摘 要：从传统时期到税费改革之前，国家对乡村社会的治理主要采取依托士绅、宗族和乡村基层政权作为中间层的间接治理模式。税改后，以保障个体权利为核心、强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的直接治理模式逐渐兴起。这一转型深刻影响着乡村基层政权的角色与行为，削弱了基层政权治理能力，造成了中间层的缺失，给乡村社会秩序的维系带来诸多负面影响。由此，欲推动国家转型、建构现代国家，就不仅需要强化对基层代理人的监控，而且要重塑乡村治理结构，增强乡村基层政权治理能力，再造中间层。

关键词：中间层 间接治理 直接治理 国家与农民关系

一、引论

关于税费改革后国家与农民关系变化情况的讨论，学者们大多认为税费改革离间了基层政府跟农民之间的关系，使得国家与农民关系比税费改革之前变得更为疏离。（贺雪峰，2008；周飞舟，2006；饶静、叶敬忠，2007）而实际上，税费改革后国家与农民关系状况变化是极为复杂的。我们看到，改革开放以来尤其是税费改革之后，国家权力总体上退出乡村社会，但是它同时又依靠现代科技手段在某些领域加深了渗透，国家权力嵌入乡村社会的程度超过以往任何时期。①所以，对于税费改革后国家与农民关系状况的判断，就不能一概地认为是国家权力从乡村社会单向度地撤出，而是一个有进有退的双向互动过程。如果仅仅认为税费改革使得国家与农民关系状况变得更为松散，显然无法呈现出税改后国家与农民关系的真实、复杂图景。有鉴于此，本文从乡村治理模式转型的角度来考察税费改革前后国家与农民关系状况的变化，厘清税改后国家权力与乡村社会之间的复杂互动与纠葛，检验这一轮国家政权建设的绩效，并在此基础上回应在一个去集体化时代中如何继续进行国家政权建设、建构现代国家的国家转型走向问题。本文的经验材料来自笔者于2009年3月至2009年7月在湖北省江华市余陵区桥镇②所作的田野调查，调查对象包括桥镇乡村干部和普通农民，调查方法包括深度访谈、参与式观察和搜集文献资料等。

二、间接治理模式的嬗变：从传统时期到建国后

在讨论传统中国国家权力与乡村社会关系时，主要存在着两种影响比较大的解释模式，一是魏特夫的“东方专制主义”理论模式，二是“皇权不下县”模式。魏特夫的“东方专制主义”理论认为，官僚帝国的集权统治者对社会的控制非常严密。（魏特夫，1989）相较而言，更多学者秉持“皇权不下县”观点。费孝通（1998）先生就曾经指出，中国传统乡村社会是一个依靠“礼治秩序”来维系的无讼的社会，从而区别于依托国家权力维系的法治社会。韦伯（1997（下）：375）也认为，在中国传统官僚帝国时期，“一般也仍然存在着‘山高皇帝远’的情况，政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响”。吉登斯曾经强烈批判了魏特夫的“东方专制主义”理论，他指出，“在传统中国，乡村实行某种程度的自治，而城市却并非这样”。（吉登斯，1998a：47）尽管传统官僚帝国中央集权程度较高，但它对乡村社会的渗透能力却较低，国家权力与乡村社会的结合呈悬浮的状态。国内学界的新近研究更是明确指出，中国近代以来逐渐落后于西方并遭遇民族危机的根本原因就在于自明代以来国家基础权力③的孱弱（韩毓海，2009）。

不过，随之而来的的问题是，既然传统时期国家基础权力较为弱小，国家权力难以进入乡村社会，统治者又是倚赖于何种方式达到治理乡村社会目的的呢？一些学者用“士绅模式”来概括中国传统乡村社会的治理特征。（费孝通，2006；张仲礼，2008）另一学者黄宗智则指出，“中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”（黄宗智，2008）。无论是士绅模式，还是简约治理模式，都表明士绅、地主、家族、村落等地方社会中的精英群体和地方性规范在传统乡村社会公共治理中所担当的重要角色，传统国家权力正是利用和依靠这些力量实现了对乡村社会的间接治理④。

进入近代以后，随着现代化和国家政权建设的推进，国家权力开始渗透进入乡村社会，试图实现对乡村社会的直接治理，但由于传统的权力文化网络遭到破坏，国家政权对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，从而出现了政权内卷化的现象（杜赞奇，2003）。

新中国成立后，地主（士绅）阶级被消灭，家族、宗教等传统共同体遭受沉重打击，农民获得彻底解放，不过，国家并未建立与农民直接的、面对面的关系，而是依托于乡村集体组织对乡村社会进行治理。⑤国家对乡村社会的治理仍然属于间接治理，只是此时期充当国家与乡村社会之间中介和桥梁的不再是诸如地主、士绅之类的传统力量，而是由国家建立起来的社、队集体组织。

