【内容提要】政策扩散指某一政策在空间上发生转移；当政策被系统内的某个成员或主体采纳执行之后，又被该系统内的其他成员或主体所采纳。本研究通过对当前政策扩散理论的梳理与回顾，总结出三种政策扩散的机制：强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散。根据这三种模式发生的内在因果机制，本研究描画出不同模式之下政策扩散的假设性时空路径与扩散特征。继而，本研究采用案例分析的方法，分别以北美自由贸易协定、国际烟草控制框架公约和拉丁美洲的规制政策为例，分析了强权型、道义型和学习型政策的扩散路径、扩散过程以及在政策扩散过程中呈现的特征。
【关键词】政策扩散；公共政策；政策学习
20世纪六十年代以来，政策扩散与政策转移成为了公共政策学者与实践者关注的一个核心问题。各种理论与实证研究都试图回答这样一个问题：为什么政策会从一个地区/部门扩散到另一个地区/部门。早期的学者们从决策者们彼此之间的跟进与竞争、区域之间的互动、以及垂直的行政指令等角度进行了解释。近几年来，随着当前世界经济全球化与区域经济一体化进程的不断深化，这个问题引起了学术界更为广泛的重视。在拥有了更多的政策扩散的案例之后，学者们试图从实证的角度寻找政策扩散的内在原因，并力求准确的描述政策扩散的路径与特征。本文通过对当前有关政策扩散理论的梳理与回顾，总结出三种政策扩散的模式，同时根据这三种模式发生的内在因果机制，描画出不同模式之下政策扩散的不同时间与空间路径及扩散特征。同时，本文以国际社会中政策扩散与转移的实例，对提出的假设性路径进行验证。
一、政策扩散、政策扩散的机制及其路径
（一）政策扩散
政策扩散的基本概念不言而喻，指的是一种政策从空间上发生转移，被某个系统内的其他成员或主体所采纳的过程。美国学者罗杰斯（Rogers）提出，政策扩散是一种创新通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。另外几个学者的定义更为明确，他们认为，仅仅沟通是无法实现政策扩散或转移的；相反，政策转移是“一个过程，在这个过程中，在一个时间或地点存在的政策、行政管理措施或者机构被用于在另一个时间或地点来发展”。进而，有学者提出了政策扩散或转移的三个特点：从政策转移的时间看，采纳新政策的主体数量随着时间呈现为一条S状曲线；从政策转移的空间看，采纳新政策的主体呈现出区域性的特征；从政策转移的主体特征来看，采纳新政策的主体呈现多元化的特征，即这些主体在政策环境上存在巨大的差异；尽管如此，多元化的主体还是推行了一致或是相似的政策。我国学者进行相关的实证分析时，也大致遵循了以上三个标准来定义政策扩散。例如，在考察我国暂住证制度的扩散时，张玮明确了该制度在全国扩散时呈现S形状态，并在初期呈现扇面状扩散的特征。杨静文在对我国政务中心制度的创新扩散进行实证分析后，也指出其符合S形的扩散曲线一般规律。
而实际上，如果以政策扩散所呈现的三个特征（S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性）来定义政策扩散的过程则显得过于僵硬了。政策扩散由于机制、原理、以及诱发因素不同，在实际的扩散过程中也有会遵循不同的途径，展示不同的特征。毋庸置疑，呈现以上三个特征的政策扩散最具典型性；但这样严格的定义也会使研究者们损失大量的实证案例。韦兰德(Weyland)在其分析中发现，一些公认的政策扩散机制，如“外压”机制，无法解释严格定义的满足三个特征的政策扩散。因此，本研究认为：政策扩散即政治系统中某一个主体的一种政策行为被该政治系统中的另一个主体所采纳的过程。当这样的行为被观察到时，即可认为政策扩散已经发生。
（二）政策扩散的机制及其路径
政策是如何实现跨越区域的旅行的呢？是何种因素或者动力使得一个主体/地区/部门采取另一个主体/地区/部门的政策呢？沃勒维茨(Dolowitz)和马什(Marsh)分析了三种原因：某个主体看到了新政策的优势而主动学习实现政策扩散；某个主体在外部压力之下被迫接受政策扩散；出于某种义务实现政策扩散。贝里夫妇也总结出美国各州之间的三种政策扩散的模型：州之间互相学习，州之间互相竞争，州立法部门对来自于公众或者联邦政府的建议的响应。这些研究勾画出政策扩散的简图，也试图分析政策扩散的原因，但它们并未对发生政策扩散的前提、假设、以及扩散路径进行相应的分析。这些研究大致停留在了对政策扩散的机制所进行的猜测之上。
