决干部任用中的跑官和卖官问题，提高了基层党组织领导班子的公信度。过去长期实行的由组织任免基层党政干部的制度，在实践中暴露出许多明显的弊端：容易滋生用人问题上的腐败现象，难以发挥干部自身的优势，且易造成人才资源的浪费，等等。随着党内民主的发展，通过改革党内选举制度，改变了上级党委由原来的任命方式，而把选拔干部的知情权、选举权和监督权交给党员和群众，凸显了党员群众在干部选拔和管理中的主体地位和决定作用。由于“公推直选”充分发挥了广大党员群众和党委组织部门两个方面的积极作用，很好地实现了群众公认原则和党管干部原则的有机统一，有效地提高了基层党组织的执政能力，巩固了党在基层社会的执政基础。实践证明，公推直选明确了干部权力的来源，增强了党员群众的认同感，所以群众才会发自内心地改口由“你们的书记”变成了“我们的书记”。[12]
公推直选有助于解决领导干部只对上负责和不对下负责的问题，促进了干部作风转变，进一步密切了党群干群关系，增强了基层党委的向心力、凝聚力和战斗力。[13] 从各地年度民主评议情况来看，试点乡镇的（乡镇）党委领导班子及乡镇党委书记的群众满意率均在93%以上。这显然有助于巩固和加强党在基层的执政地位和执政能力。公推直选所遵循的公开推荐、公开选拔、直接选举的价值取向，正在悄悄改变中国共产党干部选任的生态环境。实行公推直选试点地区的组织部长普遍认为，公推直选带来的是多方“共赢”的局面：组织部门提高了选人用人公信度；党员的民主权利得到落实，激发了党员积极性；干部有了公平、公开、公正的竞争环境，能让真正的人才脱颖而出。[14] 广大党员和群众通过参加乡镇党委公推直选，使乡镇党委拥有了更加广泛的群众基础，确保了乡镇党委在基层组织和广大群众心目中的地位和威信，增强了乡镇党委的向心力、凝聚力和战斗力，使乡镇党委焕发了新的生命力。从全省各地近年来对于乡镇党委班子的民主评议情况来看，试点乡镇的乡镇党委领导班子及乡镇党委书记群众满意率均在93%以上。[15]
4、拓展了实现党员主体地位的基本路径，激发了党员队伍的生机与活力
公推直选保障和维护了党员的主体地位和基本权利，培养了他们发展党内民主的能力。这也是党内民主的逻辑起点。实践表明，公推直选中党员主体地位的回归、党员民主权利的落实所引发的党员参与激情，将为党内民主提供持续的发展动力，并使“党内民主意识普遍增强、民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥”,[16] 从而有力促进了党内民主的发展。长期以来，不少地方在党内选举的实际操作层面上，过于强调组织意图，忽视党员群众的真实意志表达，从而使党内选举工作存在着一定程度的形式化现象。而公推直选把扩大党员群众的参与作为衡量考核选举质量的关键因素，在制度安排的各个环节上努力扩展党员群众的参与面，实现了开放性选举。同时，通过公推直选乡镇党委的实践探索，有效地扩大了党的基层干部队伍的来源，实现了多中选好，好中选优，不仅将政治强、业务精、有能力、知识面广的优秀干部充实到各级领导班子，优化了班子结构，而且还让一大批年轻干部的才华得以展现，有利于组织部门从更广阔的视野中发现和掌握一批优秀干部，收到“选拔一个、发现一批、带动一片”的效果。
5、强化了当选干部的责任意识，推动了农村经济社会的快速发展
通过公推直选确认了权力的授予主体和监督主体，从而使当选的基层干部明白：自己手中的权力来自于基层群众，引导广大基层干部立党为公、执政为民、用权于民，进一步增强宗旨意识，真正把对上负责和对下负责统一起来。公推直选乡镇党委这一制度创新的重要价值,就在于它改变了过去传统的授权方式，促使领导干部必须向人民群众负责。这也就是说，公推直选的意义不仅在于选出优秀的领导干部，更重要的是在于通过选举过程使当选干部明白：自己手中的权力来自于广大党员和群众，因此，权力的行使也就必须对这些党员和群众负责，对他们的承诺必须兑现，否则自己的位子就坐不稳。