三、间接治理模式的式微：改革开放后的乡村治理

进入1980年代，家庭联产承包责任制的实施，是弱化乡村集体的一次重大改革。不过，乡村集体并没有因此而解体，在许多方面，它依然保持着对农民较强的支配权，包括要求农民缴纳农业税费、出义务工等等。这种间接治理模式有着较强的优越性，比如，有利于发挥乡村集体的主动性，开展农业税费征收和计划生育工作，为国家现代化建设提供源源不断的资源支撑；有利于组织和动员农民，贯彻国家方针政策，开展公益事业建设等等。不过，该治理模式也存在不足，其中的核心问题是国家无法对乡村集体实施有效的监控，致使加重农民负担、侵犯农民权益的事件屡见不鲜。对间接治理模式特性的发掘，构成了我们理解1990年代乡村政治生态的基础。

自1980年代初期开始，中国农村蓬勃发展，乡镇企业极大地带动了农村经济。整个农村呈现出一片欣欣向荣的景象。然而，好景不长，步入20世纪90年代之后，中国农村逐步进入发展的瓶颈期。农民收入增速日益减缓，而工农产品价格剪刀差使得农民的货币支出和生活成本大大提升。与此相伴随的是，各项涉农税费指标也日渐提升，农民负担问题逐渐凸显。

吕德文（2009）曾经从乡村干部治理钉子户的角度解释了农民负担加重的原因。吕德文的解释固然有一定的道理，但是，1990年代农民负担加重的原因是十分复杂的。比如，乡镇机构严重超编；通过压力型体制（荣敬本等，1998）层层分解下来的各项达标任务指标；农业税费征收标准的制定缺乏严格的监督等等，都是导致农民负担加重的重要原因。

随着农民负担加重和钉子户的蔓延，农业税费征收面临的难度越来越大。为了完成税费收缴任务，县乡政权只能采取一级压一级的办法，将其与政绩、工资奖金和荣誉挂钩。乡镇党委政府直接将压力转嫁给村支部书记和村主任。村干部又将税费任务分解给村民小组长。如果未能完成任务，工资奖金就要被克扣。于是，“不管你用什么办法，任务必须完成，具体手段我不管”便成为许多乡村干部开展工作中的流行语。在这种情况下，乡村利益共同体逐渐形成，村组干部充分发挥能动性，在完成税费收取任务的同时，也为自己尽量多捞好处，较多的资源于是被乡村干部这一基层代理人阶层所吞噬了。

农民负担加重，干群关系紧张的复杂乡村政治生态在李昌平（2001）那里被凝练为“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农问题”的话语表达，而问题的核心在于对乡村基层代理人的监控极其不到位。在此基础上，我们可以从两个方面来理解当时的乡村治理状况。一方面，1990年代农民负担加重，农业税费征收工作难度加大，钉子户大量产生，表明国家基础权力正在逐渐弱化，国家对民众的动员能力下降。国家权力及其基层代理人无法有效地打击钉子户，遏止钉子户的蔓延。另一方面，全能型政治体制（邹谠，1994：69-72）的解体，不仅使得意识形态的动员功效大大减弱，德行治理无法实施，而且使得乡村治理面临着更为严峻的基层代理人监控难题。乡村利益共同体的形成，使得国家权力更加难以有效实施对基层代理人的监控，国家基础权力也随之削弱。于20世纪初期出现的“国家政权建设内卷化”（杜赞奇，2003：51）在1990年代的乡村社会得到重演。

总之，随着农民负担问题的恶化，农民增收有限，农业剩余已难以支撑农村的上层建筑体系，而钉子户的蔓延，进一步加大了农业税费征收工作难度，再加上农民流动性的增强使得义务工制度越来越难以实施，所有这些都预兆着在乡村社会延续五十年的间接治理模式逐渐式微，一场新的农村变革即将来临。

四、直接治理模式的兴起：税改后的乡村治理转型

自2000年始，税费改革试点在安徽省全省范围内展开，至2006年，全国免除农业税。税费改革及取消农业税带来了两个问题，一是乡镇政权的运转面临困难，二是乡镇政权的职能定位问题。基于以上两个方面的考虑，精简机构、转变职能便成为税费改革后所不得不开展的工作。于是，乡镇综合配套改革也逐渐被提上议事日程。税费改革和乡镇综合配套改革的实施，标志着1990年代末以农民负担为核心的三农问题的终结。整个1990年代，沉重的农民负担问题和艰难的农业税费征收工作，不仅恶化了乡村干群关系，而且使得乡村干部深陷于税费征收的枷锁之中。如何将乡村干部从农业税费征收的枷锁中解脱出来，改善乡村治理的局面，成为让中央政府倍感焦虑的问题。由此，税费改革不仅是国家从过去的农业支持工业、农村支撑城市的发展战略的转变，而且实质上是党和国家在新世纪启动的新一轮国家政权建设，是国家为治理乡村基层代理人、增强国家基础权力而作出的一项重大举措。