2000年之后，一些年轻的学者加入政策扩散的学术研究队伍，以更为结构化的方式探讨政策扩散问题，并试图以严格的科学推理与实证研究，分析政策扩散现象的因果机制。艾尔肯（Elkins）和西蒙斯（Simmons）在2005年的研究中提出，政策扩散的因果机制有两种：一种叫做“采纳模式”(policyadoption)，即政策的扩散源自他人的行为本身，另一种政策扩散源自发生了改变的信息，称为“学习模式”(policylearning)。在发生政策扩散的过程中，初始场景都是某一个地区实行了某一政策。在采纳模式之下，政策的采纳方采取的是一种无理性的行为，其行为未经过有效的成本-收益分析。在此模式下，采纳方的行为是由他人的行为直接导致的，不存在任何中间变量。而在学习模式之下，其他地区先发的政策行为诱发了整个社会系统中信息的变化，而信息的变化成为了中间变量，导致政策在其他区域发生扩散。在这里，政策采纳方的行为是理性的：它通过对信息的处理分析以及对成本收益的估算，确定采纳新政策将是有利可图的。
在西蒙斯（Simmons），多宾（Dobbin）和盖瑞特（Garrett）2006年的对世界范围内的自由主义经济政策的扩散原因进行解释时，进一步细化了四种政策扩散的机制(Simmonsetal，2006)。强权(hegemon)：即政策在外在力量的压迫之下得以扩散，扩散方不得已而实行政策，从路径上看，这是一种纵向的政策扩散；竞争(competition)：各个国家不甘居人后，竞相采纳自由主义经济政策，这是一种横向的政策扩散；学习(learning)：采用偏数理语言的表达即他国的政策后果所携带的信息影响了某国采纳该政策的概率；模仿(emulation)：一个国家可能会模仿另一个“相似国家”的政策，以期获得一种外在的认同或认可，而并不对该政策的具体收益进行细致分析。
韦兰德用一个简图更清晰的总结了学者们分析的四种不同类型的政策扩散机制，并详细的阐述了每种机制的假设、条件、以及主体。其简图如下“
在“外部压力”模式之下，存在一个高于所有主体的外在的压力源。在现实的政策扩散案例中，这个压力源可能来自中央政府或国际组织。压力源以命令的方式要求某些既定的主体执行某种政策。在这种模式之下，S形的政策扩展曲线出现的几率较小，而多元环境下的政策相似性的几率较高。“实现合法化”模式以建构主义的理论框架为基础。一个国家出于某种象征意味或某种道义要求而采纳了某种政策，仅仅因为该政策是“适当的”或该政策的采纳能增加该国在国际社会中的“合法性”，而并非由于此项政策有任何实质的好处。“理性学习”模型认为国家遵循理性人的假设，能进行综合全面的成本-收益分析；在此模式之下，政策的采纳是在他国实行该政策的前提下，对充分的信息进行全面的分析，继而做出的理性的选择。“认知启发”模型遵循有限理性的假设。首先，该模型承认政策扩散过程中的理性因素，认为政策扩散是一个目标驱动的过程；其次，该模型承认政策的采纳方所表现出的“有限理性”，即采纳方会以一种“权宜”的方式来处理信息，进行理性的计算，包括寻找最易获得的实施类似政策的先例、关注最具代表性的先例、从自己的某种特殊考虑而非全盘出发进行成本-收益分析。在韦兰德的分析中，他认为“认知启发”是最为常见的、且解释力最强的政策扩散模式，可以解释政策扩散的三种模式：S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性。
相对于早期有关政策扩散的研究，这些学者的新的研究从结构主义的高度出发，梳理了政策扩散的原因与机制，大大丰富了政策扩散理论，但也存在两个缺陷。第一，对政策扩散机制的分析过于零散，缺乏整合。第二，对政策扩散的路径缺少系统的分析与梳理，缺乏实证案例的支撑。
因此，在这些原有的有关政策扩散的文献基础之上，本研究试图弥补这两个不足。首先，本研究立足于学者们前期的研究，重新整合归纳了政策扩散的机制。概括起来，政策扩散发生的根本原因有三个：在外部压力之下的被迫政策扩散，出于道义、象征或合法化原因的自愿政策扩散，基于理性利益分析的自愿政策扩散。根据这三个原因，本研究将政策扩散的机制分为强权型扩散、道义型扩散和学习型扩散。其次，本研究详细分析这三种不同机制的政策扩散途径及特点，并辅以实证案例，对不同类型政策扩散的机制以及路径进行验证。
二、强权型政策扩散
强权型扩散有三个前提条件。第一，政策扩散发生在一个存在着层级结构的社会体系内。第二，政策扩散存在着一个明显的政策倡导者或者核心推动者，且该政策倡导者位于层级结构的顶端。第三，政策的采纳方并无主动采纳的意愿和动力，而是迫于外在的压力，不得已而为之。
在存在层级结构的社会体系中，就有可能发生这种强权型的政策扩散。例如，一个国家内部，中央政府或者联邦政府会在法律允许的范围内在全国的次一级政治单位中（如省或州）推行某种政策，实现政策扩散；在国际社会中，国际组织也可以通过具有约束力的国际条约，推行某项政策；或是国际社会中，某个强国可以以权力政治的方式，强迫某个弱国接受某个政策，形成政策扩散。强权型扩散与之前提到的西蒙斯等人的“强权”模式、韦兰德的“外压模式”一样，都属于纵向的政策扩散。