而这正是权力能够得到有效制约和监督的政治基础和心理基础。以最早进行乡镇党委公推直选的平昌县为例：2001年，平昌县在灵山乡进行党委领导班子的党内直选试点取得成功经验后，又于2004年1月，平昌县根据党的十六大报告的要求，认真总结灵山乡公推直选试点的经验，进一步在全县三分之一的乡镇扩大公推直选党委领导班子试点面，取得了圆满成功，共有9个乡镇直选产生乡镇党委书记9名，副书记28名，委员81名。在乡镇党委班子公推直选过程中，候选人要在推荐大会和党员大会上进行竞选演讲，当选后要发表推动乡镇经济社会发展的承诺，还要与县委签订工作目标责任书。为了兑现竞选承诺，更重要的是为了在下一届竞选中赢得民心，当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记可以说是想尽各种办法，促进乡镇经济和社会发展。公推直选后最明显的变化就是乡镇党委班子把工作中心转移到想方设法为民办事和带领群众致富奔小康上来，在修桥铺路、建设学校、推动乡镇发展等方面取得了显著成绩。通过这次公推直选改革前后的对比可以看到，城镇居民可支配收入和农民人均纯收入，分别增长11%和17.8%，达到4752元和1797元。已还清债务1亿元。2005年普查，全县贫困人口比2001年减少21682人。于是，平昌县所有实行公推直选的乡镇，所谓的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等等都全部销声匿迹。[17] 再从四川省全省范围来看，近些年来，四川省实行公推直选试点乡镇的地方财政收入年均增长达到35.6%，高于全省平均增速20多个百分点。[18] 这些都有力说明了乡镇党委公推直选对于推动农村经济社会发展所起的积极作用。
二、 问题与成因
正如有的研究者所指出，中央自十六大以来对改革和完善党内选举制度越来越为重视，积极肯定和鼓励基层党组织公推直选的实践。然而，中央对于基层党委选举只是停留在书面肯定层面，并没有实现制度化、机制化和操作化。乡镇公推直选已开展了10余年，却仍然处于持续“创新”阶段。不仅乡镇党委选举改革的有益经验和做法没有得到系统的梳理和总结，而且乡镇公推直选的具体流程和操作机制也未能上升到法律制度层面。尽管一些省市出台了乡镇公推直选的具体意见和实施办法，但当前乡镇党委换届选举仍需遵循1990年出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，乡镇公推直选仍然在冒着违反党内选举法规的风险进行。[19] 因此，时至今日，乡镇党委公推直选仍处于试点过程之中，且存在着一些比较突出的问题，主要有：
1、选举过程中党员民主权利落实不够
在实行公推直选过程中，较为普遍存在的一个问题是形式化倾向较为严重，民主选举程序（的）不够规范合理，从而使普通党员的民主权利难以真正落到实处。其主要表现为:一是在党内民主选举过程中，由于有些地方的组织者过于强调组织意图，造成一些党员认为参与党内选举是完成与上级保持一致的“政治任务”，因而未能真正负责任地行使党员的选举权。二是形式化倾向严重，对候选人讨论时间过短，酝酿环节欠透明，一些处于生产和工作一线的代表甚至不认识候选人，操作环节随意裁减，致使普通党员的知情权难以实现。三是多数选举不为秘密填写选票创造条件，而是在选票设计等环节上做文章，使选举人难以表达真实意志。由成都市委组织部进行的一项问卷调查统计数据显示，领导干部中有25.93%认为本地区党内选举存在着非常严重或比较严重的形式化倾向；27.12%认为本地区党内选举过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分；19.12%认为党内选举基本上是“安排性选举”。调查还表明，有82.05%的人认为应当允许候选人当党员群众中宣传自己；85.91%的人认为党内选举很有必要提供秘密填写选票的条件。[20] 另外，中组部的调查也发现，当前公选试点在操作机制上存在较大随意性；公开选拔的职位缺乏吸引力，一般职位多，重要职位少，正职职位更少。[21] 由此可见，正是由于公推直选过程中有些地方党委过于注重组织意图乃自个别人意志的贯彻，有意限制选举的参与性和竞争性，导致了形式化倾向严重，从而降低了党内民主选举的真实性。