税费改革和乡镇综合配套改革的实施，同时也表明了国家试图推动乡村治理转型的愿望。这种转型包括两个层面，一是治理理念的转型，二是治理模式的转型。在治理理念转型上面，又可分为两个方面，一是从管理到服务的转变。它要求乡村干部放下之前高高在上的姿态，做好农民的服务者，意识形态化的表达就是“为人民服务，当好人民的公仆”。因而，从管理到服务的转变，实质上是干群关系的变化。它既是现代公共管理理念的体现，同时也是对中国共产党意识形态遗产的继承。二是从人治到法治的转型。在乡镇改革之前，许多乡镇职能部门自身拥有执法权，不过这种执法权并不是严格意义上的依法行政，而在很大程度上沦为行使收费罚款的权力。执法者的主观意志在其中扮演重要角色，人治色彩较浓。基于对人治的严重后果的担忧，乡镇综合配套改革的总体目标将“严格依法行政”放置在第二条的显著位置上。从人治到法治的转变，要求乡村干部在治理过程中严格依法办事。

乡村治理模式的转型表现为，国家依托于乡村集体进行的间接治理模式解体，而以个体权利为核心的直接治理模式在乡村治理中逐渐兴起。所谓直接治理，是指以保障个体权利为核心、以强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的治理模式。其本质是单个的主体之间的契约与交换，以及对个体权利的强调和保护。它主要表现在以下三个方面：首先，从治理机制来看，国家各项惠农政策改变过去依托于乡村集体的方式，而试图直接对接农户。在税费改革以前，国家治理乡村社会的各项政策制度都需要乡村基层组织密切配合（典型的如收取农业税费），上级政府下拨的资金也需要经过基层组织之手。质言之，在税费改革以前，国家治理乡村社会的整个体制是比较完整的、系统的和一以贯之的。但是，税费改革之后，国家实施的许多政策措施都在试图绕开乡村基层组织，直接进入乡村社会，或者直接对接分散的个体农户，即使在无法绕开乡村基层组织的情况下，也只是让他们从事一些从属的、次要的、配合性的工作，比如国家在实施粮食直补政策、新型农村合作医疗政策以及推广农技、农机服务时均是如此。

其次，从组织机制来看，市场化、契约化、个体化越来越深地嵌入进农村基层治理机制之中。在公共品供给方面，比如，修建通村公路时，上级政府一般不会把资金拨付到村里，而是直接雇请一个工程队到村里修路，工程队直接跟相关政府部门结账，而村里只需负责一些配合性的工作。另外，义务工制度取消之后，乡村两级组织进行公益事业建设时，也必须通过市场化的方式，出钱雇请工程队和农民。即使乡村干部组织党员干部、村民代表开会时，村里也要给他们补贴误工费，如果不给误工费，会议便无法召开。所有这一切组织机制，都是按照市场化的方式运作。此外，税费改革后许多农村地区还掀起了一场集体资产大甩卖的高潮。在许多地方，乡村两级组织已经基本上没有集体资产，成为空壳集体。

再次，国家各项政策制度变革倾向于维护农民个体的权益，削弱乡村集体的权力。在土地制度方面，国家先是强调农民土地承包权三十年不变，后来又宣布稳定现有土地承包权长久不变，实质上取消了村集体的调地权。另外，国家还取消了义务工制度，村集体再也无权强制农民出义务工。

概言之，抑制干部权力、弘扬群众权利是新世纪乡村治理转型的主旋律。国家依托于乡村集体进行的间接治理模式被终结，以个体权利为核心的直接治理模式逐渐兴起。国家通过一系列制度变革将乡村基层政权架空、虚化，试图建立与农民之间的直接、面对面的关系，实现国家对乡村社会的直接治理。