在此模式之下，政策的采纳方进行政策扩散的意愿尽管在一定程度上是相关的，但并不是层级结构顶层的政策倡导者所思考的唯一问题。事实上，根据具体的政策问题、各个采纳方政策环境的差异、其推行新政策意愿的强烈程度以及政策本身的特点要求，政策的倡导者可能会设计不同的政策扩散路径。而一般说来，这种强权型的政策在时空上的扩散路径是“以点带面、全面铺开”。政策的扩散路径分为两个阶段。第一个阶段一般为政策的起始阶段，政策呈现出萌芽或实验的特色。此时个别主体在政策倡导者外力的推动之下，实施了某一政策。此时的政策扩散呈“点”状分布。这些“点”可能是政策条件比较好的主体或区域，也可能是在层级结构中相对比较重要的主体，如某一个地区的关键国家或者强国等。“点”存在的意义一方面是对最初的政策设计提供信息，以供之后政策进行微调和修改，另一方面也是树立样本，提升该政策的合法性。强权型政策扩散的第二个阶段为全面扩散。此时，在政策倡导者的压力之下，政策迅速地在层级体系中扩散。此时潜在的政策采纳方可能面临一个困境：即它们不得不接受政策扩散。此时拒绝政策扩散，可能为它们带来相当严重的后果。由于外在压力的推进，政策比较容易实现在多元环境下的扩散。对政策推动者来说，目的是强制的推行政策。至于该政策与特殊的政策环境的衔接问题以及该政策最终的实施效果，将在政策的实施过程中由政策推动者与政策采纳者具体分析、调整。
值得说明的是：在强权型政策扩散中，潜在的政策采纳方也是存在理性分析的。事实上，正是由于强权的存在，改变了整个系统中的信息与约束，继而政策潜在的采纳方的偏好。换句话说：在强权型扩散的模式中，政策采纳方最理性的决策是接受某一强权力推的政策，实现强权所期望的政策扩散。
北美自由贸易区的建立是比较典型的强权型政策扩散的案例。1992年8月，美国、加拿大和墨西哥签署了关于三国之间全面贸易的协议(NAFTA)，该协议于1994年1月1日起生效。北美自由贸易区也就此成立，这也意味着自由贸易政策在北美三国的扩散。
从该政策扩散的动因来看，自由化经济政策在北美的扩散，有利于美国的经济地位。从20世纪80年代起，随着欧洲区域一体化进程的加快，美国的国际经济地位与竞争优势相对减弱。80年代，里根竞选总统时首先提出了建立一个包括美国、加拿大、墨西哥和加勒比海国家在内的北美共同市场的设想。美国一些积极推动自由贸易的经济学家与政治家们相信，北美的共同市场的建立能使美国从中大大获益。首先，自由的北美共同市场能够扩大美国对加拿大、墨西哥两国的出口。从中获得益处的不仅仅是美国的工业与制造业，更重要的是，美国的高科技产业部门对上述两国的出口将大为增加。其次，墨西哥毗邻美国西南，随着美加墨三国之见自由贸易区的发展壮大，将带动美国西部的投资与发展。第三，对加拿大、墨西哥两国的出口，能够使美国资本顺利进入墨西哥的能源、金融、电讯和服务行业，从而赢得更多的竞争优势。第四，美国产业部门可以充分利用墨西哥的廉价劳动力，实现美国本国产业结构快速升级，从而增强国际竞争力。美国前经济与农业事务副国务卿，后来的世界银行行长佐利克就曾说过：“北美自由贸易区是我们保证、强化和发展我们持续的政治和经济基础少有的战略性机遇，将促进我们的对外政策、经济力量、领导地位和全球影响力。北美自由贸易区将成为提升美国利益的全球网络、地区、双边协议的重要组成部分。”由此可见，推动自由贸易政策在北美的扩散是美国的核心利益之一。一方面，推动北美自由贸易区的政策符合美国的国家利益，另一方面，在北美地区，以国家实力划分，美国无疑处于层级体系的顶端。因此，美国以其雄厚的国力，充当了该政策的核心推动者，推动自由贸易的政策在北美三国的扩散。
在整个政策扩散过程中，加拿大与墨西哥基本处于被动地位。特别在政策扩散开始的初期，就加、墨两国自身看来，实行自由贸易政策的动力并不大。事实上，拒绝与美国进行贸易谈判几乎是加拿大与墨西哥的政治传统。对内，两国国内的各个党派与利益团体就此政策已经形成共识；对外，两个国家都曾公开地反对双边贸易协定。在他们看来，与美国签订自由贸易协定不仅仅是一个“贸易问题”，自由贸易协定将成为对国家主权独立的威胁，成为一个“国家安全问题”。分析区域一体化进程的学者马特利(WalkerMattli)观察到：在加拿大与墨西哥，是否与美国就自由贸易问题开展谈判与协商是一个事关国家利益的考量。