2、制度创新实践往往遭遇“人走政息”
在推进基层民主政治建设的进程中，另一个较为突出的问题，便是各地在基层民主改革创新过程中屡屡出现的“人亡政息”的结局，这种情况可以说在不少地方曾多次出现和反复重演。我们认为，出现这种情况的原因可能是多方面的，但地方政治精英个人推动而使改革缺乏可持续性，则是其中十分重要的一个原因。这一点在四川省表现得较为突出。在四川的基层政改实践中涌现出了一批改革精英人物，因而四川政改便带有比较明显的威权特点，同时这也就为后来屡屡发生的“人走政息”现象埋下了伏笔。由于各地公推直选的试点探索，主要源于地方政治精英的个人偏好和政绩驱动，从而使各地的创新实践都不约而同地遭遇了“人走政息”的尴尬。从各地试点的一些案例来看，只要哪个地方党内基层民主建设发展得比较好，试行的力度比较大，总与某位对党内基层民主拥有强烈改革意愿的市县主要领导人联系在一起。以党内基层民主建设走在全国前列的四川为例，获第三届“中国地方政府创新奖”的平昌县乡镇党委公推直选，是县委书记刘谦祥大力推进的结果；成都新都区从村到县的一系列党内民主改革，与原区委书记李仲彬有着直接的联系；雅安雨城、荥经试行党代会常任制，则不能不提到市委主管领导张锦明，等等。但是这种源于政治精英个人推动的推力机制对党内基层民主的持续发展来说，却有明显的不足之处，它会导致改革创新的成果难以巩固，更谈不上深入发展了。一旦原来的党委主要领导发生职务变动，离开原来的工作岗位，那么原来的探索实践也就很可能因此而终结。[22]
与此相关的另一个原因是，乡镇党委公推直选这一制度创新试验在许多地方之所以缺乏可持续性，还在于一些市县领导怕承担政治风险。从2001年在四川等省份试点开始以来，乡镇党委公推直选试点已经走过十年时间。观察其发展历程可以发现，这一改革始终贯穿着“谨慎试点、稳步推进”的主线。由于十年间始终处在“试点”阶段，各地在实际操作中都比较谨慎，搞公推直选的乡镇党委数量不大，通常是一个区县选择1～2个，确保改革的可控性。而与广大基层党员干部的热情相比，愿意自我加压，积极探索乡镇党委公推直选的市县领导干部并不是很多，他们对村(社区)一级开展公推直选比较主动，但上升到乡镇一级却普遍有所顾虑，怕冒风险，怕出问题，怕踩“雷区”。在实践中，往往是上级有要求时，选一两个点搞一下；一旦有风吹草动，立即偃旗息鼓。此外，还有一个重要原因也制约着乡镇党委公推直选的普遍推行，那就是从现有干部管理体制来看，在一个县内，县委书记的用人权主要体现在对乡镇干部的使用、提拔上，采取公推直选方式产生乡镇党委班子必然对县委书记的用人权有所削弱。因此，乡镇党委公推直选在县里能否搞得起来，是真搞还是走形式，很大程度上取决于县委书记的政治觉悟和民主意识。总之，正是由于上述各种原因，所以各地反复出现乡镇党委公推直选“只试点，不推广”的怪现象。[23]
3、 公推直选成本较高而受到实际条件的制约
目前的公推直选成本仍处于高位运行，一个乡镇进行一次公推直选，至少需花费好几万，耗费时间往往几个月，呈现出周期较长、投入较大、成本较高的特点。这也成为公推直选始终处于试点而难以广泛推行的一个重要原因。由于四川省经济发展比较落后，这也在相当程度上制约了基层民主制度创新的普遍推行和持续发展。我们在四川省各地对乡镇党委公推直选试点情况进行调研时发现，许多乡镇的领导大都赞成这一改革实践，但也谈到由于选举过程导致的成本增加和经费紧张的问题。例如我们在平昌县调查时了解到，进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费。