五、直接治理模式的后续效应：中间层的缺失

如前已述，国家试图通过税费改革、乡镇改革等一系列制度措施推动乡村治理转型，改善乡村治理状况。然而，新一轮的国家政权建设似乎并没有达到中央政府的预期，并产生了“意外的后果”（吉登斯，1998b）。诸多学者的观察表明，税费改革后，国家与农民关系蜕变得更为松散，乡村组织变得越来越消极无为，农村公共产品供给缺失严重。（贺雪峰，2007:225，2008；周飞舟，2006；田先红、杨华，2009）概言之，税费改革后，乡村基层政权治理能力的弱化主要表现在两个方面，一是公共服务能力的弱化，二是它与乡村社会关系的日渐疏离。基层政权治理能力的弱化，导致国家与乡村社会之间中间层的缺失，给乡村社会秩序的维系带来诸多负面影响。

（一）基层政权公共服务能力的弱化

目前，乡镇的公益事业建设主要面临着两大困境，一是资金投入严重不足与不均衡并存的困境，二是组织难度加大的困境。

1.公共服务的投入困境

公共服务的投入困境根源于税改后乡村基层政权财政状况的变化。税费改革对乡村基层政权的财政产生了直接影响，它表现在两个方面，一是乡村基层政权（尤其是中西部地区）不能再向农民收取农业税费，导致收入大减，二是村财乡管、乡财县管模式的推行将乡村基层政权的财权上收，乡村财政变成了“有财无政”。与此同时，它们所能获得的国家财政转移支付又较为有限，许多基层政权的运转陷入困境之中。

笔者从《桥镇2008年度预算收支执行情况明细表》（桥镇人民政府，2009年1月13日）看到，2008年度桥镇税收分成收入是16.6万元，而另一份材料《余陵区2008年财政收入计划表》显示，区里给桥镇当年规定的财政收入计划是6288万元，桥镇自己定的目标是7000万元，最后因为受金融危机影响实际完成额度为4800万元。⑥尽管桥镇政府完成的税收任务数额巨大，但它在跟区政府税收分成所得却少得可怜，因而，桥镇干部都抱怨说上面给镇里的税收分成收入太少。另外，该明细表还显示，2008年度桥镇缺口资金为111.8339万元，数额已经非常巨大。另据桥镇武装部长陈克强说，2009年，桥镇政府预计财政缺口为100万，财政所缺口为97万，两者相加共计197万。⑦在财政收入极为有限而项目争取难度大的情况下，乡镇政权往往入不敷出，债务年年高攀。据镇领导称，目前桥镇政府的负债总额是600多万元。⑧由于财政缺口巨大，自身运转艰难，镇政府便难以投入资金开展公益事业建设，即使要组织公益事业建设，也不得不向上面打报告争取项目，迫使乡镇财政实施“走出去”的战略，所以，在乡镇我们常常可以看到乡镇政府为了进行公益事业建设而给上级部门写的项目申请报告，哪怕是几千、万把块钱的项目，也需要向上面申请。如果争取不到项目资金，那么公益事业建设就不能不被搁置。

不仅乡镇一级公共品供给投入严重不足，村一级也如是。税费改革以后，村级组织（经济发达地方除外）基本上只能靠财政转移支付勉强支撑。当自身运转难以维系、又无法向农民群众集资的时候，如果没有上级的项目资金，村庄公益事业建设就难以进行。这几年，桥镇各村在开展村村通和村级办公阵地建设，各级政府财政拨款一部分，缺口部分由各村自筹。据桥镇财政所统计，在近4年时间里，桥镇各村为修建通村公路而自筹资金总额为418.77万元。在村级办公阵地建设方面，国家财政补贴资金为125.22万元，剩余的缺口资金302.6万元都要村集体自筹。⑨在村集体经济状况拮据的情况下，它们自然难以负担这么高额的修路款和阵地建设经费。无奈之下，许多村不得不借债修路和修建办公楼。由于村级债务锁定，借来的债务不能入账，只能搞“体外循环”，村里账面上反映不出这些债务，但实际上已经背了个大包袱。据桥镇财政所组织的村级财务审计工作统计，自2004年至2008年6月，桥镇因公益事业建设而新增的村级债务达214.62万元，其中因通村公路建设和阵地建设而导致的债务分别为114.84万元和99.78万元，账内债务为6.66万元，账外债务为207.96万元，由此可见，账外债务在所有新增债务中占有绝对比重。⑩账外债务进一步恶化了本就形势严峻的村级债务状况，进一步加大了村级债务化解工作的难度。

2．公共服务的组织困境

除了投入不足之外，乡村公共事业建设还面临着严重的组织困境。在桥镇调研时，我曾经了解到许多反映乡村干部威信、动员能力大大下降导致农村公益事业面临极大组织困难的事件。

2007年7月，桥镇政府曾经试图动员当地周围农民加入一水库抢险工作，但竟然没人响应。据当时参与抗洪抢险的一些村干部说，叫人叫不动，有的老百姓就在家里打牌，他也不来参加抢险。有的老百姓说，这是你们干部的事，拿了国家的工资，就应该多出点力。11