尽管加、墨两国并不是完全拥护自由贸易政策，该政策还是在美国的推动之下，开始了在北美三国的扩散。从政策的扩散过程上看，政策首先由美国扩散到加拿大。与墨西哥相比，加拿大的经济实力及其与美国的贸易额均略高一筹，政治文化与美国也更为相近。因此，加拿大成为美国推动政策扩散的第一个“点”。美国总统里根是北美自由贸易重要促进人。1985年3月，时任美国总统的里根在与加拿大总理马尔罗尼会晤时，首次正式提出美、加两国加强经济合作、实行自由贸易的主张。从1985年开始，美国就签署美加双边自由贸易协定与加拿大进行了谈判。而如前所述，这个问题在当时的加拿大存在极大争议，就加拿大人自身来说，并没有采纳自由贸易政策的意图与愿望。加拿大人普遍担心，当北美自由贸易区开始运行之后，会对加拿大的国内经济造成冲击。首当其冲的将会是加拿大的就业市场。由于墨西哥的劳动力价格低廉，更多的制造业必然涌入墨西哥，减少加拿大的就业机会。（这一条担忧之后被印证。据加拿大政府劳工部门的统计，从1994年NAFTA正常运行之后，加拿大失去了将近四万个就业岗位。）同时，自由贸易区的成立会促进区域经济一体化的进程，而这无疑增加了加拿大对美国经济的依赖。若美国经济向好发展，则加拿大可获得收益；但一旦美国发生经济衰退，加拿大将无可避免的受到损失。在美加贸易协定谈判正热的1988年，加拿大的联邦选举却基本上是以对北美自由贸易区的态度来划分阵营的。事实上，大多数加拿大人把选票投给了当时反对自由贸易政策的自由派(Liberals)和新民主党(NewDemocrats)。遗憾的是，由于自由派与新民主党在其他议题上未能实现联合，从而分散了选票，反而使得支持自由贸易政策的保守党获得了相对多数选票，占据了议会的多数席位。在这种情况之下，美加两国正式签订了《美国加拿大自由贸易协议》，实现了自由贸易政策向加拿大的扩散。而此时，加拿大国内多数人对这一美国主导的自由贸易双边协定持反对态度。甚至当时与美国签订双边自由贸易条约的加拿大总理马尔罗尼也因此失去了民众支持，在北美三国的自由贸易协定签订后六个月宣布辞职。
自由贸易政策在美国的推动与主导之下，扩散到了加拿大；而这一扩散在一定程度上是由美国的强权政治作为原始驱动力的。哪怕在北美自由贸易区建立之后，美国的强势国家利益也依然处于主导地位。例如，从2001年开始，美国和加拿大开始了针对软木贸易的纠纷，美国以损害美国林业利益为理由，对从加拿大进口的软木征收50亿加元的进口关税。2005年八月，NAFTA裁定：美国对加软木征收关税违法，要求美国退税。而美国方面断然拒绝。这一案例进一步说明：自由贸易只是美国实现其美国国家利益的工具。
自由贸易政策向墨西哥的扩散也是与美国的推动分不开的。更准确地说：美国间接地推动了自由贸易政策在墨西哥的扩散。从表面上看，墨西哥当时的社会经济发展面临几种选择：一是保持非自由贸易的政策。若采取此政策，那么墨西哥将不得不面临其他国家存在的高关税的贸易壁垒，从而使得墨西哥政府依靠出口丰富的自然资源产品来刺激经济复苏的希望破灭。而墨西哥将被孤立于区域经济之外，。二是实施自由贸易政策，加入NAFTA。
从积极的方面看，与美加形成自由贸易区，或多或少能给本国的某些行业带来积极的影响。对墨西哥来说，第一种选择是当时的经济状况所尝试不起的，结果实行贸易自由化成为最优选择。而事实上，从国力与影响力看，处于层级结构顶端的美国作为政策推动者，限制了其他国家与地区的选择与偏好，从而成功地实现了政策扩散。
美国与墨西哥关于自由双边贸易的谈判开始于1992年。尽管墨西哥领导人对NAFTA对本国农业、制造业与服务业的冲击心存疑虑，但当美加双边自由贸易协定生效后，墨西哥还是在1993年签署了全面贸易协定。从时空过程上看，该政策在美国的推动下由加拿大迅速扩散到墨西哥（整个北美地区），而墨西哥在这个过程中进行了“无法选择的选择”。总之，在美国的推动之下，自由贸易政策实现了相对短时间内由点到面的扩散。
尽管不得不承认，加入NAFTA之后的墨西哥也获得了大量的利益，但墨西哥国内的不满情绪也一直相当饱满。在工业方面，墨西哥国内市场门户大开，美国进口产品蜂拥而至；本国的民族工业受到了极大的冲击，很多企业在激烈的竞争中败下阵来，只能开展低端的加工贸易以为继。在农业方面，美加两国农产品大量倾销墨西哥，使得墨西哥农业遭受毁灭性打击。在产业发展方面，从自由贸易中获得好处的是制造业，而教育、科技、环保和基础设施等方面的投资完全得不到保障，墨西哥的可持续发展受到了严重威胁。2003年，学者们进行的调查显示，只有45%的墨西哥人认为墨西哥从NAFTA中获益。与当年签署美加自由贸易协定的加拿大总理的命运一样，NAFTA在墨西哥的推动者，墨西哥总统萨利纳斯也成为了墨西哥历史上最不受欢迎的前总统。
在强权型政策扩散模式之下，尽管政策的扩散得以实现，在政策在执行上依然存在问题。因为多数政策的采纳方只是迫于压力而不得不采纳政策，因而在推行政策时缺乏动力。以NAFTA为例，在NAFTA形成之后的相当长的一段时期内，三国之间的关系仍旧多以双边形式出现，很少有人想到三国一体化的概念。学者们认为：“即使在加拿大和墨西哥参与北美自由贸易谈判，他们也没有更多的想到一体化的问题”。
三、道义型政策扩散
道义型政策扩散的理论基础是社会构建主义。以潜在政策采纳方的身份与自我认知为起点，确定在该身份之下，“适当”的偏好是什么，什么行为是应该做的。在这个扩散过程中，政策采纳方所关注的不在于新政策所带来的实际的收益；而在于新政策能否提升自身的合法性。与强权型政策扩散不同，在这种模式下，潜在的政策采纳方有意愿也有动力采取某项已经在一定程度上被其他同行所接纳的政策。换一个角度看，道义型政策扩散也是有压力源的，压力源是内在于政策采纳方。尽管采纳政策后未必有实际收益，但采纳政策被认为是“正确”的且“理所当然”的行为。