一次乡镇的公推直选大约要花费4万元经费。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇而言，的确是一个很大的制约因素。不久前我们对四川省安县清泉镇公推直选镇党委进行调研时也注意到，由于选举成本较高，导致乡镇自身的财力难以承受。此次清泉镇试点的经费开支，包括会议费用、印发资料、对参会人员的误工补助等等，必要的工作经费大约8万左右。而在目前农村实行税费减免的情况下，县、乡财政普遍紧张，如果要在所有乡镇都全面推行公推直选，恐怕经费难以得到有效保障。另外，除了经费投入不足之外，目前乡镇党委公推直选的程序也比较复杂，实施时间较长，牵扯各方面人员精力较多，这也推高了乡镇党委公推直选的成本核算，从而使这项经验难以广泛进行复制。
4、 制度创新过程面临制度供给不足
乡镇党委公推直选是对党内选举制度的一项重要制度创新，作为新生事物，其制度设计上确实还有不科学、不完善的地方。同时，由于与此相关的规章和法规滞后于乡镇党委公推直选的发展，于是在实践中也出现了与现行的干部管理体制、党内规章和法规不相配套，甚至有所冲突。正如俞可平所指出：“任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”[24] 这方面的问题主要有：
第一，公推直选与以往的干部交流制、任命制之间的矛盾。这主要表现为有的地方党委不尊重公推直选的结果，对公推直选产生的干部随意调动。公推直选所形成的基层党组织的负责人与党员的权力委托代理关系，必然要求保持其任期的相对稳定性，以便履行竞选承诺。而现行党章第十三条又明确规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”此外，现行的《公务员法》第六十三条更是从法律的层面规定了“国家实行公务员交流制度”。于是，这种“选举产生”与“调动指派”双轨并存的状况，势必导致两种不同的授权机制的冲突，结果是广大党员辛辛苦苦选出来的领导人在任内被随意调动或交流，这既损害了党内民主授权的严肃性，变相剥夺了党员的民主选举权利，同时也间接否定了“公推直选”的成果，严重地抑制了党员参与选举的积极性，不利于“公推直选”的持续推进。在一些实行公推直选的试点地区，这种做法还带来了党员和群众对公推直选的不信任，实质上动摇了选举的合法性基础。并且，在任期内对选举产生干部任意调动，也导致与民主选举密切相关的问责制度失效，使竞选中的责任承诺行为和选上后的施政行为受不到监督和控制，政策的延续性也受到影响。[25] 另据有关报道称：重庆市委组织部对近年公推直选的乡镇党委班子回访发现，绝大多数人没有干满一届就已经调任到其他岗位，这也是全国较为普遍的现象。[26] 因此，公推直选试点要进一步推行，就必须理顺选举制与交流制、任命制的关系，通过新的配套制度来规范各自的适用范围。
第二，公推直选与乡镇党代会制度之间也存在一定的冲突。采取公推直选乡镇党委这种模式，还会在一定程度上削弱乡镇党代表的相关权力尤其是选举权，从而直接影响到乡镇党代会作用的发挥，影响到乡镇党代表参与党内事务的积极性。因此，如何把公推直选制度与现行基层党代会制度有机衔接起来，也是一个值得关注和需要解决的问题。[27] 从授权和责任关系的角度看，党内现有条例明文规定了党员大会与党代表，党代会与党委会，党委会与书记、副书记之间的授权关系，由此也形成了后者对前者的负责关系。但“公推直选”改变了原有的授权关系，不仅书记、副书记与党员大会之间具有选举授权的直接关系，而且由于党委成员也由党员大会选举产生，因而必然逻辑地产生书记、副书记到底是向党员大会负责还是向党委会、党代会负责，党委会是向党员大会负责还是向党代会负责的问题。相应地，基层党代会的作用及其去留、基层党组织集体领导原则的实行，便成为一个不得不面对的现实问题。由于目前实行“公推直选”的一部分基层党组织同时也是党代会常任制的试点单位，两者的分头并进已经引起组织内部的冲突。[28]