另外，2008年11月和2009年6月，桥镇黄湾村开展电网改造工程，村干部动员村民参加架设电线的工作。可是，村干部的这一提议没人理会，最后，村里决定，如果去拉电线的村民，每人每天补贴15块钱。这一决定之后，呼啦啦地一下子来了四十多人拉线，其中妇女有近三十人，全都是留守在家的妇女，还有六七十岁的老太太也来参与。后来到2009年6月时，由于天气炎热，村民们认为15块钱工资太低，所以又都不愿意参与了，最后还是主要由几个村干部去拉线。我6月份去访谈该村的村干部时，他们正在忙于架设电线工作。有村干部抱怨说：“现在的老百姓真不好搞……有的党员干部带头闹事”，“我们黄湾村的人就是被钱养坏了”。 12

上述这些事例都表明在义务工制度取消之后，乡村基层政权在组织、动员群众参与公益事业建设时所呈现出来的困境。由于乡村干部不能强迫农民出义务工，所以，他们要么出钱请工，要么自己亲自动手。如果请工又面临着资金来源的问题，如果自己动手又让乡村干部倍感孤独与无奈。

正是由于面临着资金投入和组织动员这两大困境，乡村公益事业建设步履维艰。在桥镇，这几年因为缺少资金而未能开展的公益事业项目多如牛毛，包括道路、桥梁、水库、河流、堰塘、水渠、泵站等等在内的许多公益设施都因长期失修而损坏、损毁，给当地农民生产和生活带来极大的不便。其中，尤其是水库等水利设施的破败、损毁情况比较严重，它对农业生产的危害已经日益凸显。

根据上述分析，税费改革后的农村公共事业建设状况颇为不容乐观，这一局面主要由两方面直接原因造成，一是资金投入困境，二是组织机制的困境。另外，税费改革后以个体主义为核心的直接治理模式的兴起也加剧了乡村公益事业建设的困局。在税改前的依托乡村集体进行的间接治理模式下，义务工等制度使得乡村干部能够强制农民出工参加乡村公益事业建设，无需支付货币费用，从而节省了大量的治理资源。而在直接治理模式中，乡村基层政权举办公益事业必须按照市场化的原则进行，无论是雇请工程队，还是请农民出工，都需要支付货币费用，使得本就已经大为减少的治理资源更为捉襟见肘，无疑让基层政权雪上加霜。另外，在以个体主义为核心的直接治理模式下，作为治理对象的个体的权利被进一步强调，而乡村集体权力被进一步弱化，从而极大地压缩了它们的治理空间，致使它们在面对许多公共困局时无能为力。所以，税费改革后乡村基层政权治理能力的弱化不仅仅是因为它本身治理资源的减少，而更加重要的是治理模式的转换将它带入了一个全新的治理环境之中，治理资源匮乏的局面得以进一步凸显。

（二）日益脱离乡村社会的基层政权

税费改革后基层政权治理能力的弱化除了表现在农村公共品供给严重缺失上面以外，还表现为乡村基层政权对上级政府依附性的增强。这种高度依附性使得乡村干部越来越脱离乡村社会，成为“不在基层的基层干部”。在桥镇调研时，笔者曾经到镇党政综合办公室查阅统计了30个工作日（2009年3月6日至2009年4月16日）中的镇机关干部去向情况，见下表：

表1 桥镇机关干部工作日去向情况一览表13（略）

从表1可以看到，在2009年3月6日至2009年4月16日工作日期间桥镇干部的去向总况当中，呆在机关和开会所占比例最高，分别为28.03%和24.98%，其次是到市、区有关部门办事，比例为14.91%，去招商和到企业的比例分别为9.67%和9.58%，而去下乡的只有9.28%。一般而言，现在的乡镇干部较少下乡，除了那些上级部门要求的、不得不处理的问题或者需要给村里布置工作任务之外，乡镇干部一般都很少下乡主动了解民情民意，即使下乡也有很多是流于形式，下去时大多是跟村干部接触，和他们一起吃吃喝喝，玩耍打牌。有的干部名义上说在市区办事或者开会，但实际上在市区拉关系请客送礼或者玩耍，有的人签到时说在机关，但实际上却是找了几个人一起打牌。平常在乡镇也难得见到党政主要领导，他们要么去开会，请客送礼，或者到市、区里办事，或者在外出差，或者到企业视察去了，极少呆在机关办公室里。