以此模式扩散的政策具有强烈的象征性色彩或创新意义，采纳方是站在道义的高度上对其进行思考的，更注重的是政策中蕴含的意义或政策行为本身的象征性。这些非物质的东西强化了政策采纳方的“迷信”，从而对这些政策能不假思索的迅速采纳。因此这种模式的政策扩散在时间上通常速度较快。一些制度，例如现代市场制度、创新、公共服务的理念等等，一经推出，便迅速地实现政策扩散。从地域范围上看，“道义型”扩散的空间上的地域特色并不明显，因为政策采纳方真正关注的是其“象征”含义，而并未考虑其在执行过程中与本地的政策环境对接的问题。同理，“道义型”扩散可能会发生在不同的政策环境中，因此呈现出多元环境下的政策相似性。
全球控烟政策的扩散属于这一类型。世界卫生组织的《烟草控制框架公约》是2003年在第五十六次世界健康大会上通过的，并于2005年2月27日起正式生效。在联合国的历史上，《烟草控制框架公约》是被批准速度最快的国际条约之一。到2011年底，这项政策已经扩散至全球的174个国家。
《烟草控制框架公约》是一项具有象征意义的政策。在《公约》的序言中写道：“缔约方决心优先考虑其保护公众健康的权利，认识到烟草的广泛流行是一个对公众健康具有严重后果的全球性问题……对家庭、穷人和国家卫生系统造成（沉重的）负担”。同时，《公约》强调了“人人有权享有能达到的最高的身心健康的标准”，而且这个标准时人的基本权利，“不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各异，而分轩轾。”《公约》继而在正文中提出了政策目标，即“提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”从政策文本中，这项政策的象征性凸显无遗。禁烟是为了维护人民的健康，而健康是人类的最基本权力。
在彰显控烟的象征性意义的同时，《烟草控制框架协议》也对各国的行为进行了规范与要求，要求各个签署国做出对减少烟草需求方面所实施的价格和税收政策、对减少烟草需求、对控制烟草行业的广告促销与赞助、对烟草危害水平的信息披露等方面的承诺。同时，《协议》明确要求各国至少应该以法律的形式禁止误导性的烟草广告，禁止或限制烟草商赞助的国际活动和烟草促销活动，禁止向未成年人出手香烟等。
正如《公约》中也认识到，要控制烟草生产与消费，必然会对某些部门的利益造成损害。但在某些部门利益与人民健康的权衡中，一个“正义”的政府的“合法的正义的”选择必然是维护后者。在该政策具有深刻的象征性意义的同时，采纳执行该政策有可能对一国的财政收入造成影响，也会引起一国某些利益团体的反对。以我国为例，尽管深谙控制烟草的象征意义，而控烟之路走的并不顺利。我国于2003年11月10日签署该条约。甚至在我国签署《公约》之后，国内的一些与烟草有关的利益团体公开地表示了反对。例如，2004年9月在海口市召开的《烟草控制框架公约》与公共事务研讨会上，国家烟草专卖局副局长就公开表示：烟草不仅与健康有关，而且有一个国家或地区的经济发展、劳动就业、农业经济结构、人民生活水平以及市场和社会的稳定等方面都有直接或间接的关系。他强调说：控烟的形式、范围、程度以及具体的进展情况应充分尊重各国国情和不同选择，国际组织部应该过多地干预属于国家主权范围以内的事情。
但与此同时，国家烟草总局委托的“《公约》对案研究工作小组”和“《公约》对案及对中国烟草影响对策研究”的“双对”研究课题组也提出在《公约》蕴含着至高的象征性含义，而必须加以重视。课题研究组认为：“中国是礼仪之邦，烟草大国，积极加入《公约》对于发展中国家的中国来说，可以树立积极支持控烟、保护公众健康的负责任的国家形象，有利于提高我国在国际上的地位。”
尽管在控烟的政策上存在着象征意义与实质利益的对决，2005年我国的第十届全国人大常委会正式批准了《烟草控制框架公约》。作为《公约》的签署国，我国卫生部在当年下发的《卫生工作要点》中也决定，将开展无烟草广告城市的认定，加强青少年和公共场所控烟工作，旅行《烟草控制框架公约》的义务，加强控烟能力的建设。这些政策的实施，实现了控烟政策在我国境内的扩散。两个月后，国家发改委联合卫生部、外交部、财政部、工商总局、烟草专卖局等部门举行了声势浩大的中国履行《烟草控制框架公约》启动仪式，进一步强调了积极开展控烟工作在促进人群的健康，促进社会经济的持续发展和社会的和谐进步方面所起到的深远影响和积极意义。
而之后中国烟草行业的统计数据进一步说明：中国采取禁烟政策是出于其象征性与合法性的考虑。在实行严格的禁烟政策之后，我国从香烟行业获得的利润与收入也开始降低。例如，1999年我国烟草行业上缴的利税占中央政府收入的8.6%；到2005年这个数字已经降到7.6%。烟草制造业的企业数量从2002年的287家下降到2007年的150家，从业人员减少将近两万人。