第三，公推直选与国家公务员管理制度也存在如何衔接的问题。现行的规定是，乡镇的“两委”干部都纳入公务员编制，享受公务员待遇。在任命制或由党组织垄断提名权的条件下，只要任命或提名本身就有公务员身份的党员，就不存在党内干部任职制度和公务员制度的矛盾。但在直选方式下，从提名开始，就有可能产生非公务员身份的候选人，一旦这样的候选人当选后就会出现公务员身份问题。在实践中，各试点地区通过规定参选资格来绕过这个问题，但这样一来就大大缩小了选人用人的范围，导致公推直选的公正性不够、竞争性不强等问题。[29] 不久前，四川省安县在清泉镇进行公推直选党委领导班子试点，尝试打破身份、年龄、学历、区域等限制，不仅符合条件的事业身份干部可以参选，而且鼓励县内符合条件的现任村（社区）干部、外出务工人员、大学生村干部、“三支一扶”人员、“大学生志愿服务西部计划”志愿者、“社工百人计划”志愿者、复退军人、致富能手、农村专业合作组织负责人、回乡创业大中专毕业生等报名参选党委委员。经过整个公推直选过程，最后有两位原本不具有公务员身份的参选者入选新一届镇党委班子。这一改革试验有效拓宽了选人视野和选拔渠道，使一批原来并没有纳入党组织视野的优秀人才脱颖而出，不仅让广大党员群众按照自己的意愿选出了镇党委领导班子，而且还发现了一批优秀领导干部后备人选，收到了“选拔一批，带动一片”的良好效果。公推直选过程结束之后，安县县委组织部将选举结果上报绵阳市人事局，由市人事局认定这两位当选的乡镇党委成员的公务员身份。不过，这只是为了保证此次公推直选成功而采取的临时性办法，但真正要把这一做法加以推开，还必须从制度上解决问题，还需要把公推直选乡镇党委与国家公务员管理制度很好地衔接起来。
三、 对策与思考
1、不断规范和完善公推直选的程序和制度，保证党员民主权利的真正落实
在公推直选实践中，应紧紧围绕如何落实党员民主权利这一核心问题，在不断总结经验的基础上，注重将公平理念转化为制度原则，将制度原则转化为有效的制度和可操作的程序，用科学的制度安排保证党员选举意志的有效实践。[30] 这里有以下几个关键环节必须高度重视：首先，要不断完善选举的程序和方式，充分保证党员的主体地位和民主权利，保证党员和群众真实地表达自己的意志。要注意防止以组织意图的名义干扰党员真实意图的表达，切实保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下，完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选。在填写选票时，应设立秘密写票室，如果在座位上填票，应实行单人单桌，以保证党员不受干扰地充分行使自己的选举权。其次，要真正实行差额选举，减少“确认型”选举，提高选举的竞争性。差额选举是摆脱人治干扰的有效途径。选举是对人的选择，为了使选举不受人为因素的影响，最有效的途径就是实行差额选举，因为一旦有了差额人选，而选举又是有保障的(即贯彻了选举权利保障原则)，那么，有人想操纵选举结果也就难了。[31] 再次，要逐步规范和完善公推直选的程序和制度。目前，各地在公推直选的具体操作程序上各有不同，存在较大的随意性，迫切需要在对公推直选现有程序进行综合对比、删繁就简的基础上，制订简便易行的操作流程，进一步增强操作的严谨性和科学性。从近年来基层的实践来看，公推直选应当有发布公告、组织报名、公开推荐、确定预备人选和差额直选等五个必经程序。这些基本程序确定后，必须严格执行，实施过程中不得随意增减，要确保公推直选始终在法律及有关规定框架内稳步推进。同时，还应不断完善公推直选的制度建设，将民主选举制度进一步深化发展为民主决策、民主管理和民主监督等一系列制度，从而使党员民主权利在每个基本环节都得到真正落实。近年来，成都市在认真总结公推直选实践经验的基础上，制定了公推直选乡镇党委书记的13个配套制度，建立起一整套从民主选举到任期管理、从党务公开到民主决策、从民主评议到质询罢免的相互衔接、系统配套、切实管用的制度体系，从而使成都市的基层民主政治建设走上了循序渐进和逐步深化的发展轨道，这方面的经验值得推广借鉴。