随着乡镇干部对上级依附性的增强，下乡越来越少，导致他们跟农民的关系也日益疏远。一些农民感慨说：“书记、镇长我们都不认识，镇里的干部找不到哪个是哪个，这个搞几天走了，那个搞几天走了。”“基层干部还没有中央的干部辛苦，你看人家胡锦涛，天天不是在外面访问，就是在国内接见客人。那些村干部、乡干部在干嘛？镇长书记就没有来过村里。哪个是哪个认都认不到。”14许多乡镇干部更愿意将精力花费在招商引资、迎接检查、请客送礼和争取项目等工作上面15，而不是深入基层与农民群众打交道。

综合上文，税费改革对国家基础权力的影响实际上是两面性的，一方面，国家通过税费改革消灭了乡村社会的“赢利型经纪”，遏止了国家政权内卷化的势头，达到了治理基层代理人的目的。另一方面，税费改革削弱了乡村基层政权的财源，压缩了基层政权的治理空间，致使它们的公共服务能力受到影响，农村公共品供给缺失严重。尽管国家出台了许多惠农政策，并不断加大对农村公共财政投入，但因资金数量有限且高度分散而抑制了投资绩效。另外，国家对乡村干部监控的加强还进一步强化了他们对上级的依附性。乡村干部与农民之间的联系大大减少，沦为“不在基层的基层干部”，基层政权的科层化、官僚化趋势愈加明显。乡村干部不仅面临着配置性资源（吉登斯，1998a：8）匮乏的问题，同时还陷入了权威性资源枯竭的困境。乡村干部动员农民的能力的下降势必要弱化国家基础权力，影响国家方针政策的贯彻落实。

不过，如果仅从乡村干部与农民之间关系的松散化而推论出国家与农民关系的松散化，则未免失之偏颇。我们应该从两个方面对税费改革后的国家与农民关系进行理解。一方面，税费改革后，乡村干部与农民之间关系变得更为松散，在一定程度上离间了国家与农民关系；另一方面，国家试图绕过乡村基层代理人而直接对接农户，与农民直接发生关系，实现从间接治理模式到直接治理模式的转换，又是国家与农民关系更为密切的表现。只是，国家与农民之间直接关系的强化是以架空乡村基层代理人、牺牲乡村干部与农民关系为代价的。乡村基层政权的虚化势必会降低其处理突发事件、提供公共服务的能力，从而给乡村治理带来不可估量的后果。这些后果之一就是不仅直接引发了更多的农民上访，同时还弱化了基层政权治理信访问题、维护社会稳定的能力，给乡村社会带来更多的不稳定因素。

六、国家、中间层与乡村秩序重建

在传统社会，家族、村落、士绅、和贵族等传统因素作为国家与农民之间的中间层，担当着维系乡村社会秩序的功能。在近代西欧传统封建国家向现代民族国家转变的过程中，统治者通过设置新的政府机构、安插政府官员等方式取代旧的代理人，以加强国家对社会的渗透。同时，国家还制定一系列制度规则，以替代人们自己的行为规则，增强社会控制。在这一过程中，传统的中间层被摧毁，国家实现了对社会的直接治理。这是西欧国家开展政权建设的基本路径，也构成了西方国家政权建设理论的主要内涵。

中国的国情与西欧社会相异，它自秦朝以来就是一个统一的官僚帝国，而不像西欧封建国家那样四分五裂为多中心、多权威的地方诸侯，这就决定了中国的国家政权建设的路径不同于西欧，它主要不是为了解决国家统一问题，而是如何增强国家对乡村社会的渗透和治理的问题。16自近代以来，西方列强的入侵，使得中华民族陷入危亡之中，在此背景下，统治者实施了一系列改革措施，效法西方推动现代化建设。在这个过程中，由于传统的权力文化网络遭到破坏，而新的权力文化网络未能建立起来，维系乡村社会秩序的中间层遭到破坏，导致了国家政权建设的内卷化。（杜赞奇，2003:50-52）建国后，新政权通过密集的权力组织网络和强大的意识形态能力来动员农民，有效地控制着乡村社会，国家基础权力发展水平达到一个高峰。

随着改革开放大幕的拉开，中国国家转型开始启动。从治理的层面来看，这种转型的主要内容是，一方面，对政治意识形态和运动式治理的抛弃，而逐渐转向对技术化、常规化治理的倚重；17另一方面，集体权力逐渐被弱化，而个体自由和权利被进一步强调，这种取向在税费改革之后表现得更为明显。税费改革及与其相伴所实施的农村综合配套改革，进一步削弱了乡村集体权力，弘扬了农民个体权利。原先在国家与农民之间的村社集体组织被削弱之后，国家与农民之间转变为面对面双边关系，国家治理方式从之前的间接治理转换为直接治理。