从政策扩散的时间上分析，下图展示了签署该条约的国家总数：
虽然这条曲线的收尾阶段大致类似S；但初始阶段并没有S形特征。相反，在《公约》刚刚被通过的月份，就在将近四分之一的国家中实现了政策扩散，而之后，以月份为单位计的扩散数目几乎类似一条直线。从政策扩散的空间分布与政策采纳方的特征来看，该政策扩散的过程并未呈现区域化的特征；却呈现出了明显的多元环境之下的政策趋同。例如，孟加拉、博茨瓦纳、巴西、冰岛、匈牙利、伊朗等国家均是在2003年6月16日这天签署了该条约的。从地理位置来看，这些国家跨越亚洲、非洲、欧洲、美洲，在地理位置上并无任何相近之处。就其政治文化的渊源来看，伊朗属于伊斯兰教国家，冰岛属于西方文明，巴西隶属拉美的文化渊源，博茨瓦纳地处非洲大陆，属于欠发达国家，孟加拉属于印度教国家，匈牙利地处东正教的文明圈内。从烟草产业来看，巴西是世界烟叶第一出口大国，而烟草在其他几个国家均非重要产业。而这几个在地理范围、政治文化以及烟草行业现状截然不同的国家，在同时签署了《烟草控制框架公约》。这说明，各国具体采纳该政策的时间与该国的具体政策环境并不相关。下图展示了《烟草控制框架公约》在全球范围内的扩散。不同颜色代表了签署《烟草控制框架公约》的批次。从图中可以发现，签署《公约》，实现了控烟政策扩散的国家无论是在地理范围还是政治文化与制度上，并无规律可循。
四、学习型政策扩散
学习型扩散的理论假设是理性主义，即：政策采纳方在考虑政策扩散问题时持理性的态度，会对其他地区采取该政策的效果进行成本-收益分析，会将其他地区的经验在本地区进以借鉴学习。与道义型扩散不同，学习型扩散从本质上看是目标导向的，是逐利的。与强权型扩散也不同，政策采纳方在扩散过程中有完全的自主性，可以自主的决定采纳或不采纳某项政策。需要说明的是：在强权型扩散中，采纳方可能也会进行理性的成本效益分析，但“强权”的存在是必要条件；而在学习型扩散中，采纳或不采纳某种政策完全由政策采纳方自行决定，理性分析是其唯一的依据。用政策扩散学者们的科学语言描述，学习型的政策扩散即某个地区/国家采取某项政策，获得了积极的收益，从而导致了其他地区/国家采取同样政策的概率的提高。
学习型模式在政策扩散的机制与路径上呈现了不同的特点。首先学习型扩散从时间分布上呈典型的S形曲线分布。初期，少数“创新者”采取了某一政策，当该政策的效果得以显现时，其他地区/国家通过学习的方式对该政策进行了移植、复制与模仿，希望该政策在本地区/国家也能展现同样的效果。其次，学习型扩散从地域分布上看呈现区域扩散的特征：先是几个政策创新者临近的地区采纳该政策，之后该政策呈现区域扩散的趋势。这是因为，任何信息的获取都是有成本的。在有限理性之下，政策采纳方会本能的寻找最具有可获得性的经验--即在空间上最接近的案例，进行学习复制。第三，通过学习型扩散，政策的核心内容可以被应用于不同的政策环境中；而该政策并非在不同的地区被简单的复制或模仿。在有限理性的支配下，政策采纳方受到“锚定效应”的影响，倾向于把对该政策在本地区实施后的结果与其在其他地区成功的经验联系起来。因此，只要是在其他地区获得成功的政策，无论其他地区的政策环境如何，都有可能成为学习的样本。但同时，基于理性分析与判断，政策采纳者也许会对除核心内容之外的细节进行调整，使之与本地的具体政策环境更相适应，从而达到更好的实施结果。因此，在学习型扩散中，最终的结果是不同的地区/国家采纳了相似的政策，而非相同的政策。
宏观政治经济政策的扩散在很大程度上体现了这种政策学习的过程。规制型经济政策以及规制型资本主义制度的扩散是其中一个典型的例子。二十世纪90年代，在华盛顿共识的引导之下，很多转型中的发展中国家实施了新自由主义经济改革，降低税率，实现贸易自由化，放松政府管制等。而在俄罗斯的经济转轨政策失败以及1994年的墨西哥金融危机之后，许多发展中国家开始从理性的角度反思华盛顿共识，并逐步认识到不能单纯的依靠市场中的私人部门。政府部门应该起到规制的作用。这个理性的学习过程在于：发展中国家的政策执行者们权衡了各种政策的利弊，意识到了新自由主义的经济政策无法保证国家宏观经济的繁荣与发展，而要克服由市场失灵所造成的无效率，必须依靠政府的力量。建立规制性资本主义的目的在于解决旧有的发展型国家产生的危机，纠正在市场化与私有化的改革以及民主化运动中所遇到的问题，进而减轻政府的财政负担，缓解经济危机。因此，规制制度的建立与规制型资本主义的扩散是基于理性主义进行的，符合学习型扩散的要求。