2、制度创新需要中央和地方高层领导的强力推进，强化政策的刚性要求和提升制度化水平
有的研究者提出，纵观30多年的改革进程，似乎呈现这样一个规律，“突破在地方、规范在中央”。一些地方的试验性做法具备了领跑的意义，但要完全到位，且在全国形成气候，肯定尚待时日。[32] 而涉及一个地方的民主政治改革问题，因其敏感性、复杂性和艰巨性，恐怕更是如此。因而，在这样的现实背景之下，只有当乡镇党委公推直选这一制度创新的动力主要不是源于地方政治精英的个人偏好和政绩驱动，而是由于中央和地方高层领导的刚性政策要求和改革发展的大势所趋，才有可能真正破解“人走政息”的困局。成都市基层民主政治建设的经验充分证明了这一点。自2003年以来，成都市以新都区为试点单位，以乡镇党委书记公推直选为突破点，在系统总结经验的基础上逐步完善，而后又在成都市全面推开和不断深化，到目前仍在坚持不懈地稳步推进和持续发展，其主要原因之一就在于地方高层领导的坚强决心和系统规划，出台了一系列刚性的政策要求，逐步形成了改革发展的大气候。成都市在推进基层民主政治建设进程中，始终坚持把基层民主制度创新作为一个系统工程来抓，改革的主导者一开始便有着清晰的思路，坚持强力推进，通过逐步试点、推广完善和整体推进等几个阶段,使这一制度创新成果得到不断巩固和发展，从而走上了一条循序渐进和逐步深化的可持续发展轨道。因此，虽然近些年新都区委主要领导者已经几易其人，但新都区的基层民主政治建设并未出现“人走政息”的结局。
3、充分保证财政经费落实到位，解决乡镇党委公推直选的财力问题
我们认为，这里首先要解决对公推直选成本的认识问题。其一，必须承认，推行民主政治当然会付出一定的成本。公推直选比起过去的组织任命或者个人说了算的授权方式的确复杂得多，尤其是要组织和动员广大群众、普通党员的广泛参与，无疑会增加一定的人力、财力和物力的耗费，但这些开支是必须的。其二，为了把一项重要的基层民主制度创新能够持续进行下去，支付一定的成本也是值得的。因为只要选出一个好的领导班子，就会有助于实现决策的科学化、民主化，有利于维护和实现绝大多数人民群众的根本利益，于是就可以大大降低个人专制统治下的治理成本。从这个意义上看，公推直选虽然支付了一定的成本，但却是以很小的成本换取更大的收益，更重要的是做了一件利国利民的大好事。
同时，也应当看到，由于乡镇党委公推直选的成本增加，导致一些经济落后地区的乡镇财力难以承受，这也就必然会制约着乡镇党委公推直选的普遍推行。因此，对于这些财政困难的乡镇，建议将乡镇公推直选的经费开支列入当年地方政府的财政预算之中，安排专项经费，确保这笔经费的落实和到位。而选举成本的高低直接决定公推直选能否全面推开。尤其对经济不发达的地区来说，尽可能地降低工作成本也是十分必要的。要在确保程序设计科学、充分扩大民主、保证工作质量的基础上，适度简化工作步骤，适当降低选举成本，最大限度地节省人力、物力、财力。所以，必须注意抓好以下几个重要环节：第一，最好结合换届进行。在党委换届时，可以积极探索乡镇党委书记、副书记、党委委员和纪委委员分四张选票，一并直选产生的办法。书记候选人由党员群众公推产生，副书记（兼纪委书记）、党委委员和纪委委员由上届党委提出候选人，交党员大会直选。新的一届党委会产生后，新当选的党委书记可即时在党员大会上作工作报告。这样将两次选举合并为一次，必然会降低选举成本。第二，尽可能减化部分程序。由于公推直选环节较多，工作周期相对较长，组织党员群众的任务也较重，因此，必须正确处理选举工作与本地区本单位中心工作的关系，合理制定工作计划，既不能影响中心工作，又不能把工作周期拉得过长。