长久以来，“广告”被视为企业的专利，而“宣传”则是政府机构与社会组织的自留地。然而，最近一部名为“KONY 2012”的短片于数周之内红遍世界各地，在引发巨大争议和讨论的同时，也再次提醒人们“广告”与“宣传”之间的界限早已不再泾渭分明。在信息爆炸的今天，政府机构和社会组织采用“广告”式的“宣传”来营销自身价值，已经逐渐成为一种常态。
不过，虽然公益广告频繁出现在中国的电视屏幕上，系统分析中国公益广告的学术研究却并不丰富。荷兰莱顿大学助理教授施达尼 (Daniela Stockmann)在《中国季刊》(The China Quarterly)上新近发表的开创性成果，在很大程度上弥补了这个空白。施达尼发现，当下中国的公益广告多由党政机关发起，而具体的融资、制作和发行过程则由媒体、广告公司和企业合作完成；通过这场“国家搭台、社会唱戏”的互动，党和政府实现了对社会价值的宣传与引导。
按照施达尼的介绍，当代中国的第一例公益广告出现在1986年；当时，贵阳市节水办通过地方电视台投放了一条名为“节约用水”的广告，并在当年收到了良好的社会反响。受此启发，中央电视台于1987年开设了“广而告之”栏目，专门投放时长为半分钟或一分钟的公益广告，截至1995年底，该栏目总共投放了844条公益广告。而在同一时期内，全国各地陆续开设了27个专门投放公益广告的电视栏目。
到上个世纪九十年代中期，中央意识到了公益广告的巨大社会影响力，并于1996年组织了首次全国性的公益广告大赛。此后，定期举办全国性公益广告大赛逐渐成为了惯例，而比赛主题大都与当年党和政府工作的重点领域直接相关，如2008年的“汶川赈灾”与“北京奥运”、2009年的“六十周年大庆”与“反腐倡廉”，以及2010年的“民族性别平等和谐”与“上海世博”。
通过27次对于政府官员、媒体人和广告制作者的深度访谈，施达尼发现，公益广告在当代中国的繁荣发展，是党政机关的共同推动的结果。就党组织而言，该领域的主导机构为中央文明委，主要负责为公益广告的主题与内容“定调”。就政府部门而言，该领域的主导机构为工信部，主要负责落实公益广告大赛的举办工作、整理从比赛中获得的反馈，并在发起公益广告大赛的过程中制定与调整相关政策。同时，国家广电总局和中国广告协会由于业务原因，也在公益广告发展领域具有相当的影响力。
施达尼认为，改革开放以来，党和政府之所以大力倡导和推动公益广告事业的发展，主要出于两个考虑。
首先，许多传媒单位逐步实行了面向市场的商业化转型，而公益广告则成为了党和政府动员利润导向型媒体传播官方价值的一个重要手段。
同时，政策制定者担忧人们的价值观和道德观会受到市场化进程的腐蚀，因而格外强调构建社会主义精神文明的意义和重要性。在党政机关的倡导与推动下，如今公益广告已经覆盖了全国八成以上的城市人口与近四分之三的农村人口，其中约三分之二投放于城市电视台、四分之一投放于省级电视台、百分之五投放于中央电视台。
不过，施达尼也发现，党和政府一般并不直接介入公益广告融资、制作和发行的具体过程。具体来说，希望投放公益广告的党政机关，一般会立足本机构的工作领域，在研究中央精神与民众需求的基础上，确定一个公益广告主题。此后，党政机关会联系电视媒体，而电视媒体的广告部门则往往会将具体的制作过程外包给专业的广告公司，因为后者不仅拥有更多专业人员和制作经验，也往往与人民群众所喜爱的明星有更多联系。然而，与针对特定人群的商业广告相比，即便是由专业公司制作的公益广告，其目标人群也往往是“老百姓”。
政府文件对于公益广告内容的指导往往比较宽泛，因而导演往往需要依靠自身的经验与感觉来决定广告的具体形式与强调重点；考虑到一条广告的市场往往只有半分钟或者一分钟，在这么短的时间里同时做到吸引观众和传播价值，往往并非易事。而更为有趣的是，哪些公益广告会最终见诸屏幕，往往由媒体高层而不是政府官员来拍板决定。
通过对七十份全国性公益广告大赛的获奖作品进行分析，施达尼发现其中四成作品的制作机构位于北京，而其余大部分作品也主要出自沿海省份；就内容而言，涉及文明行为、奥运会、环境保护和教育等兼具政治意义与社会价值的作品比例最高，关注以上四个主题的公益广告占到了全部获奖作品份额的三分之二。
由于公益广告无法直接创造利润，而中央文明委所掌握的宣传经费远不足以覆盖相关支出，寻求媒体与企业分担资金压力就成为了一个必然的政策选择。国家一方面要求所有电视台在晚七点到晚九点间的黄金时段中必须拿出百分之三的广告时间用于播放公益广告，另一方面也允许媒体采用一些旨在吸引资金的灵活措施，例如在公益广告中适度展示赞助企业的标识、或是将公益广告与商业广告打包销售给投放企业。同时，国家和媒体将赞助公益广告塑造成为了企业履行自身社会责任的一条途径，而赞助公益广告也被一些企业家视为支持政府工作和密切与媒体关系的一个手段。
随着媒体影响力在信息时代与日俱增，党和政府进行宣传的手段也在与时俱进。中国公益广告的主题与内容反映着主流舆论指向，其目的在于引导和塑造社会价值，但其制作过程已和商业广告没有明显差异，而其资金筹集更涉及政府、媒体与企业等诸多行动者。一条公益广告，从政府文件中字里行间抽象概念，到电视屏幕上方寸之间的精彩呈现，离不开国家与社会的密切互动；而中国公益广告的发展历程，不仅直接反映出“广告”与“宣传”界限的逐渐模糊，更充分体现着信息化背景下政治、经济与社会诸多领域交互作用的时代特征。
【参考资料】
Daniela Stockmann. 2011. “Greasing the Reels: Advertising as a Means of Campaigning on Chinese Television.” The China Quarterly 208: 851-69.