规制型政策在拉丁美洲国家的建立已经被视为政策扩散与政策转移的经典案例。乔丹娜(Jornada)和莱维-佛尔(Levi-Faur)从中发现了两种扩散途径：政策部门扩散模式(Policy Sector Approach)和以国家形态扩散模式（National Patterns Approach）。在扩散过程中，这两种扩散途径都显示了学习型扩散的特征。在拉丁美洲，规制型政策开始起步的部门是中央银行，继而在政策部门扩散模式之下，中央银行的改革遍布几乎全部拉美国家。依照欧洲模式建立起来的中央银行在拉美国家的管理体系中占据非常特殊的地位，一方面中央银行是货币市场的监控者，另一方面中央银行也成为国家的货币供给者(financer of the state)。这种特殊的地位让中央银行拥有了独一无二的自主权，从而开始了政策创新。20世纪90年代，为了应对金融危机与经济衰退，拉美进一步开展了提高中央银行系统自主性的改革。巴西、智利、萨尔瓦多三个国家先后与1988，1989，1991年进行了改革。随后，提升中央银行自主性的政策迅速在拉美其他国家实现了扩散。下表显示了该政策在各国扩散的时间：
从理性的角度看，提升中央银行的自主性与独立性，能加强中央银行对整个金融市场的监管力度；虽然中央银行的独立性程度与经济增长之间的相关度不大，但许多经济学家的研究都表明：中央银行的独立程度与通货膨胀率之间呈显著的负相关关系。高度独立的中央银行系统，能够实现适度的经济增长、低的通货膨胀率和低失业率、继而能够抵御金融风险、抵抗经济动荡。因此，对“提升中央银行独立性”政策的模仿与扩散，是以理性的分析为基础的。在此基础之上，各个政策的扩散方希望通过移植采纳在他国已经从理论与实践上被证明成功的政策，缓解自身在发展过程中遇到的经济问题。在这种政策部门扩散模式之下，基于经济与金融的一般性原理，各个采纳方相信，在他国相同部门取得一定成效的政策，也将在本国的相同部门取得相同的成效。
当经济监管政策在拉美国家进行扩散时，国家形态扩散模式事实上也遵循的学习模式。不同的部门基于理性的分析与学习，移植了本国其他部门的政策，以此其他部门的类似政策能在本部门也取得良好的效果。以巴西为例，从上个世纪90年代开始，巴西开始了对电力行业的规制。1996年12月，巴西成立了独立的规制机构，国家电力局，负责电力市场技术与经济方面的监管，并负责颁发电力企业经营许可证，规范电力市场价格。在私有化浪潮涌起的电力行业与市场，独立的规制与监管机构起到了规范市场、促进竞争的作用。很快，规制机构在电力行业的成功经验被转移到了电信行业。1998年，巴西根据《电信基本法》的精神，设立了新的电信独立监管主体--ANATEL，行使独立的监管权力，包括根据监管工作的需要制定具体的监管办法和制度、确定有关标准和规则、并对电信运营企业直接行使处罚权。ANATEL在促进电信业的健康发展上起到了很大的作用，平衡了老运营商的利益，扶植了新运营商的发展，并进一步减低了互联费用，促进了市场竞争。在一个国家内部，当面临着相似的宏观政策环境时，政策以“经验借鉴”的方式，被其他行业所学习，从而实现了政策的跨行业转移。
从政策扩散的过程与路径来看，学习型的政策扩散也显示了其特点。首先，在拉美国家，大量自主的规制机构被建立起来。1979年之前，只存在43家专门的规制机构，到2002年，规制机构的数量翻了三番，达到138家。下图显示了在19个国家的12个不同的部门中规制机构的设立数量。可以看出，规制机构总数的变化趋势呈现出明显的S状。
其次，该政策的扩散在空间上也呈区域状。90年代中期以来，规制型政策分别在西欧与拉美实现区域状扩散；在二十一世纪之后，这股规制的政策潮流扩散至俄罗斯与东亚。这种扩散过程中明显的地域层次性使得学习型扩散明显不同于前两种扩散方式。在学习型扩散中，政策的采纳方基于有限理性的思考，更倾向于从邻近国家取经。第三，规制型政策在拉美实现了跨国界扩散的同时，也实现了跨部门的扩散。在扩散的过程中，国家宏观经济的方方面面，从国际贸易到社会保障制度、从金融机构到电信电力部门，都采纳了规制型政策，建立了规制型机构，从而相似的政策实现在不同政策环境之下的扩散。
五、总结：政策扩散机制与路径
本文总结了三种不同的政策扩散机制及其路径，并运用案例进行分析论证。一个政策被另一个国家/地区采纳、学习、模仿，可能处于不同的原因。根据其原因的首要驱动因素，本文梳理了政策扩散的三种机制：强权型、道义型与学习型，同时探讨了不同机制之下政策扩散过程所展现的特点。具体见下表：