公推直选的程序设计要和本地区的实际紧密结合，要尽可能减化程序，缩短工作周期。一是在组织部门充分掌握报名干部基本情况和参选者不多的情况下，可以取消笔试、面试等环节，或探索以党委全委会推荐方式产生参选人。二是可以探索延长调研时间，公开推荐与实地调研一并进行，在各村或相邻几个村合并调研结束后进行演讲、答辩和公开推荐，以降低公开推荐环节的成本。三是为确保公推一次性成功，可视参选人的多少，对推荐票推荐人数的上下限做出适当规定，既保证参加推荐党员群众的权利，又从操作技术上最大限度地保证推荐票相对集中，尽量防止第二轮公开推荐候选人初步人选。第三，可以考虑分区进行直选。在直选环节，要充分发挥有线电视和农村党员干部现代远程教育频道的作用，在乡镇所在地设主会场，各行政村或邻近几个村联合设分会场，分选区进行直接选举，通过有线电视现场直播，实现选民异地及时掌握主会场竞选演说、询问答辩等整个直选过程，与主会场同步进行选举。这样，既能够保证大多数党员群众参与到直选中来，又解决了只设一个会场导致的交通、误工补贴等费用增加问题。[33]
4、及时增加制度供给，加强相应的配套制度建设
改革党内选举制度是“牵一发而动全身”的系统工程，不能就选举而谈选举，需要和其他相关配套制度的改革和完善结合起来。当前迫切需要研究和解决以下几个方面的问题：首先，当务之急是中央应当增加制度供给，通过修改党章和修订党内选举规范，赋予基层党组织公推直选的政治合法性和制度合法性。新的党内选举法规要充分吸收基层公推直选试点的有益经验，将公推直选的具体机制和做法固化。[34] 其次，要不断完善公推直选的配套制度，将公推直选与交流制、任命制之间结合起来。要使公推直选真正取得应有的效果，调动党员参与民主选举的积极性，就必须严格规范因交流和特殊需要而调动直选干部的行为，建立完整的任期制。即使确实需要调动，也必须履行应有的程序，包括调任的党委书记7或党支部书记提出辞职申请，提交全体党员大会批准；召开全体党员大会，对组织上的调动向党员群众进行通报，并对其原因进行解释，然后进行投票表决，批准其提出的辞职请求；空缺的书记岗位或由副书记代职，或由上级党组织派人代理，直至下次选举产生正式书记，等等。再次，要创新公推直选与党代会常任制的结合方式，可以将两者统筹起来寻找解决方案。可以考虑把基层党组织公推直选与直选党代表并发挥其作用结合起来，让普通党员拥有直选书记、副书记、委员和党代表的权力，让党代表在联系党员、群众的基础上参与党委决策，评议甚至罢免基层党委班子成员，党委向党代会报告工作，并接受其质询和询问、党代表联系群众、评议甚至罢免党委委员等制度设计，形成以民主选举为权力节点、以“授权”到“收权”为权力回路的制度框架。[35] 这一方案充分利用了原有体制空间，把“公推直选”与逐步完善党代会制度结合起来，能够比较好地贯彻集体领导原则，成本也低，因此更易取得成功。最后，对现有公务员管理体制进行改革，为乡镇党委公推直选提供制度空间。由于《公务员法》颁布于2005年4月，在此之前，乡镇党委公推直选还只是在少数地方试点，所以立法者还不能充分考虑到乡镇党委公推直选的具体情况，这是造成《公务员法》有关规定与“公推直选”要求存在冲突的客观原因。但是，随着乡镇党委公推直选的全面推进，就有必要在总结各地实践经验的基础上，出台专门的具体管理办法，并与《公务员法》的修改相衔接，其基本原则是通过制度和机制的建设来巩固和维系公推直选的改革成果，并为扩大直选范围和提升直选层次提供更为宽松的制度环境，使“公推直选”与干部人事管理制度的改革结合起来，最终形成民主、公开的干部人事管理的新格局。
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[35] 梅丽红：公推直选要求改革基层权力结构，《学习时报》2009年7月20日
(发表于《社会科学研究》2012年1期)