接下来的问题是，当国家对农村社会的治理从间接治理转向直接治理之后，国家是否加强了对乡村社会的控制？换言之，国家基础权力是否得到了增强？乡村治理是否实现了善治？从目前来看，借助于现代科学技术，国家权力对乡村社会的嵌入性的确比以前更强（董磊明，2008），但是，国家对农民个体的监控、对接单个农户能力的增强却并不必然带来国家基础权力的增强。国家基础权力的增强还依赖于地方和基层政权为乡村社会提供公共产品和进行日常管理的能力。尽管国家的一些政策（比如粮食直补、农机补贴、农村合作医疗等等）在一定程度上可以绕开乡村基层政权得以实施，但是仍然需要基层政权做一些配合性的工作，而如果基层政权治理能力弱化，无法实现对群众的有效动员，那么即使是这些配合性的工作也难以开展。

而且，这种直接治理方式虽然能够在资源输入上直接对接农户、避免基层代理人的截留挪用，在一定程度上缓解了代理人监控的难题，却无法解决诸如农民公共品需求偏好表达和公益事业组织等问题。从某种意义上讲，国家加强对基层代理人的监控是以牺牲农民的组织为代价的，也就是说，国家在如何组织农民建设乡村社会上面依然没有寻找到良好的治理手段。

尤其重要的是，在当前，市场经济和农民流动使得宗族被进一步瓦解，农村出现社会组织的真空（王朔柏、陈意新，2004），而税费改革则在很大程度上造成了农村社会调控和管理的真空。原先具有较强合法性和动员能力的中间层已经弱化甚至消失，一旦出现政治危机，整个农村很可能陷入混乱。面对这双重真空状态，如何有效组织农民，重建乡村秩序是一个极为紧迫的难题，它也直接攸关国家与农民关系如何处理的重大课题。可以说，离开了强有力的组织依托，农民必将更加变成一盘散沙，国家权力也将难以渗透进入乡村社会，从而也就无法有效治理分散的农户。

在西方国家政权建设理论中，人们往往将目光聚焦于中央高层统治者，认为国家政权建设是国家权力单向度嵌入乡村社会的过程，而地方和基层政府以及它们跟国家权力之间关系等因素则向来遭到忽略。比如，吉登斯（1998a）认为西欧从传统国家到绝对主义国家和现代民族国家发展的过程，是一个中央集权化不断加强、国家对地方监控日益严密的过程。查尔斯·蒂利（2007）指出，统治者为了应付战争需要而不断创设政府机构、安插人员到基层社会，实现从间接统治到直接统治的转换，最终促成了西欧民族国家的形成。迈克尔·曼也曾经研究了西欧现代国家兴起过程中的官僚机构化、中央集权和国家基础权力日益增强的现象。（迈克尔·曼，2007（上）：100）但是，在讨论国家基础权力问题时，迈克尔·曼并未探讨地方政府尤其是基层政府治理能力与国家基础权力之间的关系问题。在他那里，国家基础权力是国家对社会的渗透能力，因而国家与社会的两分法是他讨论国家基础权力问题的基本框架。他忽略了一点，就是国家对社会的治理必须通过它的地方官僚机构尤其是基层政权来实现的，所以，当我们讨论国家基础权力发展问题时，就无法回避对基层政权治理能力与国家基础权力之间关系的探讨。为更清晰地讨论国家基础权力与基层政权治理能力之间关系，我们可以用一个图表来表示，见下表：（略）

从表2可以看到，基层政权治理能力与国家基础权力并不是一个互强互弱、双强双弱的关系，两者之间的关系存在着四种结合类型。基层政权治理能力强、权力大，有可能增强国家基础权力，也有可能弱化基础权力；基层政权能力弱，国家对乡村社会的控制可能比较强，只是这种强是以架空基层政权为代价的，不利于国家基础权力的长远发展；基层政权能力弱化也有可能同时导致国家基础权力的弱化。换言之，国家基础权力与基层政权治理能力之间并不具有同构性。在处理中央与地方和基层之间关系时，其中的关键是国家能否实现对基层代理人的有效监控，来贯彻实施其政策意图。不过，国家权力向下渗透的同时，却并不能没有基层政权等中间层的协助，离开了中间层，乡村治理将难以达至善治局面。18