强权型的政策扩散依靠等级体系内出于顶层的主体作为政策的核心推动者，促使政策从上到下进行纵向扩散。在这种模式之下，扩散的时空分布为迅速的由点到面的扩散，同时容易形成多元政策环境之下的统一政策。道义型扩散的基础在于社会构建主义，政策采纳方出于“象征性”的意味实施某些被认为“合适”的政策，从而提升自身的合法性与权威性。道义型扩散的政策本身须具有象征性意味，而一旦其政策本身所蕴含的象征性与合法性为认同之后，其扩散速度非常迅速，在空间上也呈现无序状态。同时，当其象征性与合法性被认同之后，凡是认同这些意义的国家/地区都会主动实施该政策，从而也形成多元政策环境之下的统一政策。政策的学习型扩散是基于政策采纳方的理性主义分析。当新政策出台时，多数潜在的政策采纳方并不急于立刻实施，而是处于观望状态。当新政策的有关经验出台并进行了理性的成本-收益分析之后，才会进行大范围的扩散，因此学习型扩散在时间上呈典型的S状分布。同时，受到有限理性的限制，潜在的政策采纳者只会选取身边最易获得的信息进行分析，因而在空间分布上呈现出区域状扩散的特征。更为重要的是，学习型扩散事实上并不是简单的政策模仿或复制，这是一个基于理性的政策学习过程。政策采纳方将学习该政策的核心精髓，而同时根据本地区具体的政策环境对该政策进行调整，以期该政策的实施能达到最优的效果。
*本文受到国家自然科学基金青年项目（项目编号：2011010192）“国际公共决策机制研究”与国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费的资助。感谢《世界经济与政治》杂志的匿名审稿专家提出的富有建设性的意见与建议。
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[6]这种政策扩散的区域性被学者们用PolicyCluster加以描述。即采纳政策的地区呈现片状或串状分布。参见Weyland,K,2005.“LessonsfromLatinAmericanPensionReform,”WorldPolitics,57(2),pp.262-95.
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[9]Weyland,K,2005.“LessonsfromLatinAmericanPensionReform,”WorldPolitics,57(2),pp.262-95.
[10]Dolowitz,D,andMarsh,D,1996.“Wholearnsfromwhom:areviewofthepolicytransferliterature,”PoliticalStudies,44(2),pp.343-51.
[11](美)弗朗西斯·贝瑞，2000．政策研究中的创新与传播模型．(美)保罗?萨巴蒂尔政策过程理论彭宗超等译北京:三联书店．
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[22]向洪，王雪，李向前，2005．超越对创新的盲目崇拜．创新科技（9），pp.60-61．
[23]事实上，目前《烟草控制框架公约》的签署国有168个，该条约在174个国家具有法律效力。在联合国195个成员国中，仅有11个国家未曾签署，有10个国家签署了该条约，但由于其国内司法制度，这些国家还未完成整个程序，即该条约还未被这些国家的立法机关所“批准”。
[24]马志娟.2005.烟草控制框架公约冲击中国烟草中国经济周刊2005年9月19日
[25]该数据来源为《中国统计年鉴》
[26]数据来源：http://www.who.int/fctc/signatories_parties/en/index.html
[27]Manzettie,L,2000.LatinAmericanregulatorypoliciesinthePost-Privatizationera.GoralGables:NorthSouthCenterPress.
[28]Jordana,JandLevi-faur,D,2005.“ThediffusionofregulatorycapitalisminLatinAmerica:SectoralandNationalchannelsinthemakingofaneworder,”AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience,598,pp.102-124.
[29]同上
[30]陈峥嵘.2003.从全球视野来看中央银行的分拆国际金融报2003年4月7日
[31]何霞.巴西电信市场发展与政府监管广东通信技术2004年10月，pp.10-12
[32]Jordana,JandLevi-faur,D,2005.“ThediffusionofregulatorycapitalisminLatinAmerica:SectoralandNationalchannelsinthemakingofaneworder,”AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience,598,pp.102-124
[33]同上，p.104
[34]Weyland,K,2005.“LessonsfromLatinAmericanPensionReform,”WorldPolitics,57(2),pp.262-95