七、结语

前文已经对中国乡村治理模式的变迁历程进行了一番梳理，尤其是对税费改革后直接治理模式的兴起及其后续效应展开了分析，并将国家、中间层与农民作为理解乡村社会秩序的新框架。当前，国家试图通过削弱基层政权的权力来缓解基层代理人监控难题，却导致了更大的治理问题。实际上，基层政权作为国家与农民之间的中间层，允许其具有一定的独特利益空间应属情理之中，这也是实现乡村善治所必需的代价，而目前国家将其利益空间大大压缩，使得基层政权治理能力和利益空间丧失的同时，也无力无心治理乡村社会。所以，解决问题的根本之道不在于削弱基层政权，而是在增强基层政权治理能力的同时，尽力加强对其的监控，将其“作恶”的范围控制在最小。

总之，当前国家采取虚化乡村集体组织、实行直接治理模式导致了乡村秩序的混乱，为重建乡村秩序，必须再造中间层。对于中国乡村社会而言，农民群体数量的巨大、个体利益高度多元化和乡村情势的极端复杂化，又使得他们的自组织难以达成，因此，希冀通过公民社会的发育来维系乡村秩序无异于纸上谈兵。由此，再造中间层就意味着需要重新充实乡村组织。一方面，我们应该增强基层政权治理能力，这一目标并不是简单地增加对基层政权治理资源输入、强化乡村治权就可达到，而必须重塑乡村基层治理结构，在基层政权与乡村社会之间建立有效地联结机制，以便动员和组织农民；另一方面，还需要实现高层政府对基层政权的有效监控，使其行政行为不偏离于国家和农民的期望。

注 释：

　　① 董磊明也观察到了类似的现象，但他对税费改革后国家与农民关系状况的判断并不明晰。可参见董磊明（2008）

　　② 按照学术惯例，本文中的人名和地级市（含）以下的地名均作了技术处理。

　　③ 迈克尔·曼（Micael Mann）曾经将国家权力区分为专断权力和基础权力，专断权力是一种针对市民社会的国家个别权力，它由国家精英运作、且无需跟市民社会协商即可行使。基础权力属于集体性权力，它渗透进入市民社会，体现了一个中央集权国家的制度能力，用以协调社会生活，参见迈克尔·曼（2007）。

　　④ 本文的间接治理模式和直接治理模式主要是基于国家与农民关系的角度来进行划分的。间接治理模式指国家权力并没有直接渗入乡村社会，而是依托于中间层来进行治理。中间层在不同的历史时期有不同的所指，在传统时期，中间层主要包括士绅、宗族等载体，建国后，中间层主要是指乡村基层政权。

　　⑤ 宗智（2000：173）认为建国后随着地主（士绅）阶层的被消灭，国家与农民之间的双边关系得以确立。但实际上，他忽略了一点，国家对农村的治理依然是通过乡村集体组织进行的，国家权力并没能实现与农民的直接对接。

　　⑥ 2009年3月8日对桥镇副镇长董平的访谈。

　　⑦ 2009年5月11日对桥镇武装部长陈克强的访谈。

　　⑧ 2009年3月8日对桥镇副镇长董平的访谈。

　　⑨ 以上数据来源于《桥镇2007年7月——2008年6月村级财务审计报告》，桥镇财政所（经管站），2008年8月26日。

　　⑩ 以上数据来源于《桥镇农村财务专项审计情况统计表（四）》（桥镇财政所，2008年8月12日）。

　　? 见笔者2009年6月27日对桥镇黄湾村钟立强的访谈笔记。

　　? 可见笔者2009年3月21日对桥镇大学生村官夏坤乾的访谈笔记和2009年6月27日对桥镇黄湾村村主任钟立强的访谈。

　　? 按照规定桥镇干部每天上班时都要求到党政综合办公室签到，讲明当天去向，不过也有极个别的人有时候没有签到。目前，桥镇共有在编和编外人员33人，还有1人为挂职干部。

　　? 2009年5月5日对杏花村村民张华华等三人的访谈。

　　? 笔者在调研期间也亲历了多次镇里多次迎检工作，可以说迎检已经成为乡镇的常规工作。这一现象在吴毅（2007）等人的著作中也有论及。

　　? 针对中西方之间的差异，一些学者曾经对国家政权建设理论在中国的适用性提出了质疑，比如吴毅（2007），张静（2006），刘金志、申端锋（2009）。

　　? 有关新中国后三十年国家转型与改革的详细讨论，还可参看渠敬东、周飞舟和应星（2009）。

　　? 在西方社会科学界，一些学者的研究已经探讨了中层组织在社会结构中的作用，比如托克维尔（1992；2004）和康豪瑟（Kornhauser，1959）。这些研究对于我们理解当下的乡村治理状况无疑具有重要的启发意义。从某种意义上说，当下中国乡村基层政权的状况有些类似于法国大革命前期的贵族阶层，他们的权力遭到削弱，跟农民的关系也日渐疏远。

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来源:甘肃行政学院学报 2010年第6期